文|張旭東

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執(zhí)政末年，奧巴馬的對(duì)華政策如何收尾

文|張旭東

2014年11月12日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在北京人民大會(huì)堂舉行儀式歡迎美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬訪華

客觀準(zhǔn)確的中美關(guān)系定位與富有遠(yuǎn)見(jiàn)的對(duì)華政策框架，不僅對(duì)大選的進(jìn)程具有塑造力，更對(duì)未來(lái)4年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的外交決策具有深遠(yuǎn)影響，甚至卸任后的奧巴馬依然可以在這一框架中繼續(xù)發(fā)揮建設(shè)性的作用。

進(jìn)入2016，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬迎來(lái)執(zhí)政的最后一年。作為史無(wú)前例上任首年便訪華的總統(tǒng)，奧巴馬任內(nèi)的中美關(guān)系迎來(lái)了開(kāi)門(mén)紅，但“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推行引發(fā)兩國(guó)間摩擦不斷，新型大國(guó)關(guān)系的概念為中美在亞太地區(qū)和平共處提供契機(jī)，轉(zhuǎn)眼間奧巴馬政府對(duì)華政策將掀開(kāi)最后篇章，其執(zhí)政末年中美關(guān)系何去何從令人十分期待。

連續(xù)執(zhí)政8年的總統(tǒng)，在任期尾聲往往被貼上“無(wú)為”、“畏手畏腳”或“有心無(wú)力”等標(biāo)簽，尤其是在對(duì)手黨派全面掌控國(guó)會(huì)兩院時(shí)，更被譏諷為“跛腳鴨”總統(tǒng)。這是否意味著將卸任總統(tǒng)的宿命已定？前任執(zhí)政者的經(jīng)歷究竟有何影響，是否有借鑒意義？奧巴馬執(zhí)政末年的中美關(guān)系是否必然平淡收?qǐng)?，其?duì)華政策的看點(diǎn)究竟又有哪些？

前任總統(tǒng)執(zhí)政末年對(duì)華政策速描

二戰(zhàn)之后的美國(guó)歷史上，滿打滿算執(zhí)政8年的總統(tǒng)僅有四位：艾森豪威爾、里根、克林頓和小布什，其余者不是中途接任，便是連任失敗，更有因遇刺或丑聞意外去職。冷戰(zhàn)結(jié)束后，奧巴馬的兩位前任分別為來(lái)自民主黨的克林頓和共和黨的小布什，且兩人同樣在執(zhí)政末年面臨對(duì)方黨派控制國(guó)會(huì)參眾兩院的被動(dòng)局面，因此這兩人執(zhí)政收尾階段的中美關(guān)系歷程對(duì)奧巴馬頗有啟示意義。

克林頓執(zhí)政末年的中美關(guān)系有三大關(guān)鍵詞：臺(tái)灣、PNTR和人權(quán)。其中PNTR即永久性貿(mào)易最惠國(guó)待遇，是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系取得突破的關(guān)鍵。首先，在臺(tái)灣問(wèn)題上，當(dāng)年美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院強(qiáng)行通過(guò)的《加強(qiáng)臺(tái)灣安全法》和臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人選舉，為臺(tái)海局勢(shì)帶來(lái)重大沖擊，克林頓政府堅(jiān)守一個(gè)中國(guó)政策最終幫助穩(wěn)定住局面。其次，在經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上，入世談判結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)頑固阻撓美國(guó)給予中國(guó)PNTR，牽連人權(quán)等各種無(wú)關(guān)議題，最終克林頓政府在兩黨共識(shí)和社會(huì)主流的支持下在大選前推動(dòng)完成立法，掃清了中美經(jīng)貿(mào)合作的重重障礙。再有，在人權(quán)問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)借“法輪功”問(wèn)題向行政當(dāng)局施壓并向中國(guó)政府發(fā)難，聯(lián)合國(guó)人權(quán)會(huì)議上美國(guó)在沒(méi)有聯(lián)署國(guó)的窘境下第九次強(qiáng)推“中國(guó)人權(quán)狀況”議案，盡管處心積慮、大肆活動(dòng)卻以失敗告終、狼狽收?qǐng)觥?/p>

小布什執(zhí)政末年的中美關(guān)系同樣有三大關(guān)鍵詞：臺(tái)灣、西藏、經(jīng)濟(jì)危機(jī)。首先，臺(tái)灣問(wèn)題再次上榜，并不令人意外。臺(tái)灣前領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁執(zhí)意推行“入聯(lián)公投”招致國(guó)際社會(huì)一片反對(duì)聲浪。美國(guó)行政當(dāng)局從小布什總統(tǒng)到國(guó)務(wù)卿賴斯，再到負(fù)責(zé)中美戰(zhàn)略對(duì)話的常務(wù)副國(guó)務(wù)卿內(nèi)格羅蓬特均明確、堅(jiān)決、公開(kāi)地反對(duì)此公投，小布什政府同樣用堅(jiān)守一個(gè)中國(guó)政策協(xié)助穩(wěn)定住臺(tái)海局勢(shì)，從而也共同為馬英九執(zhí)政后兩岸關(guān)系的制度化協(xié)商與和平發(fā)展道路的開(kāi)啟做好鋪墊。其次，北京奧運(yùn)前后，美國(guó)國(guó)會(huì)借西藏發(fā)生的騷亂事件接連通過(guò)決議向中國(guó)施加壓力，小布什政府屈從國(guó)會(huì)壓力聽(tīng)之任之，甚至?xí)?jiàn)疆獨(dú)和所謂的異見(jiàn)人士以強(qiáng)調(diào)對(duì)人權(quán)的支持，導(dǎo)致人權(quán)議題的延燒貫穿小布什執(zhí)政末年的始終。再有，在經(jīng)濟(jì)議題上，美國(guó)持續(xù)低迷的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)頭觸發(fā)中美貿(mào)易摩擦不斷，大選關(guān)鍵期引爆的金融危機(jī)迅速傳導(dǎo)至全世界，使國(guó)際金融遭遇系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，中美領(lǐng)導(dǎo)人頻繁通話協(xié)商對(duì)策并醞釀?wù)匍_(kāi)國(guó)際峰會(huì)，并首先集中精力穩(wěn)定各自國(guó)內(nèi)的金融體系。

對(duì)華政策關(guān)鍵議題須有“閾值思維”

反思克林頓和小布什政府尾聲階段中美關(guān)系的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)在臺(tái)灣問(wèn)題、泛人權(quán)問(wèn)題和經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上，兩國(guó)之間的矛盾是客觀普遍存在的，而摩擦甚至沖突也是常態(tài)化的。然而，在這些問(wèn)題的博弈上，美國(guó)決策者須有“閾值思維”：

第一，在臺(tái)灣問(wèn)題上即使有人興風(fēng)作浪，即使有政治勢(shì)力在背后推波助瀾，美國(guó)行政當(dāng)局都應(yīng)該堅(jiān)守一個(gè)中國(guó)政策，維護(hù)臺(tái)海局勢(shì)的大局穩(wěn)定。臺(tái)灣問(wèn)題上出現(xiàn)大起伏，誘因在臺(tái)灣內(nèi)部，但發(fā)酵因素一定是美國(guó)政府政策的模糊并發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)。在美國(guó)國(guó)會(huì)中親臺(tái)勢(shì)力不容小視的情況下，行政部門(mén)是否恪守中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)，決定了臺(tái)海波瀾的動(dòng)蕩幅度。如今，民進(jìn)黨候選人蔡英文已經(jīng)贏得臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉，而且該黨也在臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)擁有多數(shù)席位，使得臺(tái)灣問(wèn)題陡然成為奧巴馬執(zhí)政末年在對(duì)華政策上必須異常謹(jǐn)慎處理的議題。美國(guó)前副國(guó)務(wù)卿伯恩斯在選后第一時(shí)間訪臺(tái)被視為奧巴馬政府避免臺(tái)海出現(xiàn)意外的預(yù)防性舉措。歷任美國(guó)政府在臺(tái)灣問(wèn)題上均有一根政策紅線，即臺(tái)海政策的閾值下限：一個(gè)中國(guó)政策，不支持“臺(tái)獨(dú)”、“兩個(gè)中國(guó)”和“一中一臺(tái)”。

第二，在人權(quán)問(wèn)題上即使個(gè)案層出不窮，即使特定議題被竭力鼓噪，美國(guó)行政當(dāng)局都應(yīng)該控制沖突規(guī)模，避免偶發(fā)因素危及兩國(guó)總體關(guān)系。中美兩國(guó)價(jià)值觀和社會(huì)制度不同，長(zhǎng)期以來(lái)在人權(quán)理念和實(shí)踐、在涉藏和港澳等極度敏感問(wèn)題上的矛盾均在短期內(nèi)無(wú)法尋找到徹底解決的有效方法，較理想狀態(tài)是在建設(shè)性對(duì)話中協(xié)商處理，但是更重要的是避免美國(guó)國(guó)會(huì)中一些對(duì)華敵視的議員和某些議題組織接二連三的制造風(fēng)波，并利用重大場(chǎng)合制造意外，滿足其政治目的的同時(shí)嚴(yán)重激化相關(guān)矛盾。在這些問(wèn)題上，美國(guó)政策的閾值下限應(yīng)當(dāng)是：尊重中國(guó)的主權(quán)與不刻意挑戰(zhàn)中國(guó)的核心利益。

第三，在經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上，與上述問(wèn)題不同，即使有再?gòu)?qiáng)的國(guó)會(huì)反對(duì)和利益集團(tuán)阻撓，美國(guó)行政當(dāng)局都應(yīng)該盡量排除政治干擾，持續(xù)積極地推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)合作再上新臺(tái)階。在克林頓和小布什任內(nèi)，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系實(shí)現(xiàn)了協(xié)議化和機(jī)制化，簽署了PNTR法案和中美能源環(huán)境合作十年框架協(xié)議，但尚須在深度和廣度方面做更多文章，通過(guò)更高水平的協(xié)議提升兩國(guó)在金融、投資和貿(mào)易方面上新臺(tái)階。在這些問(wèn)題上，美國(guó)政策的閾值應(yīng)取上限，即隨著中美經(jīng)濟(jì)相互依賴和共同利益的加深，使兩國(guó)合作超越當(dāng)前的水平，再次實(shí)現(xiàn)質(zhì)變。

執(zhí)政末年總統(tǒng)面臨的政治險(xiǎn)灘

當(dāng)一個(gè)政黨執(zhí)政8年，很容易在總統(tǒng)選舉中出現(xiàn)“回?cái)[效應(yīng)”，即所謂的“換人做做看”，往往傾向更換另一個(gè)黨派的候選人執(zhí)政。在二戰(zhàn)結(jié)束后70年的歷史上，除共和黨僅一次連續(xù)執(zhí)政12年外，再無(wú)黨派執(zhí)政超過(guò)8年。尤其是執(zhí)政黨派在對(duì)手全面掌控國(guó)會(huì)的情況下，遭遇的政策掣肘將更加強(qiáng)烈，對(duì)手政黨將竭盡全力奪取白宮的控制權(quán)。在任內(nèi)最后一次國(guó)情咨文演說(shuō)中，奧巴馬也坦言輿論的焦點(diǎn)都集中在即將開(kāi)始的各州預(yù)選，相當(dāng)多的人對(duì)奧巴馬最后一年的期待已經(jīng)很低。國(guó)會(huì)雖然同樣面臨改選，卻不像卸任總統(tǒng)一樣無(wú)法爭(zhēng)取連任，而且通常情況下連任可能性很高，更使議員們傾向于不惜國(guó)會(huì)無(wú)作為甚至負(fù)效率，將“黨派利益”凌駕于“國(guó)家利益”之上。因此，即使將卸任的總統(tǒng)意圖有所作為，也要面臨國(guó)會(huì)的完全抵抗，甚至面臨“為了反對(duì)而反對(duì)”以及“為了破壞而破壞”，可能出現(xiàn)國(guó)會(huì)部分議員挑撥對(duì)外關(guān)系中的矛盾而污名現(xiàn)總統(tǒng)的外交業(yè)績(jī)，而且下一任總統(tǒng)無(wú)需擔(dān)責(zé)，也可能拖延或否決經(jīng)艱苦努力達(dá)成的國(guó)際協(xié)議而阻止現(xiàn)總統(tǒng)留下外交遺產(chǎn)。奧巴馬最后一次的國(guó)情咨文用了相當(dāng)長(zhǎng)的篇幅論述美國(guó)未來(lái)面臨的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)之一，就是修復(fù)陷入困境的美國(guó)民主政治，而這一點(diǎn)也得到了共和黨的罕見(jiàn)呼應(yīng)。

另外，雖然理論上是一年的時(shí)間，但是實(shí)際上將卸任總統(tǒng)的最后5個(gè)月任期幾乎變?yōu)檎味咂?，屆時(shí)美國(guó)乃至全世界的注意力都會(huì)集中到新總統(tǒng)的選舉上?，F(xiàn)任總統(tǒng)唯一能做的就是為自己黨派候選人助選，并協(xié)助實(shí)現(xiàn)政府交接過(guò)渡，已經(jīng)沒(méi)有能力調(diào)動(dòng)政治資源，自己的政治議程已然終結(jié)。即使遇到2008年全球金融危機(jī)的極端情況，除了采取非常必要措施外，將卸任總統(tǒng)也必須為繼任者留出充足的政策選擇空間。因此，為避免喧賓奪主，更避免自身的政策過(guò)失成為大選中對(duì)手可以攻擊的把柄，將卸任總統(tǒng)最后一年的任期實(shí)質(zhì)上只有8個(gè)月左右。兩黨全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)最終確立各自候選人并發(fā)表政綱，就是總統(tǒng)謝幕的標(biāo)志。

上述提及的都是政治環(huán)境因素，最關(guān)鍵的還是自身的主觀動(dòng)機(jī)。通常，每位總統(tǒng)都會(huì)試圖因重大成就而青史留名，至少卸任后在民眾中維持較為積極的形象和評(píng)價(jià)，這也有利于其以前總統(tǒng)的身份繼續(xù)發(fā)揮政治影響力，在公務(wù)事業(yè)甚至是外交方面“綻放第二春”。然而，如果即將卸任的總統(tǒng)滿足于現(xiàn)狀，在最后一年缺少進(jìn)取心，則其心猿意馬的狀態(tài)必然會(huì)影響執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的效率，而且為行政部門(mén)重要職員在新政府或其他領(lǐng)域謀職亮起綠燈，推動(dòng)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”機(jī)制更有力運(yùn)轉(zhuǎn)。出現(xiàn)這樣的局面，執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的人心渙散，即使客觀環(huán)境怎樣有利，將卸任總統(tǒng)也必然難有建樹(shù)。

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2016年1月12日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在國(guó)會(huì)發(fā)表任期內(nèi)的最后一次國(guó)情咨文演說(shuō)

奧巴馬執(zhí)政末年對(duì)華政策展望

眾所周知，奧巴馬執(zhí)政7年來(lái)共和黨在國(guó)會(huì)中幾乎對(duì)其推行的所有重大政策進(jìn)行堅(jiān)決抵制，府會(huì)關(guān)系的裂痕反映出美國(guó)當(dāng)前政治極化現(xiàn)象的嚴(yán)重。而且，奧巴馬政府任用了許多在克林頓政府中有過(guò)工作經(jīng)驗(yàn)的人員，在希拉里競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)許多現(xiàn)任政府的成員紛紛投入新的選戰(zhàn)。在伊核問(wèn)題和美古關(guān)系上取得突破后，奧巴馬對(duì)于中美關(guān)系還有多少期待和建功立業(yè)的雄心外界不得而知，但是事實(shí)上中美當(dāng)前面臨著相當(dāng)多的合作機(jī)遇，同時(shí)也亟待在許多潛在沖突點(diǎn)妥善管控好分歧，2016年的中美關(guān)系注定不平淡。

首先，奧巴馬在涉及中國(guó)主權(quán)與核心利益的問(wèn)題上須把握好政策方向和時(shí)機(jī)。在涉及臺(tái)灣、西藏和香港等問(wèn)題上，美國(guó)長(zhǎng)期扮演著關(guān)鍵角色，表面上以中立方的身份對(duì)矛盾的解決表示關(guān)切，對(duì)民主和人權(quán)等價(jià)值理念進(jìn)行伸張，但是實(shí)質(zhì)上都是這些地區(qū)分裂勢(shì)力重要的支持來(lái)源。在核心利益上，中國(guó)政府的原則明確，政策選擇空間也非常有限，美國(guó)不僅需要把握好政策方向，更要拿捏好政策執(zhí)行的時(shí)機(jī)。從近期任內(nèi)最后一次對(duì)臺(tái)軍售的時(shí)間選擇上，可以看出奧巴馬刻意避免外界誤認(rèn)為軍售是對(duì)臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人選舉中某候選人的定向支持，也選在中美外交互動(dòng)相對(duì)的空檔期，盡量降低軍售的后續(xù)影響。由于民主黨籍總統(tǒng)向來(lái)在自由民主等價(jià)值觀議題上更加積極，未來(lái)一年中，臺(tái)灣政治人物、達(dá)賴以及異見(jiàn)人士均有可能訪美并得到政府要員甚至奧巴馬的接見(jiàn)，香港政改問(wèn)題上美國(guó)也不可能默不作聲，但是在這些問(wèn)題上采取怎樣的政策方向，尤其選在怎樣的政治時(shí)機(jī)，奧巴馬必須避免發(fā)出錯(cuò)誤政治信號(hào)，防范重大意外的發(fā)生。

其次，奧巴馬在國(guó)際治理和區(qū)域一體化上面臨與中國(guó)的“大戰(zhàn)略對(duì)接”考驗(yàn)。2016年是國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理與東亞一體化進(jìn)程的“大年”。就世界范圍看，中國(guó)將在杭州主辦G20峰會(huì)，亞投行正式投入運(yùn)行，人民幣正式加入SDR、IMF改革落實(shí)；就亞太地區(qū)來(lái)看，TPP協(xié)議面臨各國(guó)批準(zhǔn)的關(guān)鍵門(mén)檻，亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)將完成產(chǎn)學(xué)研報(bào)告確立最終建設(shè)路徑，中美雙邊的投資談判協(xié)定也有望到達(dá)臨門(mén)一腳階段。在中美雙方均處于經(jīng)濟(jì)深刻轉(zhuǎn)型與調(diào)整的時(shí)期，美國(guó)對(duì)于中國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)乃至更多領(lǐng)域的治理，對(duì)于中國(guó)提出的完善世界秩序的理念，對(duì)于中國(guó)發(fā)展機(jī)遇所持態(tài)度，對(duì)于中國(guó)在國(guó)際規(guī)范和制度建設(shè)方面的為與不為，以及作為“亞太國(guó)家”的美國(guó)如何將自身的亞太戰(zhàn)略與中國(guó)的亞太戰(zhàn)略對(duì)接，事關(guān)美國(guó)主導(dǎo)的世界秩序與治理格局以及東亞一體化進(jìn)程，奧巴馬不能在這些大是大非問(wèn)題上搞“戰(zhàn)略模糊”。此外，奧巴馬還必須對(duì)始終受中國(guó)懷疑的“亞太再平衡”戰(zhàn)略和中國(guó)提出的新型大國(guó)關(guān)系建設(shè)路徑給出清晰而一致的應(yīng)答。

再有，奧巴馬在東亞地緣政治格局上須為中美和平共處尋求建設(shè)性安全架構(gòu)。環(huán)顧中國(guó)四鄰，安全熱點(diǎn)密布。西向的“伊斯蘭國(guó)”威脅日益蔓延，波及中國(guó)新疆地區(qū)，打擊三股勢(shì)力成為全世界當(dāng)務(wù)之急，而美國(guó)在東突問(wèn)題上依然時(shí)而采取雙重標(biāo)準(zhǔn)；南向的南海爭(zhēng)端近年來(lái)始終被炒作不歇，美軍在南海巡航更加劇了局勢(shì)的復(fù)雜化，中國(guó)與東盟能否在《南海行為準(zhǔn)則》上取得突破也要看美國(guó)這一域外大國(guó)是否發(fā)揮建設(shè)性作用；東向的釣魚(yú)島爭(zhēng)端以及中日關(guān)系低迷已經(jīng)持續(xù)良久，美日同盟對(duì)于日本右翼勢(shì)力在中日關(guān)系上開(kāi)倒車的行徑難辭其咎；東北向的朝韓半島近年來(lái)風(fēng)波不斷，隨著朝鮮最新一次核試驗(yàn)的進(jìn)行，奧巴馬任內(nèi)半島無(wú)核化前景愈發(fā)黯淡，即將在美國(guó)召開(kāi)的最后一次核安全峰會(huì)將有怎樣的作為，要看伊核問(wèn)題后奧巴馬展現(xiàn)出多大的政治魄力。除此之外，緬甸民主過(guò)渡、越南政府換屆、菲律賓總統(tǒng)選舉，這些東盟國(guó)家的內(nèi)政都與地緣政治的演變息息相關(guān)，更牽扯中美雙方的切身利益。面對(duì)眾多問(wèn)題，奧巴馬需要為中美在亞太的和平共處構(gòu)建持久有效的建設(shè)性安全架構(gòu)。更重要的是，面臨“伊斯蘭國(guó)”咄咄逼人的安全威脅，堅(jiān)持以多邊主義和慎用武力為原則的奧巴馬政府，如何同包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)形成持久有效的國(guó)際聯(lián)盟，徹底鏟除這一對(duì)全人類的威脅，不僅影響中美各自的安全，也影響全球秩序的穩(wěn)定。

最終，奧巴馬在中美關(guān)系定位與對(duì)華政策框架上應(yīng)為繼任者留下可塑性遺產(chǎn)?？肆诸D和小布什政府都在卸任前推動(dòng)中美建設(shè)性伙伴關(guān)系的發(fā)展，為繼任者留下積極的對(duì)華政策框架。奧巴馬也應(yīng)當(dāng)為繼任者明確對(duì)華政策的方向，便于延續(xù)中美關(guān)系的良好發(fā)展趨勢(shì)。2016年的美國(guó)大選，對(duì)華政策議題不出意料將是絕對(duì)重頭戲，在共和黨中支持率領(lǐng)先的特朗普似乎能將任何問(wèn)題與中國(guó)掛上鉤，“China”已經(jīng)成為其口頭禪；在民主黨中支持率領(lǐng)先的希拉里作為奧巴馬政府首任國(guó)務(wù)卿，曾參與對(duì)華政策的制定，更在外交實(shí)踐中頻繁與中國(guó)打交道?？陀^準(zhǔn)確的中美關(guān)系定位與富有遠(yuǎn)見(jiàn)的對(duì)華政策框架，不僅對(duì)大選的進(jìn)程具有塑造力，更對(duì)未來(lái)4年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的外交決策具有深遠(yuǎn)影響，甚至卸任后的奧巴馬依然可以在這一框架中繼續(xù)發(fā)揮建設(shè)性的作用。

張旭東清華大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)系博士研究生、中美關(guān)系研究中心助理研究員