□陳雪英

水權改革與節(jié)水型社會建設探析

□陳雪英

當水資源短缺日益成為社會經濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和社會各界關注的焦點，以及旨在節(jié)水和對有限水資源進行調控的政策不斷出臺，強化水權改革加快節(jié)水型社會建設愈發(fā)刻不容緩。節(jié)水型社會建設是將節(jié)水貫徹到社會各個層面的全方位節(jié)水理念，水權改革則是對農業(yè)節(jié)水領域的政策升級。從全方位節(jié)水到重點領域突破，是我國作為農業(yè)大國解決水資源嚴重短缺情勢下的必然趨勢，對我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

1.背景情況介紹

1977年聯合國的水會議，向全世界發(fā)出警告：水不久將成為一個深刻的社會危機。盡管無數有識之士為此憂心忡忡，但當前，水危機已然成為繼石油危機后的又一全球性危機。

1998年，水利部提出開展跨世紀節(jié)水行動，旨在加大節(jié)水工作的力度。2000年，財政部開始重視和支持這項工作，并將“跨世紀節(jié)水行動項目”列為財政專項，給予支持。2006年，水利部開始在全國范圍內推動節(jié)水型社會建設，項目的工作內容涉及節(jié)水型社會建設的政策制定、改革管理體制、試點工作開展、技術推廣和加強宣傳等方面。

2011年，國家戰(zhàn)略層面啟動水權改革。2011年中央一號文件明確提出“三項制度”，具體包括建立用水總量控制，用水效率控制和水功能區(qū)限制納污。2014年，水利部印發(fā)《關于開展水權試點工作的通知》，召開水權試點工作啟動會，提出在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區(qū)開展不同類型的水權試點工作，為全面推進水權改革提供經驗借鑒。2015年的中央一號文件提出，要“建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式”。

我國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1/4，可以想象水資源在我們這樣一個農業(yè)大國的寶貴程度。要實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，構建節(jié)約型社會和創(chuàng)新型社會，建立節(jié)水型社會勢在必行。要保證工農業(yè)生產用水、居民生活用水和良好的水環(huán)境，在水總量不可改變的情況下，水權改革勢在必行。

2.節(jié)水型社會建設

“節(jié)水型社會建設”是社會全方面節(jié)水、高效用水的社會運行狀態(tài)，是全民參與的運行模式，其核心是大規(guī)模的制度建設。

主要包括以下8個方面內容：一是加快節(jié)水型社會體制機制建設；二是保障節(jié)水型社會建設的實施；三是全面展開節(jié)水型社會試點工作；四是建立節(jié)水產品認證和市場準入制度，自2006年開始在全國逐步開展節(jié)水產品認證制度的建立、實施和完善，在節(jié)水型社會試點區(qū)域實行節(jié)水產品市場準入制度；五是召開全國節(jié)水型社會建設座談會、現場會、經驗交流會，推動節(jié)水型社會建設向縱深發(fā)展；六是開展節(jié)水型社會建設重大課題研究；七是加強節(jié)水管理機構能力建設，培訓管理人員，從整體上提高我國節(jié)水組織和管理水平；八是加強宣傳教育，組織知識競賽，普及節(jié)水知識，通過舉辦活動，運用電視、報紙、互聯網等媒體開展宣傳工作，提高全民節(jié)水意識。見圖1。

2.1 節(jié)水型社會建設是提高節(jié)水意識的有效途徑

節(jié)水型社會建設的概念是注重全方位節(jié)水，它涵蓋家庭節(jié)水、社區(qū)節(jié)水、企業(yè)節(jié)水、灌區(qū)節(jié)水、城市節(jié)水等內容。只有這樣，才能將節(jié)水的意識真正貫穿到社會生活的每個角落，才能有效的節(jié)約有限的水資源，切實將節(jié)水用水這一概念落實到實處，有效減少對水資源的浪費。

2.2 節(jié)水型社會建設有助于提高用水效率

在我國，水資源短缺與嚴重浪費現象長期并存，這主要反映的是水資源管理模式的落后。從管理層面上認識節(jié)水的必要性和緊迫性，從經濟社會發(fā)展的各個層面著手，著力解決實際中存在的可能影響或制約節(jié)水的關鍵問題，有效提高用水效率，才能全方位達到節(jié)水型社會建設的目的。

2.3 節(jié)水型社會建設體現可持續(xù)發(fā)展理念

我國經濟社會的快速發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化水平，經濟結構與居民消費結構也發(fā)生了明顯的變化。隨之而來的是能源消費的急速增長，其中各行業(yè)對水資源的需求增長過快，嚴重加巨了我國水資源人均占有量嚴重不足的問題。節(jié)水型社會建設，雖然不能從根本上消除這一矛盾，但在一定程度上會使水資源相對分配量上有所緩解，有利于經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.水權改革

水權就是賦予用水者對水資源處置、轉讓、收益等權能。水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度三部分內容組成。水權改革是水資源配置制度創(chuàng)新的核心內容，而水權改革的核心是建立水權交易制度。水權改革的重點內容包括：水權確權、水價改革等。見圖2。

3.1 水權確權是水資源配置的重要組成

水資源配置包括兩個方面：宏觀配置和微觀配置。宏觀配置是指政府對水資源進行總量控制、水量分配、跨流域調水等。微觀配置是指通過取水許可或水權交易等，將水資源使用權配置到取用水戶。在宏觀配置中，水權確權體現為明確區(qū)域取用水總量和權益；在微觀配置中，水權確權體現為確認取用水戶的權利義務。因此，水權確權是水資源配置的重要組成部分。

3.2 水權分配體現節(jié)水理念

水權分配既要嚴格按照各地的用水總量紅線，又要考慮各地現時的實際用水量、用水效率、未來經濟社會發(fā)展的需求等因素。水權分配是在參照各行業(yè)的用水定額和區(qū)域水資源總量的基礎上進行的，且充分考慮了未來經濟社會發(fā)展的增量因素，最后，以不超過當地的用水總量紅線為合理判定依據。定額供給，使用水者有了量的概念，同時將節(jié)水的理念進行了深化和固化。

3.3 水權的流轉實現節(jié)水升級

水權流轉也就是在水權確權的前提下，對權限內的水資源進行流轉，也就是說，經過確權登記的水權，用水者可以在水權交易市場通過水權交易平臺或其他相關機構認可的水權交易方式(如水票等)進行自主交易。這樣一來，如果水權用完了，那么需要到市場購買，必然導致用水成本增加；如果用不完，則可以通過轉讓而獲益，閑置的也不會累加，從而實現節(jié)水的進一步升級。

圖2 水權改革框架圖

4.節(jié)水型社會建設和水權改革的關系

水權改革與節(jié)水型社會建設相輔相成，水利部原部長汪恕誠曾明確提出：“節(jié)水型社會的本質特征，是建立以水權、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經濟手段為主的節(jié)水機制，不斷提高水資源的利用效率和效益?！睒嫿ü?jié)約型社會和創(chuàng)新型社會，水權改革勢在必行。

4.1 節(jié)水型社會建設為水權改革奠定基礎

節(jié)水型社會建設是水利部在節(jié)水機制體制方面的初始性工作，是社會全面實施節(jié)水的開端，水權改革可以說是社會全面節(jié)水的具體措施落實，是節(jié)水理念的進一步實施。只有將節(jié)水的高度提到制度的層面，才能提高大家對于節(jié)水重要性和緊迫性的認識，才能給下一步的節(jié)水措施實行打開通路，所以說節(jié)水型社會建設是為水權改革奠定了基礎，是為水權改革的順利實施創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

4.2 水權改革可促進節(jié)水型社會建設

水權改革使節(jié)水措施在各行業(yè)真正得以落實。首先，水權確權是全面推進節(jié)水型社會建設在水資源使用量上的具體落實，有了明確的水權指標，用水者就有了使用量的界限概念，進一步在量上明確了到底多少為節(jié)水；其次，水價改革是用經濟杠桿對節(jié)水的進一步刺激，節(jié)約水就等于省錢，使每一個用水者都對節(jié)水觀念進一步加強，會將節(jié)水化為自主自覺的行動，相比督促的效果有明顯提高；最后，水權流轉是對節(jié)水效果的進一步激勵，節(jié)約的水可以通過交易的方式進行流轉，可以轉化成經濟效益，用水者的節(jié)水主動性會大大提高。水權改革將節(jié)水理念有效的轉化成了用水者的自覺行動，會很大程度上促進節(jié)水型社會建設。

5.結論

水權改革與節(jié)水型社會建設在制度推行的時間上有順承關系，節(jié)水型社會建設在前，水權改革在后，但兩者旨在推動經濟社會全面節(jié)水的意圖一致，是推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制度組成部分。只有將節(jié)水的理念深深扎根于生活、工作的各個角落，節(jié)水制度才能確切的落實到實處，才能達到通過監(jiān)督和制裁等其他手段不能達到的效果，才能將寶貴的水資源用在 “刀刃”上，發(fā)揮其最大的效益，為經濟社會的發(fā)展發(fā)揮其應有的作用，而不再是制約的“瓶頸”?！?/p>

2016-09-10

陳雪英，女，漢族，河北省水利技術試驗推廣中心，高級工程師。