湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院 周培祺

新形勢(shì)下二三線城市空城現(xiàn)象的影響因素及破解策略
——以湖南長(zhǎng)沙為例

湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院 周培祺

2016年中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)在去庫(kù)存的頂層思路下，不斷深化供給側(cè)改革，但廣大二三線城市的空城現(xiàn)象依舊嚴(yán)峻。本文以長(zhǎng)沙為研究背景，提出空城問題是由諸多誘導(dǎo)因素綜合而成，接著逐步分析出導(dǎo)致空城現(xiàn)象的社會(huì)、政策、經(jīng)濟(jì)誘因，并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和案例進(jìn)行了深入剖析。并在此基礎(chǔ)上，從新城新區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各階段進(jìn)行深入思考，概括指出從根本上解決空城問題的具體建議。

新形勢(shì) 二三線城市 空城現(xiàn)象 誘導(dǎo)因素 治理對(duì)策

近年來，眾多二三線城市紛紛進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，其中最引人關(guān)注的就是城鎮(zhèn)化的過度房地產(chǎn)化造成了住宅的空置與浪費(fèi)，越來越多的新城和新區(qū)變成了“空城”。所謂“空城”，主要指那些建成后無人或者少人居住而導(dǎo)致房屋空置率過高，城市可容納人口遠(yuǎn)大于其實(shí)際人口，缺乏城市活力的城市或者城區(qū)[1]?？粘乾F(xiàn)象的蔓延，既浪費(fèi)土地等稀缺資源，也會(huì)使城市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，甚至可能帶來系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并影響到社會(huì)穩(wěn)定。

2016年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，提高內(nèi)在承載力，不可人為“造城”。面對(duì)我國(guó)目前房地產(chǎn)庫(kù)存過大的大趨勢(shì)，市場(chǎng)供應(yīng)存在結(jié)構(gòu)性矛盾，二三線城市的去庫(kù)存問題嚴(yán)峻，空城現(xiàn)象問題的研究就顯得更加迫切和必要。

1 以長(zhǎng)沙為例的空城現(xiàn)狀

長(zhǎng)沙市的空城問題較之不少城市的“觸目驚心”尚處正常范圍，但區(qū)域特征明顯。在主城區(qū)，交通和配套較完善的社區(qū)，入住率良好，基本在80%以上，而河西金星大道、瀏陽河?xùn)|、省政府南等近年才開發(fā)起來的地段，交房一兩年后房屋空置率極高。據(jù)長(zhǎng)沙市房地局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年長(zhǎng)沙市六區(qū)總體住宅空置率為44.16%，其中待售面積為7.00%，未收房率10.01%，收房未入住率27.15%。從各行政區(qū)看，望城區(qū)住宅空置率最高，為62.93%；雨花區(qū)空置率最低，為32.51%。可以說正上演著長(zhǎng)沙版的“空城計(jì)”。

當(dāng)下建筑面積增長(zhǎng)過快與城市人口規(guī)模有限的矛盾表現(xiàn)突出。2014年，長(zhǎng)沙市常住人口731.15萬人，同2013年相比增長(zhǎng)1.25%；2010年～2014年長(zhǎng)沙市常住人口年均增幅僅為0.95%，與2000年～2010年年均增速相比下降0.4個(gè)百分點(diǎn)；2010年～2014年年均增加凈流入人口低至1.5萬人。同期城市房屋年均竣工面積達(dá)2059.61萬平方米，其中住宅竣工面積占了房屋竣工面積的60%左右，平均到每個(gè)新增人口上的住宅竣工面積竟高達(dá)184平方米。

2 影響因素

關(guān)于導(dǎo)致空城現(xiàn)象形成的原因，學(xué)者們持有不同的觀點(diǎn)。徐煜輝認(rèn)為地方政府受住宅開發(fā)利益驅(qū)使，使得住宅用地?cái)D壓了其他城市功能用地，造成了新城區(qū)城市功能的混亂，生活氛圍難以形成[2]。崔素艷指出，新城發(fā)展過程中出現(xiàn)的空置率高的現(xiàn)象，在于交通、醫(yī)療、教育等配套基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善[3]。高志則指出，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無法帶動(dòng)就業(yè)，純粹由地方政府投資拉動(dòng)是導(dǎo)致空城的重要原因。筆者認(rèn)為空城現(xiàn)象并不像我們常態(tài)所理解的那么簡(jiǎn)單，某一城市或者社會(huì)問題是由諸多因素綜合而成，我們應(yīng)避免走片面化、極端化的道路。

2.1 社會(huì)誘因

2.1.1 人口發(fā)展規(guī)模有限，勞動(dòng)力流入受阻

城市的發(fā)展規(guī)模受人口發(fā)展規(guī)模與集聚度的限制。首先，人口紅利消失，勞動(dòng)力人口正在下降，農(nóng)村人口老齡化程度不斷加深且與城鎮(zhèn)差異越來越大，當(dāng)前城鎮(zhèn)化速度將難以為繼。其次，二三線城市人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重，從而進(jìn)一步降低城市的住房需求。更深層次的原因在于勞動(dòng)力社會(huì)，經(jīng)濟(jì)地位的過度差異化和人口結(jié)構(gòu)與住房需求錯(cuò)位。新城由于發(fā)展的客觀原因，一般本地居民的生活，經(jīng)濟(jì)條件明顯優(yōu)于外來勞動(dòng)力，這種經(jīng)濟(jì)，社會(huì)地位的差異兩極化，阻礙了勞動(dòng)力流入。此外，我國(guó)制造業(yè)人員收入水平與人員數(shù)量在結(jié)構(gòu)上呈“金字塔模式”，高收入者少，中低收入者占了大多數(shù)。而目前新城中多以商品房為主，未考慮建設(shè)不同等級(jí)住房來實(shí)現(xiàn)不同收入階層的需要。

2.1.2 開發(fā)商盲目投資，出現(xiàn)過熱勢(shì)頭

我國(guó)目前的形勢(shì)是一線城市的房地產(chǎn)開發(fā)，尤其是市中心區(qū)已接近飽和，即使是實(shí)力雄厚的大型房企，在一線大城市拿地都變得愈加困難。于是許多公司開始轉(zhuǎn)向二三線城市，而二三線城市本身對(duì)財(cái)政收入、GDP等的強(qiáng)烈渴求，催生了地方政府對(duì)開發(fā)商提供的一系列在一線城市不可能獲得的優(yōu)惠政策，如以低價(jià)出讓、短期稅收返還等方式來吸引投資，此舉反過來又加大了開發(fā)商拿地的決心。

2.1.3 居民投機(jī)活動(dòng)介入，住宅基本屬性喪失

近十年來，在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，房地產(chǎn)逐漸脫離居住使用的基本屬性，投機(jī)人把房地產(chǎn)商品當(dāng)作股票來炒作，其根本預(yù)期是實(shí)現(xiàn)增值拋售并賺取溢價(jià)。特別是城市里很多原著民由于不限購(gòu)而大肆炒房，推高房?jī)r(jià)使城市中原有中低收入者和被限購(gòu)政策阻隔的外來人口被房地產(chǎn)市場(chǎng)邊緣化，打壓了合理的剛性需求和改善型需求。因?yàn)槿諠u上漲的投機(jī)活動(dòng)，新城大片的住宅自然成了投機(jī)者眼中另一個(gè)可以進(jìn)擊的市場(chǎng)。

2.2 政策誘因

2.2.1 政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)，土地財(cái)政和政績(jī)考核制度扭曲

我國(guó)城鎮(zhèn)化最重要的特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上的土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地權(quán)獲得收入用來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入[4]。據(jù)湖南國(guó)土廳數(shù)據(jù)顯示，湖南“十二五”期間，土地出讓總價(jià)款4532.54億元，年平均土地出讓收入906.5億元，為同期地方財(cái)政收入的48.9%左右。在目前的財(cái)政制度安排下，地方政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域擁有更多的自主權(quán)，新城區(qū)建設(shè)的相關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)收入，如土地增值稅、營(yíng)業(yè)稅等是地方政府重要的收入來源。一部分地方政府憑借其所擁有的特殊權(quán)力和專政力量，預(yù)先以低價(jià)收購(gòu)他人的土地使用權(quán)，再高價(jià)出售給開發(fā)商，從中賺得高額差價(jià)，而且在應(yīng)對(duì)政績(jī)考核的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，如GDP、招商引資、固定資產(chǎn)投資也顯得十分好看。

2.2.2 建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重脫離實(shí)際，缺乏科學(xué)論證

新城建設(shè)忽視地域經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口總量、發(fā)展?jié)摿Φ染C合因素，不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的周期性影響，盲目跟風(fēng)。部分城市粗放型增長(zhǎng)，建設(shè)新城區(qū)貪大求洋的同時(shí)，其他城市精明增長(zhǎng)和緊湊發(fā)展的方略也僅僅留于紙上。跟蹤長(zhǎng)沙市的組織規(guī)劃與建設(shè)情況，就以往規(guī)劃給大家的印象，規(guī)劃總是滯后于城市的實(shí)際發(fā)展。長(zhǎng)沙這一版的規(guī)劃在2014年才批復(fù)下來，而我們的目標(biāo)早在2012年就已經(jīng)完成，這種現(xiàn)象也是全國(guó)各大城市的一個(gè)通病，使規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施起來十分困難[5]。城市空間規(guī)劃的近期建設(shè)部分散見于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，細(xì)致程度不夠，既給頻繁修改的城市規(guī)劃留出了空間，也常導(dǎo)致提前完成城市遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)。

2.2.3 具體法律法規(guī)缺乏，新城區(qū)建設(shè)監(jiān)管力度不夠

從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，新城建設(shè)的有序開展離不開完善的法律保障體系。我國(guó)目前沒有一部針對(duì)新城建設(shè)的具體法律法規(guī)，各地城鎮(zhèn)建設(shè)在《土地管理法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等一般法律條款的約束下，基本由各地方政府自行摸索。這樣的法律環(huán)境下，地方盲目建城，新城建設(shè)重規(guī)模輕品質(zhì)，新城規(guī)劃得不到有效實(shí)行，腐敗滋生等問題頻繁出現(xiàn)。

2.3 經(jīng)濟(jì)誘因

2.3.1 產(chǎn)業(yè)集聚困難，就業(yè)支撐能力薄弱

城市發(fā)展是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題，新城的發(fā)展須有較強(qiáng)地競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)業(yè)作為支撐，方可實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[6]。大多數(shù)新城區(qū)的發(fā)展傾向于以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的堆砌式開發(fā)模式，這樣就導(dǎo)致了兩個(gè)問題：產(chǎn)業(yè)的匱乏意味著就業(yè)機(jī)會(huì)的緊缺，新城吸引不了勞動(dòng)力，無法集聚人口；新城沒有產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，只能依靠政府“造城”，新城建設(shè)后期財(cái)政壓力劇增，違背了可持續(xù)發(fā)展觀念。在長(zhǎng)沙，即使城市周邊的新城區(qū)具備生活成本較低的優(yōu)勢(shì)，但由于新城區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐所帶來的弊端，依舊無法吸引中心城區(qū)人口到新城區(qū)居住。

2.3.2 生產(chǎn)性服務(wù)滯后，配套設(shè)施不完善

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展影響著制造業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)和企業(yè)生產(chǎn)成本。新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的中心外圍模型揭示了地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)的成本差異會(huì)通過循環(huán)積累因果機(jī)制拉大地區(qū)間的差距，配套服務(wù)業(yè)不能滿足制造業(yè)的發(fā)展要求必將阻礙制造業(yè)持續(xù)發(fā)展并影響產(chǎn)業(yè)遷入和勞動(dòng)力流入[7]。新城中樓盤周邊的配套設(shè)施往往要比該樓盤竣工遲若干年，其交通、醫(yī)療、教育，商業(yè)等配套不全，居住項(xiàng)目品質(zhì)和品位低下。

3 破解策略

一個(gè)城市的繁榮，在很大程度上取決于城市先進(jìn)理念的科學(xué)引導(dǎo)，所以要努力剔除已有落后的城鎮(zhèn)生長(zhǎng)模式，未來的城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)回歸人本導(dǎo)向。在新的時(shí)代背景下，尋找更加有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各階段展開思考，多策并舉綜合防治空城現(xiàn)象。

3.1 加強(qiáng)土地規(guī)劃立法，制定新城相關(guān)的法律法規(guī)

通過土地規(guī)劃立法，避免土地使用效率不高、項(xiàng)目分散、產(chǎn)業(yè)重復(fù)的現(xiàn)狀。完善現(xiàn)有的用地審批制度并建立專門的建設(shè)用地審批監(jiān)督小組，健全監(jiān)管機(jī)制，以此削弱地方政府開發(fā)新城和房地產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，杜絕追求政績(jī)和土地財(cái)政而隨意出讓土地的行為。新城法律訂立過程中，學(xué)習(xí)并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，制定如英國(guó)的《新城法》，美國(guó)的《城市發(fā)展與新城開發(fā)法》等用以明確開發(fā)主體、開發(fā)程序、土地政策、資金籌措、住宅標(biāo)準(zhǔn)等事宜，為新城建設(shè)項(xiàng)目評(píng)估程序的全面進(jìn)行提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

3.2 做好新城統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)新舊城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

規(guī)劃編制上，要提高城市空間規(guī)劃深度，理性判斷城市發(fā)展規(guī)模，科學(xué)劃定城市增長(zhǎng)界線，逐步從傳統(tǒng)的城市空間規(guī)模擴(kuò)張發(fā)展向“存量挖潛”與“限量利用”的精明發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，滿足居民所需的一系列生活設(shè)施，除住宅外，還應(yīng)規(guī)劃有學(xué)校、醫(yī)院、超市、菜場(chǎng)、購(gòu)物、娛樂、社區(qū)服務(wù)中心等。在產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中新舊城區(qū)不可割裂，須通盤考慮二者利益關(guān)系。適度控制新舊城區(qū)之間的距離，加強(qiáng)建設(shè)快速公交，軌道交通等互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)新舊城區(qū)人流、物流、信息流的互通互動(dòng)，逐步形成有機(jī)整體。

3.3 創(chuàng)建有力的人口導(dǎo)入機(jī)制，推進(jìn)多屬性住房產(chǎn)品供給

全面推進(jìn)農(nóng)民工落戶、居住證管理等戶籍制度和社會(huì)保障制度改革實(shí)行。其一，支持農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)工作和居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等群體的購(gòu)房需求，重點(diǎn)研究農(nóng)民工戶口變動(dòng)仍保留“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體利益分配權(quán))；其二，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應(yīng)范圍，探索政府直接補(bǔ)貼農(nóng)民在城市買房，把住房公積金體系擴(kuò)大到農(nóng)民工和個(gè)體工商戶中；其三，健全金融制度，既要嚴(yán)格制定和執(zhí)行剛性需求與投機(jī)投資購(gòu)買的利率差異，又要完善住房按揭貸款利息抵扣個(gè)人所得稅政策，降低剛性需求客戶購(gòu)房資金成本。建立商品房供給為主，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為輔的住房系統(tǒng)；大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，建立租購(gòu)并舉的住房制度，搭建住房租賃信息政府服務(wù)平臺(tái)；支持房產(chǎn)開發(fā)商改變經(jīng)營(yíng)模式，將其積壓房源向社會(huì)出租，從單一的開發(fā)營(yíng)銷向租售并舉轉(zhuǎn)變。

3.4 依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈

解決空城問題的核心之一在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新城建設(shè)初期在一定規(guī)模房產(chǎn)形成之后，須引進(jìn)一批適合本地發(fā)展且與本地產(chǎn)業(yè)相契合的產(chǎn)業(yè)融入本地經(jīng)濟(jì)體，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成集聚經(jīng)濟(jì)。針對(duì)本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)營(yíng)分散的狀況，對(duì)科技含量高、后勁足、預(yù)期市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)給予扶持。新城在不斷發(fā)展過程中，要平衡好專業(yè)化與多元化之間的關(guān)系，既要依靠產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化形成比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，又要加大其他產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)力度，防止因產(chǎn)業(yè)單一出現(xiàn)大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 打造優(yōu)質(zhì)精品項(xiàng)目，提升城市內(nèi)涵

扶持并鼓勵(lì)開發(fā)企業(yè)追加投資，根據(jù)不同地域、不同城市自然、人文、民俗特色和消費(fèi)需求，運(yùn)用新技術(shù)嵌入文化、科技、生態(tài)等宜居要素整改和優(yōu)化滯銷或新開發(fā)的住宅，打造長(zhǎng)壽命、高性能、綠色低碳產(chǎn)品。開發(fā)商不僅僅是圈地蓋樓，更要做一個(gè)以輕資產(chǎn)模式或部分或全部持有物業(yè)的城市配套運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，提供人性化、全方位、全天候的綜合服務(wù)，激發(fā)供給側(cè)對(duì)需求側(cè)的吸引力和拉力。在此過程中不斷為城市注入綠色環(huán)保的生活理念，不拘一格的人文關(guān)懷，從而提升城市生活品位。

3.6 用“互聯(lián)網(wǎng)+”重構(gòu)空城治理路徑

我們要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)思維進(jìn)行空城治理路徑的探索和創(chuàng)新，開展多元嘗試。首先，可以依靠互聯(lián)網(wǎng)將房產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的著力點(diǎn)由之前的產(chǎn)品轉(zhuǎn)向客戶，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和創(chuàng)新向滿足人居住和社會(huì)需要方向的轉(zhuǎn)變。其次，發(fā)展房地產(chǎn)多媒體，使更多新型渠道的整合者圍繞買方需求進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)房商平臺(tái)崛起，促進(jìn)房屋的租售，提升成交效率。另外，開發(fā)商可以同金融服務(wù)提供商合作開發(fā)各類房產(chǎn)融資服務(wù)的產(chǎn)品，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)新興理財(cái)產(chǎn)品刺激消費(fèi)者需求。

重視空城現(xiàn)象并予以科學(xué)治理的任務(wù)雖然任重而道遠(yuǎn)，但相關(guān)各方主體應(yīng)該積極響應(yīng)當(dāng)前政策利好，抓住機(jī)遇，認(rèn)清當(dāng)下社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，借助互聯(lián)網(wǎng)科技突破傳統(tǒng)思維定勢(shì)不斷探索科學(xué)的治理對(duì)策，穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極良性引導(dǎo)城市健康發(fā)展，使“空城”問題得以實(shí)質(zhì)性的解決。

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