張 征，翟立宏，韓立茹

(1.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，北京100038;2.東臺市水務(wù)局，江蘇 鹽城 224200)

東臺市劃界確權(quán)工作研究

張 征1，翟立宏2，韓立茹1

(1.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，北京100038;2.東臺市水務(wù)局，江蘇 鹽城 224200)

水利工程確權(quán)劃界是依法保護水利工程的重要措施，是加強水利工程管理的一項基礎(chǔ)性工作，是保證區(qū)域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的重要保障。劃界確權(quán)是水利社會管理的核心內(nèi)容，是確保河道資源可持續(xù)利用的重要工作，是當(dāng)前水利改革發(fā)展的一項硬任務(wù)。針對東臺市確權(quán)劃界現(xiàn)狀存在問題進行分析，并依照"依法依規(guī)、先易后難、尊重歷史、分級負責(zé)、分批推進"的原則，提出確權(quán)劃界工作目標(biāo)及任務(wù)，并明確后期責(zé)任分工以及保障措施。

東臺市；確權(quán)劃界；工作研究；保障措施

0 引 言

為切實加強河湖管理和水利工程管理，充分發(fā)揮河湖功能和水利工程效益，水利部以 《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)、水利部辦公廳以《關(guān)于開展河湖及水利工程劃界確權(quán)情況調(diào)查工作的通知》(辦建管〔2014〕186號)，對河湖及水利工程的劃界確權(quán)工作進行了明確部署。要求至2020年，基本完成國有河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍的劃定工作，并依法依規(guī)逐步確定管理范圍內(nèi)的土地使用權(quán)屬。

水利工程是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是保障和服務(wù)民生的重要物質(zhì)載體。水利工程確權(quán)劃界是依法保護水利工程的重要措施，是加強水利工程管理的一項基礎(chǔ)性工作，是保證區(qū)域防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的重要保障。劃界確權(quán)是水利社會管理的核心內(nèi)容，是確保河道資源可持續(xù)利用的重要工作，是當(dāng)前水利改革發(fā)展的一項硬任務(wù)。開展東臺市水利工程劃界確權(quán)，保證水利工程功能正常發(fā)揮，是建設(shè)美麗東臺的迫切需要，對促進全市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

1 區(qū)域概況及現(xiàn)狀問題分析

1.1 區(qū)域概況

東臺市市域總面積3176km2，市政府駐地為東臺鎮(zhèn)，東臺市為長江、淮河、黃河及海潮共同作用下形成的沖(淤)積平原，地勢平坦，微有起伏，呈現(xiàn)南高北低、東高西低的地貌，地處北亞熱帶向暖溫帶過渡地帶，水資源豐沛，多年平均降水量1065.2mm，多年平均降水總量28.595億m3。東臺市隸屬淮河下游水系，市域內(nèi)溝、河縱橫分布，構(gòu)成水脈相通的水網(wǎng)系統(tǒng)，承納上游來水、輸送本地徑流入海，并承擔(dān)著防洪排澇、農(nóng)田灌溉、城鄉(xiāng)供水保障和交通航運等重要功能。通榆河貫穿南北，將東臺市分為堤東、堤西兩大水系分區(qū)，堤西為里下河圩區(qū)，堤東為墾區(qū)。

1.2 現(xiàn)狀問題分析

東臺市河道劃界確權(quán)起步較早，但整體工作相對滯后。在劃界確權(quán)工作中，尚存在以下問題：

1)對水利工程劃界確權(quán)工作思想認識尚不到位。

劃界確權(quán)工作是水利工程管理體制改革的需要、是水利工程正常運行的前提、是水行政管理部門依法行政的基礎(chǔ)，是水利國有資產(chǎn)保值增值的必要條件。近年來在東臺市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展過程中，在河道及水工程管理范圍內(nèi)存在亂倒垃圾、亂排污水、亂開發(fā)建設(shè)及任意侵占等現(xiàn)象，嚴重影響了水環(huán)境和防洪安全。大部分骨干河道兩岸堤防、灘地都是集體土地，由居民耕種、養(yǎng)殖、栽樹、經(jīng)營等，有些情況歷史較長。對于該范圍內(nèi)的劃界確權(quán)，少數(shù)地方政府、土地管理部門認識尚不到位，甚至認為是與民爭利。另一方面，大部分群眾長期在河道兩岸耕種，尚未認識到對河道堤防造成的影響。由于確權(quán)劃界思想認識不到位，導(dǎo)致東臺市水利工程劃界確權(quán)工作滯后，同時制約了水管單位管理水平和管理效益的提高，嚴重影響了水利工作的可持續(xù)發(fā)展。

2)骨干水利工程劃界確權(quán)尚有諸多遺留問題

泰東河2004年實施的時堰段拓浚，河道管理范圍尚未進行確權(quán)；通榆河引江河以南連申線拓浚，由鹽城市航道管理部門負責(zé)建設(shè)，河口線向外雖已辦理土地征用手續(xù)，但尚未對河道管理范圍進行劃界。

東臺市現(xiàn)有一線海堤及幾座擋潮排澇閘、二線海堤，已于20世紀(jì)90年代初出臺相關(guān)文件對劃界確權(quán)工作做出明確規(guī)定，1994年對沿海堤閘進行過一次劃界確權(quán)工作，但因時間久遠，沿海開發(fā)過程中發(fā)生變化的新范圍尚未及時完成實地劃界確權(quán)工作，目前，東臺市沿海堤閘已納入市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司進行統(tǒng)一管理。

東臺市已劃界確權(quán)3座Ⅲ等中型泵站。已劃界確權(quán)閘站仍有部分遺留面積沒有完成劃界確權(quán)，且已劃界確權(quán)工作大部分于20世紀(jì)90年代初進行，目前已有部分界樁及保護標(biāo)識牌相繼損毀、破壞，亟待維護整修。

已經(jīng)確權(quán)的工程其土地使用證均沒有進行年檢，且未進行地籍信息化處理。

2 目標(biāo)任務(wù)及工作流程

2.1 目標(biāo)任務(wù)

結(jié)合東臺市水利工程實際情況，設(shè)定的階段目標(biāo)和任務(wù)為：

第一年：完成沿海堤閘(主海堤60.199km，4座擋潮排澇閘包括梁垛河閘、梁垛河南閘、川水港閘、方塘河閘，二線海堤53.858km)和通榆線1座安豐船閘及3座Ⅲ等中型泵站(東臺抽水站、安豐抽水站、富安抽水站)的確權(quán)劃界完善工作(其中，需完成確權(quán)面積4021.72hm2)；完成東臺河、梁垛河、方塘河、三倉河共計39.6km(1583.35hm2)的確權(quán)劃界完善工作。

第二年：完成泰東河總計25.37km劃界工作、220.88hm2確權(quán)登記工作；完成通榆河全線的劃界工作、642.88hm2的確權(quán)登記工作；修訂文件明確其他河道和水利工程的管理保護范圍。

第三年：完成川東港-丁溪河、老川東港、車路河、何垛河計46.4km的征地劃界和管理界線劃定工作(確權(quán)面積277.16hm2)，待征地指標(biāo)由省水利廳明確并落實經(jīng)費后，適時辦理土地確權(quán)手續(xù)；完成列入省管骨干河道名錄中19條河道共計420.4km的劃界工作。并由市政府公布水利工程劃界確權(quán)成果。

2.2 工作流程

劃界工作流程：

1)逐條河道，逐項工程，確定河道及水利工程管理范圍線，以及水利工程的保護范圍線劃定標(biāo)準(zhǔn)。

2)以高精度正射影像圖或地形圖為底圖，采用內(nèi)、外業(yè)結(jié)合的方式，進行圖上界址點預(yù)設(shè)，在一定間隔和拐點處預(yù)設(shè)界址點，并對界址點進行現(xiàn)場測量放樣，獲取每項河道及水利工程的管理范圍線和保護范圍線的矢量信息，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

3)對界址點進行現(xiàn)場測量放樣，并獲取解析坐標(biāo)，埋設(shè)預(yù)制界樁、告示牌。

4)形成工作報告，提請驗收。

5)抽檢和驗收移交。

確權(quán)工作流程：

1)收集資料。組織人員認真查找各項水利工程有關(guān)歷史資料，對照管理現(xiàn)狀，全面查清，分類處理。

2)地籍調(diào)查、測繪。根據(jù)工程類別依法劃定管理和保護范圍，進行實地測量，并按法律程序由四鄰法人代表簽字蓋章，指界埋樁；在外業(yè)工作基礎(chǔ)上，進行內(nèi)業(yè)資料整理，編繪宗地圖，生成權(quán)屬調(diào)查表。

3)申請確權(quán)登記。由水利工程管理涉及到的相關(guān)單位向工程所在地縣級以上國土主管部門進行申請登記，按照《土地登記辦法》等相關(guān)規(guī)定的要求提供相關(guān)資料。

4)審核頒證。由國土主管部門按照規(guī)定對申請資料和地籍調(diào)查成果進行審核，符合登記條件的由國土主管部門頒發(fā)土地使用證，明確水利工程用地權(quán)屬。

5)驗收總結(jié)階段。重點審核工程用地權(quán)屬是否合理，確權(quán)工作是否界線分明、樁記醒目、圖章齊全、手續(xù)完備、資料完整等。對于發(fā)現(xiàn)的問題，修正核實無誤后驗收。

6)地籍信息化。對確權(quán)劃界成果進行地籍信息化處理。

7)資料整理歸檔。按照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，全面收集、整理和完善水利工程確權(quán)劃界資料，分門別類，整編歸檔。

3 責(zé)任分工及保障措施

3.1 責(zé)任分工

1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)

為加強我市河道及水利工程管理范圍劃界確權(quán)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，我市河道管理河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組在原職責(zé)的基礎(chǔ)上增加河道及水利工程管理范圍劃界確權(quán)工作職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組由市分管副市長任組長，市政府辦副主任、市水務(wù)局、市國土局主要負責(zé)人為副組長，市委農(nóng)辦、市財政、住建(規(guī)劃)、交通運輸、農(nóng)委、公安等部門負責(zé)人及各鎮(zhèn)(區(qū))鎮(zhèn)長(分管主任)為成員。

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在市水務(wù)局，由市水務(wù)局分管負責(zé)人任辦公室主任，財政、國土、水務(wù)部門具體業(yè)務(wù)骨干任副主任。

2)明確部門單位責(zé)任

市水務(wù)、國土部門共同牽頭負責(zé)河道及水利工程劃界確權(quán)工作的組織實施。

水務(wù)部門具體負責(zé)方案編制，組織現(xiàn)場實施。國土部門負責(zé)河道及水利工程管理范圍內(nèi)土地權(quán)屬調(diào)查、地籍測繪、權(quán)屬登記和使用證發(fā)放等工作；負責(zé)劃界確權(quán)成果的信息化備案并將成果用于土地管理工作中；財政部門負責(zé)落實河道及水利工程劃界確權(quán)專項工作經(jīng)費，監(jiān)督經(jīng)費使用管理。其他相關(guān)部門按照各自職能做好劃界確權(quán)配合工作；各鎮(zhèn)、區(qū)重點做好劃界確權(quán)中的矛盾協(xié)調(diào)等配合工作。

3.2 保障措施

1)加強組織領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)相關(guān)文件以及全省河道管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作方案，為切實加強水利工程確權(quán)劃界工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立以市人民政府負責(zé)，水利、國土部門組織實施，財政部門落實專項經(jīng)費，相關(guān)職能部門及鎮(zhèn)、區(qū)密切配合的工作機制，落實工作責(zé)任，形成工作合力。成立水利工程管理范圍劃界確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。

2)落實工作經(jīng)費

根據(jù)劃界確權(quán)涉及的土地、稅費等政策及收費標(biāo)準(zhǔn)，開展經(jīng)費測算，研究經(jīng)費減免政策。在省級補助的基礎(chǔ)上，我市安排專項經(jīng)費用于河道及水利工程確權(quán)劃界工作，同時抓住重點水利工程建設(shè)機遇，落實水利工程管理范圍征地及確權(quán)經(jīng)費。

3)加強檢查考核

省水利廳對我市劃界確權(quán)工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，根據(jù)年度下達的工作任務(wù)，開展考核工作。我市市委督查室負責(zé)全市河道及水利工程劃界確權(quán)工作的督查工作，將劃界確權(quán)工作作為相關(guān)部門及鎮(zhèn)區(qū)年度專項考核內(nèi)容，嚴格考核，考核結(jié)果與年度評先評優(yōu)掛鉤。

4)強化宣傳培訓(xùn)

市水務(wù)、國土及相關(guān)部門要做好前期宣傳、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)等準(zhǔn)備工作。充分利用各種新聞媒體和宣傳手段，大力宣傳《水法》、《土地管理法》、《防洪法》等相關(guān)法律；通過召開群眾座談會、開辟宣傳欄、制作宣傳牌、發(fā)放宣傳資料等通俗易懂的方式方法，向干部群眾面對面地宣傳相關(guān)政策、法規(guī)，從而提高思想認識，消除分歧。使全社會認識到河道及水利工程是保障我市防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的基礎(chǔ)，水利工程劃界確權(quán)工作是強化水利工程管理的重要手段，努力為確權(quán)劃界工作營造良好的輿論氛圍。

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[2]孫繼昌.著力構(gòu)建水利建設(shè)與管理良性機制[J].中國水利，2011(22)：22-26.

1007-7596(2016)12-0037-03

2016-11-22

張征(1983-),女,北京人，工程師,從事水利水電工程工作；翟立宏(1967-),男,江蘇鹽城人,工程師 ,從事農(nóng)田水利工程工作；韓立茹(1987-)，女，河北石家莊人，工程師，從事水利工程工作。

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