□陳 博 王亦寧

應(yīng)建立水資源保護(hù)與水污染防治工作協(xié)作機(jī)制

□陳 博 王亦寧

新時(shí)期找國水安全問題突出，特別是水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題給水資源保護(hù)與水污染防治工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。水資源保護(hù)與水污染防治管理中存在管理目標(biāo)不統(tǒng)一、管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不兼容、管理體系缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、管理環(huán)節(jié)銜接不順暢、管理內(nèi)容存在交叉等突出問題。因此，建立水資源保護(hù)與水污染防治工作協(xié)作機(jī)制需解決幾個(gè)關(guān)鍵問題。

協(xié)作的內(nèi)容——

入河湖污染物排放總量控制。應(yīng)強(qiáng)化水域限制排污總量意見對(duì)人河湖排污管理的約束效力，逐步實(shí)現(xiàn)水利和環(huán)境保護(hù)部門在人河湖排污總量控制上的意見統(tǒng)一。水行政主管部門根據(jù)流域水體總量核定其納污能力，結(jié)合流域特點(diǎn)分解到各省，并向環(huán)境保護(hù)部門提出水域限制排污總量意見。環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)水域限制排污總量意見，結(jié)合區(qū)域節(jié)能減排目標(biāo)要求，制定年度人河湖污染物排放強(qiáng)度和總量控制目標(biāo)，并逐級(jí)分解到各排污控制單元，實(shí)施“分區(qū)、分級(jí)、分類”的污染控制管理。

水體監(jiān)測(cè)的規(guī)范化管理。在監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，通過修訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)水利、環(huán)境保護(hù)和國土資源不同部門水質(zhì)指標(biāo)檢驗(yàn)方法、操作規(guī)范等的統(tǒng)一，爭(zhēng)取行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向國家標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)。在污染物監(jiān)測(cè)管理上，加快不同環(huán)節(jié)排污監(jiān)測(cè)的同步化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)污染物的生產(chǎn)、排放、入河湖和治理全過程監(jiān)測(cè)。環(huán)境保護(hù)和水利部門應(yīng)加快入河排污口監(jiān)測(cè)和污染源排污監(jiān)測(cè)的同步化和統(tǒng)一化，逐步實(shí)現(xiàn)人河湖污染物排放的強(qiáng)度和總量同步監(jiān)測(cè)。

水體監(jiān)測(cè)體系建設(shè)和水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。在地表水體監(jiān)測(cè)體系建設(shè)中，水利部門以全國重要江河湖泊水功能區(qū)和省界斷面的國控監(jiān)測(cè)站點(diǎn)為主，環(huán)境保護(hù)部門以地表水環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)為主，在各白職責(zé)范圍內(nèi)依法開展相關(guān)監(jiān)測(cè)工作。地下水體監(jiān)測(cè)體系以國家地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)的地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)為主，把國土資源部門和水利部門的地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)納入到體系中，統(tǒng)一由水利部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)測(cè)管理，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)地下水污染事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)，承擔(dān)地下水污染院治監(jiān)督管理職責(zé)。

水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法包括流域 （區(qū)域）和地方兩個(gè)層面。在流域（區(qū)域）層面，可由流域水資源管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期或不定期針對(duì)污染源的排污許可、人河排污口設(shè)置、污染物達(dá)標(biāo)限量排放開展聯(lián)合執(zhí)法。在地方層面，可由地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，定期或不定期針對(duì)污染源的排污許可、人河排污口設(shè)置、污染物達(dá)標(biāo)限量排放開展聯(lián)合執(zhí)法。

河湖水體污染過程監(jiān)督管理。環(huán)境保護(hù)部門和水利部門應(yīng)通過機(jī)制和制度建設(shè)，加強(qiáng)在污染物質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水體質(zhì)量監(jiān)測(cè)、違法排污行為和入河排污口查處方面的協(xié)作配合。強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、人河排污口設(shè)置審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和污水處理回用設(shè)施建設(shè)“三同時(shí)”制度的相互銜接、配合和支持，從根源上杜絕排污行為的發(fā)生。統(tǒng)籌考慮對(duì)取水許可、排水許可、排污許可和入河排污口設(shè)置實(shí)施并聯(lián)審批，從水質(zhì)、水量、排污總量3方面嚴(yán)格監(jiān)督管理，確保污染物達(dá)標(biāo)限量排放。

飲用水源和地下水資源保護(hù)。在飲用水源保護(hù)方面，水利部門應(yīng)強(qiáng)化在飲用水源保護(hù)區(qū)劃定工作中的牽頭承辦定位。地下水資源保護(hù)要從水量和水質(zhì)兩個(gè)維度實(shí)施綜合管理。在水量管理方面，水利和國士資源部門應(yīng)建立多層次協(xié)作框架，統(tǒng)籌考慮地下水資源評(píng)價(jià)、地下水超采區(qū)劃定、地下水取水許可、鑿井許可、超采區(qū)治理和次生地質(zhì)災(zāi)害防治的相互影響，優(yōu)化審批流程，劃定開采利用控制紅線，建立“倒逼”機(jī)制，防止地下水過度開發(fā)利用。在水質(zhì)管理方面，環(huán)境保護(hù)、國土資源和水利部門應(yīng)建立從污染源頭監(jiān)督到排污管理、地下排污通道監(jiān)管、地下水體監(jiān)測(cè)、污染水體治理的全過程、無縫監(jiān)管機(jī)制，建立責(zé)任追溯制度，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法，探索聯(lián)動(dòng)模式，提高執(zhí)法成效。

協(xié)作機(jī)制建設(shè)的思路——

國家層面。主要是統(tǒng)籌水資源保護(hù)與水污染防治工作的各個(gè)領(lǐng)域，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，從考核指標(biāo)體系、管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系兩個(gè)方面來協(xié)調(diào)多部門開展工作。綜合考慮水域納污能力和污染物排放強(qiáng)度及總量，健全以入河湖污染物排放總量控制為重要內(nèi)容的水功能區(qū)管理考核體系。加快水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水體取樣等管理和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的制定和修訂工作，建立統(tǒng)一的跨行業(yè)水資源管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系。

流域?qū)用?。主要是推?dòng)流域內(nèi)各地人民政府或涉水行政管理主體搭建多邊協(xié)調(diào)和民主決策平臺(tái)，因地制宜建立靈活、高效的協(xié)作機(jī)制運(yùn)作模式，健全完善協(xié)作機(jī)制的工作制度和議事制度，有序擴(kuò)大協(xié)調(diào)內(nèi)容和范圍，最絡(luò)實(shí)現(xiàn)全流域水資源保護(hù)與水污染防治工作的協(xié)作聯(lián)動(dòng)和整體高效。

地方層面。主要是理順各部門職責(zé)分工，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，提高行政管理效率和效益。建立統(tǒng)一的地表、地下水體監(jiān)測(cè)體系和多部門、常態(tài)化、嚴(yán)格的水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法體系。建立多部門參與，污染物排放各環(huán)節(jié)無縫銜接，水質(zhì)、水量和排污總量嚴(yán)格監(jiān)管的地表水資源保護(hù)管理體系。建立多部門協(xié)作，污染物排放各環(huán)節(jié)無縫銜接，水質(zhì)和水量綜合管理，水量和水位雙控制的地下水資源開發(fā)利用和污染防治管理體系。

具體推進(jìn)措施——

優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌涉水目標(biāo)責(zé)任考核體系建設(shè)。在編制《節(jié)能減排“十三五”規(guī)劃》時(shí)，把水域納污能力作為流域（區(qū)域）污染物減排目標(biāo)制定的重要依據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)流域人河湖污染物排放總量與區(qū)域污染物排放總量之間的有效銜接，強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系與節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核體系之間的有效銜接，調(diào)動(dòng)多部門形成水資源保護(hù)與水污染防治工作合力，提高工作成效。

聯(lián)合制定出臺(tái)政策性文件，促進(jìn)各項(xiàng)管理工作的銜接、協(xié)作。由水利部、環(huán)境保護(hù)部等多部委聯(lián)合制定并出臺(tái)政策性文件，著力解決標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一、工作銜接不緊密、內(nèi)容有交叉、聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全等問題。鼓勵(lì)各地以流域?yàn)閱卧?，充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，建立健全流域水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)作機(jī)制，不斷完善有關(guān)工作制度和管理規(guī)范?！?/p>

2016-08-11

注：源自《水利文萃》2016年第6期第45頁。