□鐘玉秀

水權(quán)制度建設(shè)及水權(quán)交易實踐的思考

□鐘玉秀

初始水權(quán)分配——

處理好水資源國有的公權(quán)與水權(quán)的私權(quán)問題

在現(xiàn)行法律框架下，我國水資源權(quán)利配置實踐中存在公共權(quán)利和私人權(quán)利的混合，有“公有公用”和“公有私用”兩種情形，這種權(quán)利配置并不能保證水資源利用的高效率和公平性。水資源屬于國家所有，所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，其實質(zhì)是全民所有水資源資產(chǎn)采取了委托代理機(jī)制和分級行使權(quán)利體制，各級水行政主管部門擔(dān)當(dāng)了水資源管理者的角色。理清水資源管理者與水資源利用者之間、水資源利用者相互之間的關(guān)系，解決水資源的權(quán)屬問題需要使“公權(quán)的歸公權(quán)，私權(quán)的歸私權(quán)”。流域水量分配方案是將河流取水權(quán)進(jìn)行了行政區(qū)域?qū)用娣峙洌菄宜袡?quán)向水資源管理者的配置；而省級層面向市縣層面的水量分配也是上一級水資源管理著向下一級水資源管理著的配置。這些都是水資源管理者之間的權(quán)利配置，是公權(quán)分配。只有分配到真正用水戶，即水資源利用者的水量，才會涉及到公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及到“公有私用”。因此，從流域到省，從省到市縣，水量分配是水資源管理者之間的分配，公權(quán)分配；從市縣到用水戶，牽涉到公權(quán)轉(zhuǎn)向私權(quán)，涉及權(quán)利性質(zhì)的變化，需要給予特別的制度安排。

今年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“堅持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力?！薄皩Α鳌冗M(jìn)行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界?！币虼?，初始水權(quán)要體現(xiàn)三個層次：第一層次規(guī)定政府擁有的權(quán)力，如對地表水、地下水、外調(diào)水、再生水等享有的配置權(quán)、調(diào)度權(quán)和管理權(quán)。各級政府享有不同級別的權(quán)利。要合理配置環(huán)境水權(quán)、緊急用水權(quán)等，確保公共利益保障和應(yīng)對應(yīng)急事故。第二層次規(guī)定批量水權(quán)，包括授予水庫管理處、自來水公司、灌區(qū)管理局等享有水的批發(fā)權(quán)。第三層次規(guī)定用水者擁有用水權(quán)，明確到具體用戶并登記頒證。

解決好權(quán)益的穩(wěn)定性和水量的變化性的矛盾問題

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,“開展水流確權(quán)試點。探索建立水權(quán)制度，……分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量。”水權(quán)既然分配，水權(quán)持有者享有的權(quán)益就須具有一定穩(wěn)定性，不能朝令夕改。但江河是流動的，江河的來水條件是變化的，因此權(quán)益的穩(wěn)走性和水量的變化性存在矛盾，在水權(quán)分配需要給予解決。

鑒于一條河流的多年平均徑流量是穩(wěn)定的，應(yīng)該建立二元水權(quán)結(jié)構(gòu)，即由保有水權(quán)（目前的取水權(quán)）和取用水權(quán)兩種類型構(gòu)成的水權(quán)架構(gòu)。保有水權(quán)是指持有者享有該部分水量的使用權(quán)利，但在沒有轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的條件下，它所規(guī)定的那部分水量是不能取用的，它所給出的權(quán)利具有財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多體現(xiàn)了公平法則。保有水權(quán)有兩種形式，對區(qū)域而言，保有水權(quán)代表持有者（通常是省級行政區(qū)政府代表所轄區(qū)域的全體用水者）享有按照一定的原則所分得的全流域可持續(xù)利用水資源量（與多年平均水資源量相關(guān)）一定份額的合法權(quán)益，它所規(guī)定的水量指流域水量分配方案規(guī)定的水量；對用水者而言，保有水權(quán)指對用水者規(guī)走的正常年份應(yīng)該享有的水權(quán)。而取用水權(quán)代表持有者可以當(dāng)期實現(xiàn)的水資源使用權(quán)。保有水權(quán)的有效期限比取用水權(quán)的有效期限長很多，更穩(wěn)定。可以將定額管理與水權(quán)管理結(jié)合起來，用水戶根據(jù)用水定額享有水的使用權(quán)，用水定額就是水使用權(quán)的量度，可稱為保有水權(quán)；年度用水指標(biāo)就是實際用水權(quán)，即取用水權(quán)。通過加強(qiáng)用水定額管理進(jìn)行水權(quán)管理，是妥善解決當(dāng)前水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏法律依據(jù)的有效途徑。

體現(xiàn)水權(quán)持有者權(quán)利和義務(wù)的完整性問題

水權(quán)所涵蓋的權(quán)利和義務(wù)是通過一系列水權(quán)指標(biāo)體系來體現(xiàn)的。目前我國水權(quán)的指標(biāo)體系很大程度上是基于取水量而建立的，關(guān)于耗水和退水缺乏較為硬性的量化指標(biāo)來規(guī)范，這給水資源管理帶來了很多問題，比如很多地區(qū)發(fā)現(xiàn)，即使在嚴(yán)格按照取水指標(biāo)進(jìn)行取水的情況下，地下水位下降，河流徑流量縮小的問題仍然不見改善。按照水文循環(huán)和水量平衡的原理，關(guān)鍵在于控制或者減少無效或者低效水分蒸發(fā)蒸騰(ET)，實現(xiàn)“資源節(jié)水”。將流域水量平衡計算得到的目標(biāo)ET作為流域用水總量控制指標(biāo)，是一種真正意義上的從人與自然和諧相處的高度來規(guī)范人類的用水行為。水權(quán)應(yīng)該包括三要素組成部分：可以提取的水量；可以消耗的水量(ET)；以及必須返回當(dāng)?shù)厮到y(tǒng)中達(dá)到一定水質(zhì)要求的水量。在水權(quán)的分配、水權(quán)的監(jiān)管以及水權(quán)的交易過程中，充分考慮水權(quán)的這3項要素，且ET是核心控制要素和水權(quán)管理核心指標(biāo)。

由于只有取水量可以直接監(jiān)控，而ET只能在用水過程完成之后才能被監(jiān)測，如果水權(quán)3要素之間的關(guān)系沒有很好地確定，或者用水方式發(fā)生了變化，現(xiàn)實中可能會出現(xiàn)取水量符合分配的水權(quán)指標(biāo)，但是產(chǎn)生的ET值超過了分配的ET指標(biāo)的現(xiàn)象。因此，有必要建立取水指標(biāo)的調(diào)整制度，即當(dāng)發(fā)現(xiàn)區(qū)域、取水單位和個人、用水戶的產(chǎn)生的ET和退水量超過分配的指標(biāo)時，相應(yīng)地減少下一年度（下一輪次）的取水指標(biāo)。需要在取水許可的有關(guān)法律法規(guī)中明確，管理機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)ET監(jiān)測結(jié)果對取水指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，從而有效控制對水資源消耗。

解決好農(nóng)業(yè)用水權(quán)的分配問題

農(nóng)業(yè)用水是我國用水大戶，占全國用水總量近70%，有的地區(qū)這個比例達(dá)到90%以上，如寧夏中部干旱帶。對耗用水量最大的農(nóng)業(yè)用水者而言，當(dāng)前最重要的是盡快結(jié)合農(nóng)業(yè)用水定額管理制度，建立并實施農(nóng)業(yè)用水權(quán)初始分配制度和流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水內(nèi)在動力機(jī)制的建立。農(nóng)業(yè)初始用水權(quán)需要分配到農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)種植企業(yè)，與農(nóng)田面積和作物掛鉤。對于農(nóng)業(yè)用水者而言，既要考慮水是農(nóng)業(yè)之命脈，“有肥無水望天哭，有水無肥減半谷”，留足農(nóng)作物生長所需，還要考慮目前絕大多數(shù)農(nóng)田灌溉方式并非是節(jié)水型灌溉，需要促進(jìn)其節(jié)約用水。在配置農(nóng)業(yè)用水權(quán)的水量時應(yīng)考慮五大部分，即農(nóng)田面積、作物的基本需水量、輸水環(huán)節(jié)需水量、臨時性補充水量和專用需水量。其中，作物的基本需水量是基本水量配置，相當(dāng)于作物的灌溉需水量，有些情況下要考慮一個作物調(diào)整系數(shù)。輸水環(huán)節(jié)需水量是超出作物基本需水量以外的，合理、有效的需水量，主要考慮輸水過程中的蒸發(fā)損失和深層滲漏損失，根據(jù)不同灌溉系統(tǒng)有所區(qū)別。對于采用噴灌方式的用水戶來說，輸水環(huán)節(jié)需水量不超過其基本水量配置的18%；對于采用漫灌方式的用水戶而言，輸水環(huán)節(jié)需水量除考慮18%的基本水量配置外還包括一部分補充輸水量。臨時性補充水量是對用水需求超過其水量配置的灌溉用水戶提供的，以便這些用水戶有充分的時間調(diào)整灌溉制度。但這種臨時性補充水量對正在減少水量配置的管理區(qū)不予考慮。專用需水量是指在作物生長過程中，除基本水量配置和輸水環(huán)節(jié)需水量以外，還需要的一部分水量，如針對葡萄的霜凍保護(hù)，馬鈴薯的漂洗、高產(chǎn)牧草等。

水權(quán)交易——

解決好水權(quán)交易規(guī)則問題

水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須以流域或區(qū)域水資源的可持續(xù)利用為基本前提，轉(zhuǎn)讓后不能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方和受讓方總的ET和取水量的增加，滿足取用水總量控制要求；受讓方的退水水質(zhì)指標(biāo)必須符合相應(yīng)水功能區(qū)的要求；水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須考慮到對本地區(qū)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?jié)摿Φ挠绊?，不得向國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用水戶轉(zhuǎn)讓，限制向低效益、高污染行業(yè)轉(zhuǎn)讓，以符合水資源高效配置的原則。特別是，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中要保障基本農(nóng)田用水，防止因農(nóng)業(yè)用水被過量轉(zhuǎn)換或水質(zhì)下降或渠系輸水無法保障，而對灌區(qū)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不利影響。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件：一是依法獲得區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)以及水資源使用權(quán)的政府、單位和個人，通過提高水分生產(chǎn)效率，減少ET的，可以按照規(guī)定的審批程序依法轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的ET指標(biāo)及其相應(yīng)的取水指標(biāo)，僅減少取水量，而耗水量(ET)沒有減少的，不能轉(zhuǎn)讓；二是出讓水權(quán)的區(qū)域不屬于水資源超采區(qū)，換句話說，該區(qū)域ET沒有超過目標(biāo)值，在水資源可持續(xù)利用范圍內(nèi)。因為在那些ET已經(jīng)超過目標(biāo)值的地區(qū)不宜開展水權(quán)交易；三是考慮到目前用水效率差別很大，如果要進(jìn)行水權(quán)交易，交易方就必須同意實行取水量的調(diào)整制度，服從調(diào)控，以避免交易后總的ET增加。對于那些已經(jīng)出讓水權(quán)的，應(yīng)該規(guī)定5年內(nèi)不允許其申請增加ET指標(biāo)。四是原則上，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限應(yīng)該與水權(quán)分醌中明確的期限相一致，不能超過轉(zhuǎn)讓者已獲得水權(quán)的剩余期限。對于農(nóng)業(yè)用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者對土地的使用期限，對于其他用水者，轉(zhuǎn)讓期限不能超過出讓者的水權(quán)期限。

要注意保有水權(quán)交易和取用水權(quán)交易的區(qū)別。在二元水權(quán)架構(gòu)中，保有水權(quán)交易是以保有水權(quán)為標(biāo)的，由于保有水權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)，其交易更多的是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，追求權(quán)利的財富價值，不以取用水資源為直接目的，不涉及水量的交割。而取用水權(quán)交易是以取用水權(quán)為標(biāo)的，與保有水權(quán)交易不同，它是以直接取用水資源為目的，交易涉及具體水量的交付，多在交易完成后改變原來的取水用途。

保有水權(quán)與取用水權(quán)之間在一定條件下可以轉(zhuǎn)換。由于保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)意味著實際取用水量的增加，必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換評估。要求采用綜合評價方法，確保其轉(zhuǎn)換的保有水量能得到保證，且對供求不會帶來沖擊，對水資源承載能力的影響幅度可接受，對第三方?jīng)]有不利影響或影響可補償。而取用水權(quán)轉(zhuǎn)換為保有水權(quán)意味著實際取用水量的減少，不需要進(jìn)行嚴(yán)格的轉(zhuǎn)換評估，但要在水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)換登記備案。此外，由保有水權(quán)轉(zhuǎn)換為取用水權(quán)的，應(yīng)在許可期限內(nèi)完成取用水，否則，將轉(zhuǎn)換回保有水權(quán)。

解決好農(nóng)業(yè)用水杈轉(zhuǎn)讓收益分享和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題

鑒于農(nóng)業(yè)是最大用水戶，無論是我國加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，還是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，都需要開展農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)。尤其是，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)承包地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地適度集中和規(guī)?；?jīng)營的情況下，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)制度、開展農(nóng)業(yè)用水權(quán)交易實踐更顯得非常必要和緊迫。

目前，農(nóng)業(yè)節(jié)余水量的歸屬權(quán)不明。在輸配水環(huán)節(jié)和田間用水環(huán)節(jié)都可以獲得節(jié)余水量。前者主要是通過渠道襯砌，減少渠系水的滲漏、蒸發(fā)等損失獲得，實際上是減少地下水補給水量而形成的水權(quán)，可以歸為環(huán)境水權(quán)。該部分水權(quán)的收益應(yīng)如何核算和使用，由誰擁有該部分水權(quán)等問題尚未明確。后者一般通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、使用高效節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝措施等產(chǎn)生，對應(yīng)的水權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)用水戶，但這一點并未明確。

用水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該明確轉(zhuǎn)讓收入的受益人或者轉(zhuǎn)讓收入的用途。應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)共享發(fā)展理念，建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機(jī)制。要考慮各個環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的實際貢獻(xiàn)和真正損失，田間用水環(huán)節(jié)的節(jié)余水量應(yīng)明確規(guī)定為農(nóng)戶所有，按照一定的規(guī)則，由其享有該部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。

根據(jù)我國《價格法》規(guī)定，價格的制定應(yīng)當(dāng)遵循價值規(guī)律。為了使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，還考慮到水權(quán)交易屬于準(zhǔn)市場交易，用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)當(dāng)按照市場交易規(guī)則，在政府監(jiān)管下通過協(xié)商定價和拍賣等方式實現(xiàn)。影響用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格確定的因素有很多，包括水權(quán)交易相關(guān)工程建設(shè)、更新改造和運行維護(hù)的成本，提高供水保證率的成本補償，生態(tài)環(huán)境和第三方利益的補償，水權(quán)交易期限，供水工程水價以及相關(guān)費用等。在農(nóng)業(yè)用水權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中，由于農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民足弱勢群體，而水是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)民的作物收益依賴于水，所以農(nóng)民應(yīng)該從其用水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得他過去使用水資源的全部價值補償，以及農(nóng)民在用水權(quán)轉(zhuǎn)換后逢枯水年減產(chǎn)損失的風(fēng)險保障。

農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費除了體現(xiàn)市場交易成本（發(fā)現(xiàn)買賣雙方、協(xié)商、談判的費用）、行政性交易成本（簡稱AIC，買主承擔(dān)的向水市場管理機(jī)構(gòu)繳納的管理費用等）和政策性交易成本 （簡稱PIC，賣主承擔(dān)的按照相關(guān)法規(guī)需要支付的經(jīng)濟(jì)補償費用，用于防止對水權(quán)擁有者的傷害，防止破壞水環(huán)境，防止對水的原出售地區(qū)第三方的負(fù)面影響等）之外，還應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)民耕種靠灌溉水所獲得的全部收益。現(xiàn)實中有幾種常見的農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓情形：第一種是農(nóng)民失地，過去的農(nóng)地改變?yōu)楣I(yè)園區(qū)。由于水與土地一樣是生產(chǎn)要素，農(nóng)民除獲得土地補償外，還應(yīng)享受水的附加值收益，要按照一定的貼現(xiàn)率計算灌溉分?jǐn)偟哪晔找娆F(xiàn)值作為用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費補償農(nóng)民。第二種是農(nóng)民將節(jié)余水量轉(zhuǎn)讓給工業(yè)和城市用水，用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費必須使該農(nóng)民能夠收回售這部分水所付出的全部成本，包括損失的機(jī)會成本，以及節(jié)水投入的機(jī)會成本。第三種是農(nóng)民將多余水量轉(zhuǎn)讓給其他用水戶。用水權(quán)轉(zhuǎn)讓費也必須使該農(nóng)民能夠收回售這部分水所付出的全部成本。

解決好水權(quán)轉(zhuǎn)讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題

2014年3月14日，習(xí)近平總書記在聽取水安全匯報時強(qiáng)調(diào)，“要推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場，但也要防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用永被擠占。水權(quán)轉(zhuǎn)讓不能影響和損害公共利益和第三方利益，對于對第三方利益產(chǎn)生影響的，必須有適當(dāng)?shù)难a償，并征得利益相關(guān)者的同意。尤其是農(nóng)業(yè)用水權(quán)向非農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)中要保障基本的生態(tài)環(huán)境用水，減少水量轉(zhuǎn)換對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的不利影響。為防止水權(quán)轉(zhuǎn)讓對生態(tài)環(huán)境的損害，建立農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換的可行性論證制度、聽證公示制度和后期影響評估制度，實施第三方影響的專業(yè)評估機(jī)制；建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益補償制度，明確利益保護(hù)和補償?shù)幕驹瓌t，并對損失的評估、補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償額的確定、補償?shù)那阑蛲緩?、補償?shù)姆绞?、補償?shù)钠谙?、相關(guān)罰則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；建立規(guī)范的水權(quán)補償協(xié)商談判機(jī)制，確保利益補償有切實可行的操作方法。

建議

一是積極開展水權(quán)制度理論創(chuàng)新和不同層級水權(quán)交易平臺建設(shè)，為解決水資源管理中的許多難點提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)手段。建立農(nóng)業(yè)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分享機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)用水者分享轉(zhuǎn)讓收益，實現(xiàn)共享發(fā)展。在水市場建立和培育過程中，政府的角色限定在管理和服務(wù)活動之中，一般不應(yīng)成為水權(quán)的主體，以保障水權(quán)制度的公平性。充分利用互聯(lián)網(wǎng)探索建立“農(nóng)業(yè)水銀行”，政府負(fù)責(zé)搭建水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露平臺，提供信息服務(wù)，充當(dāng)中間人。政府從水權(quán)轉(zhuǎn)讓方回購節(jié)余水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配置，將其轉(zhuǎn)讓給大的用水戶，可通過設(shè)立農(nóng)業(yè)節(jié)水基金來回購，維護(hù)好良好的市場秩序。水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生后，必然會相應(yīng)導(dǎo)致出讓方和受讓方原有的水權(quán)指標(biāo)發(fā)生改變，需耍對原來的相關(guān)水權(quán)分配方案、取水許可證、水權(quán)使用證進(jìn)行調(diào)整，重新界定雙方的水權(quán)，并作為水權(quán)監(jiān)管新的依據(jù)。

二是鼓勵“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合開展水權(quán)制度建設(shè)實踐探索，尤其是重視基層實踐。在實踐探索中不斷地修正和完善水權(quán)制度的理論、方法和適用性等，不斷提高其可操作性和應(yīng)用性。要更多地在水權(quán)持有者的權(quán)利和義務(wù)，尤其是權(quán)利安排上進(jìn)行實踐探索。要重視并充分發(fā)揮用水者協(xié)會作用。

三是不斷完善水權(quán)制度實踐的實施條件。需要得到政府部門特別是水利部門、用水者對水權(quán)行政管理體系的切實認(rèn)同和理解；需要完善水資源計量、供用耗排監(jiān)控、水量調(diào)度等基礎(chǔ)設(shè)施支撐；需要建立科學(xué)測算生態(tài)需水的方法和能夠真實反映水循環(huán)規(guī)律的水文模型，開發(fā)不同層次（流域、省、市、縣、灌區(qū)）的水權(quán)管理工具等；需要對現(xiàn)有法律法規(guī)中與之相抵觸的規(guī)定進(jìn)行修訂，依法保障水權(quán)人的權(quán)利和責(zé)任；需要通過長期的、廣泛的技術(shù)培訓(xùn)和人才培養(yǎng)，加強(qiáng)各級水權(quán)管理機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。

四是水權(quán)制度建設(shè)是一個長期的過程，應(yīng)該遵守循序漸進(jìn)、突出重點、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，合理劃分實施階段，逐步明晰水權(quán)，建立健全水權(quán)制度體系。尤其是基于ET的水權(quán)管理必須是一個循環(huán)的過程：在水資源利用之前，通過制定用水計劃確定用戶每年可以取用的水資源量，可以產(chǎn)生的ET以及退水量；在水資源利用過程中，通過取用水資源量的監(jiān)控從源頭上對水權(quán)進(jìn)行監(jiān)管；在水資源利用完成后，通過對ET的監(jiān)測結(jié)果來檢驗水資源開發(fā)利用是否控制在分配的水權(quán)指標(biāo)內(nèi)，并根據(jù)監(jiān)測的結(jié)果對下一年的取水指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整或核減。這種不斷循環(huán)校正的過程可能需要持續(xù)幾年的時間，才有可能使得取水指標(biāo)、ET指標(biāo)以及實際監(jiān)測的ET達(dá)到最終的一致。應(yīng)發(fā)揮政府的推動、調(diào)控和監(jiān)管作用，通過出臺相關(guān)政策法規(guī)，推動試點建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范水資源合理流動，保障水權(quán)持有者的合法權(quán)益?！?/p>

針對京津冀地區(qū)嚴(yán)峻、復(fù)雜的流域水問題現(xiàn)實性和嚴(yán)峻性，需要國家戰(zhàn)略層面進(jìn)一步審視流域管理的定位，以創(chuàng)新流域綜合管理機(jī)制、豐富流域管理內(nèi)容、加強(qiáng)流域綜合管理、推進(jìn)水信息平臺建設(shè)，鼓勵社會各主體參與。為確保京津冀地區(qū)的水安全、水生態(tài)環(huán)境安全，將京津冀協(xié)同發(fā)展落到實處，建議重點加快流域綜合管理方面的研究：一是從京津冀面臨的嚴(yán)峻水安全形勢出發(fā)，重點研究加快建立有水利部門牽頭、相關(guān)部門參加的高層次海河流域管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；二是從加強(qiáng)流域綜合管理出發(fā)，深化流域水資源統(tǒng)一管理、調(diào)度和分級監(jiān)督、節(jié)水監(jiān)管、水量分配、生態(tài)流量或水位保持、生態(tài)調(diào)度等方面的研究，并形成辦法或意見，使之具體化、可操作性強(qiáng)?！?/p>

2016-09-01

注：源自《水利文萃》2016年第5期第39頁。