魯陽

（貴州省土地整治中心 貴州貴陽 551000）

分析農(nóng)村土地管理制度問題及改革思路

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針對農(nóng)村土地管理制度與改革，分別介紹當(dāng)前制度中存在的問題，以及制度改革面臨的主要困境，并在提出制度改革原則的基礎(chǔ)上，從三個(gè)方面深入分析了農(nóng)村土地管理制度改革的具體思路，旨在為實(shí)現(xiàn)快速建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)提供可靠的參考。

農(nóng)村土地；土地管理制度；制度改革；改革思路

通過早期改革提出的將“農(nóng)民集體所有與家庭承包經(jīng)營”作為核心的農(nóng)村土地管理制度的實(shí)行，使農(nóng)民自身享有更多的自主權(quán)，降低了用于勞動監(jiān)督等方面的經(jīng)濟(jì)投入，有效調(diào)動起農(nóng)民積極性與主動性，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具創(chuàng)造性，具有推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展的重要作用。然而，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部環(huán)境的迅速轉(zhuǎn)變，這種制度逐漸暴露出一些問題，亟需進(jìn)行改革和創(chuàng)新，但改革的進(jìn)行同樣面臨一些困境，需要得到正確思路的引導(dǎo)。因此，圍繞當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度存在的問題與制度改革困境，對改革思路進(jìn)行深入探討，具體內(nèi)容如下。

1 農(nóng)村土地管理制度存在的問題與制度改革困境

1.1 土地管理制度問題

1.1.1 產(chǎn)權(quán)較為模糊

如今，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)在農(nóng)村土地管理中全面實(shí)行，其主要運(yùn)用土地所用權(quán)和使用權(quán)相互分離的策略，這在一定程度上很好的調(diào)動了農(nóng)民的主動性。然而，該制度也造成了產(chǎn)權(quán)模糊等實(shí)際問題，而且集體所有權(quán)方面的空缺，為一些官僚的貪污腐敗提供可乘之機(jī)。此外，村隊(duì)扭曲現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重，使得農(nóng)民自身的合法權(quán)益無法得到保障[1]。與此同時(shí)，在許多農(nóng)村，土地承包及管理頻繁整改，使用權(quán)存在明顯的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)民無法進(jìn)行長期規(guī)劃，甚至還有掠奪式經(jīng)營問題的出現(xiàn)，對土地保護(hù)造成了嚴(yán)重的影響。

1.1.2 土地經(jīng)營規(guī)模相對較小

農(nóng)村土地的實(shí)際經(jīng)營規(guī)模很小，且大多較為細(xì)碎化，大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備無法使用，而且即使農(nóng)民存在投資改造的想法，但由于缺乏投資主體的有力支持，使得規(guī)模效應(yīng)不能在短時(shí)間內(nèi)形成。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然處在低效和粗放的時(shí)期，并且農(nóng)村勞動力正逐漸向城市轉(zhuǎn)移，大面積耕地被荒廢，極大的影響了土地的利用效率。

1.1.3 缺乏完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制

在全面貫徹執(zhí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，為提升農(nóng)民對于土地方面的經(jīng)濟(jì)投入，增大農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，國家曾指出現(xiàn)有土地政策保持30年不改變。但是，這種看似穩(wěn)定的國家政策會抑制土地的合法流動。如果土地的流轉(zhuǎn)遭到限制，降低流轉(zhuǎn)效率，則土地會大面積停滯，不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素需要得到有效的配置和整改，農(nóng)村土地與城市土地不同，其具有不可再生的特點(diǎn)，想要實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，需得到有效流轉(zhuǎn)機(jī)制的支持，但就目前來看，這一機(jī)制仍是缺乏的。

1.2 土地管理制度改革困境

1.2.1 理論困境

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，我國農(nóng)村土地為典型的集體經(jīng)濟(jì)組織，存在公共產(chǎn)權(quán)方面的特點(diǎn)和性質(zhì)，和私人產(chǎn)權(quán)保持對立關(guān)系。而私人產(chǎn)權(quán)的邊界較為清楚，歸屬明確，具有很強(qiáng)的排他性，所以這種產(chǎn)權(quán)形式有著很高的實(shí)際效率；公共產(chǎn)權(quán)最大的特點(diǎn)為有利于社會公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于公共產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民可享受到較為完整的所有權(quán)，能起到促進(jìn)土地利用的作用。然而，產(chǎn)權(quán)理論表示，作為特定資源，土地資源的利用和農(nóng)村社區(qū)之間存在十分復(fù)雜的關(guān)系，單一的私人產(chǎn)權(quán)往往會造成各種矛盾[2]。對此，我國的農(nóng)村土地管理制度改革需要將土地公有制作為準(zhǔn)線，著重提升產(chǎn)權(quán)自身的經(jīng)濟(jì)效益，努力在產(chǎn)權(quán)分割層面實(shí)現(xiàn)突破。但在實(shí)踐過程中，土地問題十分混雜，與模糊理論存在必然關(guān)聯(lián)，是改革過程中不可避免的理論困境。

1.2.2 法律困境

目前，我國相關(guān)法律修訂速度已落后農(nóng)村土地管理制度改革進(jìn)程，因此法律約束是現(xiàn)階段制度改革面臨的重大問題之一?，F(xiàn)行法律中和土地流轉(zhuǎn)方面相關(guān)的限制性過強(qiáng)，而且現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制也缺乏足夠的自愿性，阻礙了農(nóng)民對于產(chǎn)權(quán)的使用，不斷壓縮資源配置；所有個(gè)人與企業(yè)均不可與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行協(xié)商，借助產(chǎn)權(quán)交易的形式在農(nóng)村土地上開展非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)活動，使得農(nóng)民不能通過根本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者是非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)促進(jìn)來對土地資源的配置效率進(jìn)行改善；現(xiàn)行法律賦予了各級政府土地類型轉(zhuǎn)化控制權(quán)，導(dǎo)致政府一再忽略農(nóng)民自身權(quán)益，繼而將農(nóng)民推向最不利的一方，嚴(yán)重違背農(nóng)村土地管理制度改革的初衷。

2 農(nóng)村土地管理制度改革思路

2.1 改革原則

①切實(shí)保障農(nóng)民自身權(quán)益；②公平和效率高度統(tǒng)一；③兼顧穩(wěn)定和創(chuàng)新；④土地經(jīng)營規(guī)模要具備適度性特點(diǎn)；⑤因地制宜，協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 改革思路

2.2.1 政策調(diào)整

國家應(yīng)在充分認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村土地征用問題的基礎(chǔ)上，對相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，具體內(nèi)容應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)方面：

（1）土地補(bǔ)償：適當(dāng)提升土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確定最低范圍，保障農(nóng)民自身權(quán)益；

（2）征地界限：對國家征用以及征收土地的界限進(jìn)行明確，杜絕違法占地等情況的發(fā)生；

（3）管理制度：國家應(yīng)支持當(dāng)?shù)馗骷壵陂_展城市化與工業(yè)化建設(shè)過程中，根據(jù)自身實(shí)際情況與具體要求，合理運(yùn)用創(chuàng)新征地制度，但在制度應(yīng)用過程中要確保收益兼顧三大主體，即為國家、主體及農(nóng)民[3]。實(shí)踐中應(yīng)妥善處理以下問題：①創(chuàng)建完善的自主家庭經(jīng)營制；②創(chuàng)建并推動產(chǎn)權(quán)制度的形成和執(zhí)行；③創(chuàng)建符合相關(guān)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場；④對農(nóng)村土地經(jīng)營的外部環(huán)境進(jìn)行有效的優(yōu)化。通過這樣的改革，可以從本質(zhì)上降低綜合成本，達(dá)到提升土地資源利用社會、經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。

2.2.2 循序漸進(jìn)

在當(dāng)前的農(nóng)村土地管理中，分區(qū)域與分層次是制度改革的宗旨。我國地域遼闊，不同地區(qū)農(nóng)村存在極大的差異。近幾年，農(nóng)民階層分化現(xiàn)象日益明顯，農(nóng)民更加向往大城市生活，開始不斷向城市轉(zhuǎn)移，看重如何在城市化進(jìn)程中利用土地分配獲取高額收益，而我國中西部地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民則看重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)程度和水平[4]?；诖?，農(nóng)村土地管理制度改革必須循序漸進(jìn)，充分考慮農(nóng)民的真實(shí)意圖，在將政策落實(shí)到位的基礎(chǔ)上，采取分層次、分區(qū)域的方法有序執(zhí)行，確保制度改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.2.3 性質(zhì)不變

我國的社會主義國家性質(zhì)和在我國農(nóng)村土地所具有的特殊功能決定了集體所有制是我國農(nóng)村土地制度在今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)將繼續(xù)保持的基本制度。①當(dāng)前的家庭責(zé)任制仍存在一定作用，不會在短期出現(xiàn)太大的變化。②我國悠久的歷史傳承與農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)狀態(tài)決定了土地是農(nóng)村地區(qū)的重要社會保障，這在農(nóng)民的心中往往是根深蒂固的。因此，雖然在改革過程中，制度得到了一定的調(diào)整和優(yōu)化，但基本性質(zhì)是不能出現(xiàn)變化的。

3 結(jié)束語

制度改革是一個(gè)漫長的過程，伴隨農(nóng)村土地管理制度改革的持續(xù)進(jìn)行，會產(chǎn)生許多問題和困境，相同時(shí)期不同時(shí)段，或相同時(shí)段不同地區(qū)均有可能產(chǎn)生不同問題，相同問題在具體表現(xiàn)上也存在一定差異性，所以當(dāng)前的制度改革依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為此，必須正確認(rèn)識所有難題，通過積極主動的探索，尋求有效的制度改善途徑，創(chuàng)建健全完善的管理制度，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，確保我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)有序進(jìn)行。

[1]黃花.我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學(xué)社會主義，2010，6（01）：125～128.

[2]尚利娜.中國農(nóng)村土地制度存在的問題、面臨的困境及改革思路[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014，2（17）：166～187.

[3]辛維舉.現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度存在的問題及改革思路[J].中南民族學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2002，12（11）：64～66.

[4]曲喜龍.淺談我國農(nóng)村土地管理制度的改革思路[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2015，4（17）：275～276.

F321.1

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1004-7344（2016）15-0164-02

2016-5-10