□李香云

京津冀協同發(fā)展應強化流域綜合管理

□李香云

京津冀水問題與流域管理

京津冀地區(qū)的水問題，流域性特點十分突出。三地大部分屬海河流域，處于不可分割、復雜聯系的水系統中，其中河北省位于上游地區(qū)，是京津兩地的主要水源地，京津兩地多條河流互為上下游，存在著水資源嚴重短缺、水生態(tài)系統退化、水環(huán)境惡化、上下游水資源利用和分配的問題和矛盾，是區(qū)域協同發(fā)展的主要制約因素之一。

三地間水資源問題十分突出。北京市，這個曾經河湖遍地的地方，現人均水資源量僅為100m3左右，成為嚴重缺水的城市。河北省缺水也十分嚴重，人均水資源量300m3，號稱華北之腎的白洋淀水域面積大幅減少，甚至屢次干涸。河北省在自身嚴重缺水的情況下，為保障首都供水安全，多次向北京市應急調水，自2008年以來，累計調水16.1億m3。嚴重缺水的天津市，人均水資源量只有120m3，在灤河分得5億m3用水指標，河北省境內的灤河流域已累計向天津市供水200多億m3。華北平原因超采地下水，成為世界最大的地下水漏斗區(qū)。京津冀地區(qū)地表水的不足、上下游地區(qū)的水量調配、地下水的嚴重超采等流域和區(qū)域性問題十分嚴峻。在區(qū)域協同發(fā)展的背景下，水資源的可持續(xù)利用既需要京津冀三方合力和使力，更需要創(chuàng)新和強化流域綜合管理方式。

供水體系十分復雜。隨著南水北調中線工程正式通水，作為主要受水區(qū)的京津冀地區(qū)水資源得到一定程度上的補充。河北省、天津市海水淡化產業(yè)的發(fā)展，也為這些缺水地區(qū)的產業(yè)發(fā)展用水提供了一些補充，這些 “外源性”供水，使京津冀用水條件得到較大改善。同時也形成了由當地水、引黃水、引江水、淡化水、再生水等水源組成的復雜的供水體系。為提高水安全保障度，水源地的保護、地表水和地下水、當地水和外來水、上游和下游用水都需要從流域角度加強科學配置和調度管理，強化流域綜合管理十分重要。

渤海環(huán)境承載力有限。京津冀環(huán)渤海而居，而渤海是半封閉型內海，水交流周期長，其自身的地理條件使得污染疏散不高，長期以來，近海海域管理與陸地排放管理銜接不暢，陸地排放污水超標，受陸源排污影響，近海海水領域遭到了嚴重污染和破壞，現在，渤海灣已經成為我國近岸海域海水污染嚴重區(qū)域之一。

水資源的有效管理，不僅能提高用水效率，改善生態(tài)環(huán)境，更能促進區(qū)域經濟、社會與環(huán)境相互協調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。流域綜合管理是提高區(qū)域水資源承載力，增強水資源可持續(xù)發(fā)展保障能力的重要基礎。京津冀地區(qū)在我國經濟社會發(fā)展中具有極其重要的戰(zhàn)略地位，面對嚴峻的水問題以及變化的水資源條件，妥善應對和解決好區(qū)內的水問題，是京津冀協同發(fā)展的重要內容之一。

審視流域管理定位，創(chuàng)新流域管理機制

從國家戰(zhàn)略層面，審視流域管理的定位。習近平總書記明確指出，推進京津冀協同發(fā)展，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，完善水資源保護、水環(huán)境治理等領域合作機制。京津冀三地的經濟社會發(fā)展水平不一，功能定位有所不同，所處的地理位置不同，水資源資源稟賦和水環(huán)境承載能力不同。在京津冀協同發(fā)展框架下，面對區(qū)域復雜的供水水源組成以及供水安全、水生態(tài)安全保障的挑戰(zhàn)和壓力，應更加側重水安全的流域化應對。如何從區(qū)域共同利益出發(fā)，從整個流域角度全方位審視水資源管理，重新思考和定位流域綜合管理與區(qū)域協同管理的關系，創(chuàng)新流域管理模式，是京津冀地區(qū)協調發(fā)展中的水資源和水生態(tài)安全保障需要重點研究和積極探索的重要問題。

強化流域綜合管理，推進水生態(tài)文明建設。流域綜合管理是一種全面、統籌考慮水的各種功能和沖突性用途、維護水資源系統可持續(xù)性的一種管理模式。這種模式重視流域各要素間相互關聯、相互依存的關系，綜合考慮與水有關的各種要素及其功能，有利于協調和配置水的各種用途，提高水資源和水環(huán)境的承載力，其特點是綜合和全面，更適用于決策。京津冀區(qū)域內的水系大部分為跨省河流，許多重要地下水水源地位于省界地區(qū)，水事關系錯綜復雜，過去三地間的水事糾紛時常發(fā)生，因流域綜合管理缺位而未能得到有效化解；此外，水污染防治也需要同意排放標準，實行陸海統籌。眾多引黃工程和南水北調工程的運行與管理，使得水資源的有效管理和科學調度，更需要從流域綜合管理的層面去實現。

針對這一區(qū)域復雜的水問題，必須遵循流域水資源系統規(guī)律，全方位考慮水的各種功能和約束邊界，協調上下游、左右岸間關系，統籌外調水與本地水，把近海水域納入流域綜合管理范疇，明確陸地與近近海水域的關系，從國家戰(zhàn)略層面上建立流域綜合管理機制，推進流域水生態(tài)文明建設。

創(chuàng)新流域綜合管理機制，規(guī)范綜合管理內容。地貌和地質等自然因素影響，京津冀地區(qū)的水量、水質、水生態(tài)以及海洋水環(huán)境等問題相互關聯、互為制動。同時，我國的水管理涉及到水利、城建、環(huán)保、國土、海洋、農業(yè)、林業(yè)等多個部門，且從國務院部委到地方基層，均實行條塊分割的管理體制，存在“九龍治水、協調困難、效能不高”等問題。雖然新水法確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制；京津冀面臨的流域性問題相對較為復雜。除了水資源管理，區(qū)內的水生態(tài)環(huán)境、上下游關系、地表水與地下水、水運交通、近海水域、河流健康等問題，都需要從流域層面進行綜合考慮、統籌協調、規(guī)劃布局與監(jiān)督管理。目前流域管理仍然比較薄弱、權威性不足，上述內容還沒有全面納入到流域管理范疇中，特別是在水環(huán)境問題上，部門間、地方間的技術標準還各持一套體系，現流域協調能力有限，管理手段不強，如何改進流域管理，豐富流域管理內容，使之與流域整體發(fā)展相適應，創(chuàng)新流域和行政區(qū)域相結合的水管理體制機制，是京津冀協同發(fā)展中有待于研究解決的重要問題。2003年，海河水利委員會會同流域內各省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門在天津共同發(fā)表了《海河流域水協作宣言》，開始重視水資源的流域綜合管理。但是，由于流域綜合管理的復雜性和體制改革的艱巨性，到目前流域綜合管理體制機制尚未完整形成。

建立綜合水信息平臺，盡快提高流域監(jiān)控能力。完善、可靠的信息支撐是流域綜合管理的重要支撐，也是社會公眾參與流域綜合管理的重要基礎。目前的涉水領域多龍管理體制對基礎數據的采集、技術標準體系制訂也產生較大影響。一方面在水資源、水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系與標準不統一，導致水功能區(qū)規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃數據方面的明顯沖突和爭執(zhí)；另一方面，各涉水部門積累了大量關于水文、氣象、供水、水污染源、環(huán)境質量等方面的信息，但因缺乏綜合管理與決策層面的信息集成、共享集中管理，影響流域管理和決策。此外.在信息不對稱以及透明度不高的情況下，大大增加了預防和解決水問題的難度；監(jiān)控手段的不完善，進一步降低了政策效應和有效預防和遏制水問題的加劇。

因此，京津冀協同發(fā)展中，要整合涉水信息，建立健全京津冀地區(qū)綜合水信息共享和協商合作機制，加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)控、預警、管理能力和快速反應能力建設，強化監(jiān)控能力的提升，為區(qū)域協同發(fā)展中的流域綜合管理提供有力支撐。

主要建議

2016-09-02

注：源自《水利文萃》2016年第7期第53頁。