劉慶柱

（廣西來賓市水利局水利工程管理站，廣西 來賓 546100）

來賓市小型水庫管理體制改革的思路

劉慶柱

（廣西來賓市水利局水利工程管理站，廣西 來賓 546100）

介紹了來賓市小型水庫管理現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)階段管理中存在的主要問題，并提出小型水庫管理體制改革的原則、方向、思路及步驟。

小型水庫；工程管理；體制改革；來賓市

1 小型水庫管理現(xiàn)狀

來賓市共有水庫292座（在冊283座），總庫容25.39億m3，設(shè)計灌溉面積63萬畝，有效灌溉面積53.74萬畝。其中小型水庫277座（在冊271座），占水庫總數(shù)的94.86%，總庫容3.50億m3，設(shè)計灌溉面積38.72萬畝，有效灌溉面積35.12萬畝。

271座在冊小型水庫中，縣級水行政主管部門管理的45座、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的23座、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的202座，農(nóng)村集體管理的水庫占全市小型水庫的74.5%，管理單位為全額財政撥款的水庫6座，差額財政撥款的水庫98座，自收自支的水庫168座，無任何經(jīng)費來源水庫18座。

2 存在問題

（1）現(xiàn)有管理模式手段落后。我市小（2）型水庫有195座，占水庫總數(shù)的68.9%，這些小水庫全部由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村屯或農(nóng)民用水者協(xié)會管理，主要管理模式是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委委托一名村民管理或者由承包養(yǎng)殖的人代管，管理人員專業(yè)素質(zhì)較差，缺乏應(yīng)急處置能力，管理方式粗放。

（2）缺乏日常維修養(yǎng)護資金。部分水庫管理單位忽視多種經(jīng)營對水管單位的重要作用，加上遠離城鎮(zhèn)，交通不便，管理單位管理積極性差，多種經(jīng)營形同虛設(shè)，經(jīng)費來源不足。另外水庫養(yǎng)殖承包金偏低，村屯不重視水庫管護，公益資金多用于道路維修，用于水庫工程運行及養(yǎng)護維修資金很少，導(dǎo)致工程年久失修，效益難以發(fā)揮。

（3）產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致矛盾突出。由于歷史原因，小型水庫產(chǎn)權(quán)不明確，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致一些水庫經(jīng)營權(quán)歸村委或村屯所有，但防汛責(zé)任實行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行政首長責(zé)任制，維修養(yǎng)護也由政府承擔(dān)，形成受益者不負責(zé)、不管理，地方政府負全責(zé)的怪圈。而在政府進行病險水庫除險加固時，作為水庫經(jīng)營的受益者，卻經(jīng)常因為私利阻撓工程施工，人為提高了除險加固成本。另外水管單位與所在地群眾為水權(quán)、地界糾紛不斷，庫區(qū)周邊群眾強行開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮，這不僅干擾了工程的安全運行，而且造成了新的水土流失。

（4）水庫灌溉渠系年久失修。近年來國家安排資金對大部分水庫進行了除險加固，消除了水庫大壩安全隱患，恢復(fù)了水庫正常蓄水功能，但由于灌區(qū)渠系配套建設(shè)嚴重滯后，渠系水利用率低，無法發(fā)揮正常灌溉用水效益。

3 小型水庫管理體制改革方向

（1）明確改革目標。計劃用5年時間完成來賓市小型水庫管理體制改革，徹底改變現(xiàn)有的管理模式，到2020年，建立適應(yīng)來賓市市情、水情與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的小型水庫管理體制和良性運行機制，產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確；制度健全、管護規(guī)范；管護經(jīng)費有保障。

（2）明確改革原則。堅持權(quán)責(zé)一致、堅持政府主導(dǎo)、堅持突出重點、堅持建管并重、堅持因地制宜的原則。

4 小型水庫管理體制改革思路

（1）理順管理體制。①明確管理主體。社會資本投資興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；受益戶共同出資興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸受益戶共同所有；以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織投入為主的水庫，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；以國家投資為主興建的水庫，產(chǎn)權(quán)歸國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水合作組織所有；②明確管理責(zé)任。根據(jù)“誰所有、誰受益、誰負擔(dān)”的原則，落實工程管護主體、管理責(zé)任和安全責(zé)任，簽訂規(guī)范、有效的管理合同，明確管理目標和任務(wù)、管理范圍、管理期限，以及相應(yīng)的獎補政策或違約責(zé)任等，確保工程項目的正常運行。

（2）落實管護人員。要求每座水庫管護人員不少于3名。有編制的要辦理入編，沒有編制的可通過政府購買服務(wù)、委托管理等模式，落實管護人員。非國有工程，由權(quán)屬所有者落實管護人員。加強對管護人員的技術(shù)指導(dǎo)和安全培訓(xùn)，逐步實行管護人員持證上崗制度，建立健全人事管理制度，條件成熟的，可以實行政府向社會組織或企業(yè)購買服務(wù)方式管理水庫。

（3）健全管理設(shè)施。完善水庫管理用房是保障管護人員生活和安全的先提條件，同時配備必要的水文觀測、工程安全監(jiān)測、水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施和辦公設(shè)施。

（4）完善經(jīng)費管理。①多渠道籌措資金。統(tǒng)籌安排公共財政預(yù)算、水利規(guī)費收入、政府性基金（包括從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金）等用于國有公益性小水庫管護人員工資和工程維修養(yǎng)護支出，逐步建立起國有公益性水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費投入的穩(wěn)定增長機制?？梢园l(fā)展鄉(xiāng)村集中供水擴大經(jīng)費來源，搞活水庫綜合養(yǎng)殖經(jīng)營，增加經(jīng)營收入。國有小型水庫的經(jīng)營權(quán)出讓、承包或租賃收入，要及時繳入同級國庫，專項用于小型水庫管理。②完善水費收繳。經(jīng)營管理者應(yīng)自覺規(guī)范經(jīng)營行為，合理確定水價，防止加重農(nóng)民負擔(dān)。核定農(nóng)田灌溉用水和人畜飲水水價，促進節(jié)約用水。

（5）規(guī)范經(jīng)營管理。強化對小型水庫管理保護范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管，應(yīng)嚴格按照《廣西水利工程管理條例》的有關(guān)規(guī)定，劃定管理和保護范圍。加強對水庫管理保護范圍內(nèi)有關(guān)活動的監(jiān)督管理，在水庫管理保護范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須服從水庫的防洪、灌溉、供水、生態(tài)保護等調(diào)度運行，不得影響工程安全。對水庫水面進行發(fā)包的，應(yīng)簽訂承包合同，合同要明確經(jīng)營范圍、權(quán)利和責(zé)任及違約條款，嚴格控制承包經(jīng)營期限。

（6）完善管理制度。①建立健全調(diào)度運用、巡視檢查、維修養(yǎng)護、防汛搶險、機電設(shè)備操作、檔案等管理制度，制定防汛調(diào)度方案，編制水庫防洪應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件報告和預(yù)警制度；②明確管護人員工作職責(zé)。做好水庫大壩、閘門的管護工作；渠道的清淤工作；水費征收工作等。

（7）探索管理模式。積極探索小型水庫管理模式，在滿足水庫防洪、灌溉、供水效益的同時，采取有效的管理模式，如統(tǒng)一管理、分級管理、以大帶小管理、小小聯(lián)合管理、村屯集體管理、用水者合作組織管理、承包、租賃、股份合作等模式，以便盤活水利資產(chǎn)，充分發(fā)揮工程應(yīng)有效益。

5 小型水庫改革的步驟

（1）成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。成立小型水庫管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副組長由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)改革工作。要落實工作人員，集中辦公，具體負責(zé)改革相關(guān)工作。

（2）深入調(diào)查摸底。摸清家底環(huán)節(jié)至關(guān)重要，關(guān)乎改革成敗。要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯和水庫現(xiàn)場，查閱檔案材料，向村屯高齡群眾詢問，依托現(xiàn)有工情信息，充分利用水利普查成果，對照改革目標任務(wù)，科學(xué)制定統(tǒng)計表格，分門別類，做好摸底統(tǒng)計工作，掌握水庫的數(shù)量及分布情況、確權(quán)劃界情況、建設(shè)投資渠道、管理經(jīng)費來源情況，摸清管理現(xiàn)狀。力求做到調(diào)查資料詳實可靠。

（3）制定改革方案。在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定改革方案。方案要明確制定依據(jù)、目標任務(wù)、改革范圍、具體對象和內(nèi)容、改革步驟和保障措施等。在方案中要把如何開展調(diào)查摸底、如何進行登記造冊、如何確權(quán)、如何發(fā)證說清楚，力求細化，操作性要強。同時要出臺有關(guān)機構(gòu)編制、職能調(diào)整、確權(quán)發(fā)證、管護人員聘用、管護經(jīng)費、工程管護和考核等方面的規(guī)定、辦法等配套文件。

（4）開展人員培訓(xùn)。通過逐級培訓(xùn)，讓工作人員熟悉改革政策，鄉(xiāng)、村干部和群眾熟知改革內(nèi)容和要求，了解改革的重要性和迫切性，管護人員熟悉工程情況和管護技術(shù)要求。

（5）宣傳動員部署。通過召開宣傳發(fā)動大會等方式，部署開展改革工作。要通過廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體加強宣傳，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳活動，要在鄉(xiāng)村集市、村屯醒目位置等地方組織開展實地宣講，通過發(fā)放宣傳單、拉橫幅、貼標語等方式進行宣傳，讓改革政策深入人心，營造良好氛圍。

（6）申請、審核、公示。要制定水利工程權(quán)屬證書及產(chǎn)權(quán)公示文本。申請確權(quán)過程應(yīng)由權(quán)利人提出申請，經(jīng)縣級人民政府或其授權(quán)委托的機構(gòu)進行登記、審核后，在工程所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉及的村屯進行公示，公示期不少于7天。

（7）確權(quán)、劃界。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求，確定水庫權(quán)屬。明晰工程產(chǎn)權(quán)后，由縣級人民政府組織有關(guān)部門，按照《廣西水利工程管理條例》對水庫的管理范圍、保護范圍以及工程設(shè)施進行劃界確定。水庫牽涉到兩個行政區(qū)域的（比如兩個行政村）所有權(quán)問題：如果是國家投資則共同所有；如果兩個村都參與投資建設(shè)，建議雙方協(xié)商來定，應(yīng)以避免出現(xiàn)新的問題為原則。

（8）建檔、發(fā)證。確權(quán)完畢后，建立工程管理檔案，經(jīng)公示無異議的小型水利工程，由縣（市、區(qū)）人民政府頒發(fā)權(quán)屬證書給權(quán)利人。工程產(chǎn)權(quán)難以清晰界定的，可以將產(chǎn)權(quán)和管理經(jīng)營權(quán)分離，由縣（市、區(qū)）人民政府先行落實工程管理經(jīng)營權(quán)。

（9）落實管護主體、責(zé)任、人員和經(jīng)費。逐處工程落實管護主體、責(zé)任、人員和經(jīng)費，結(jié)合實際，制定不同工程類別的管護責(zé)任書，管護責(zé)任書要在發(fā)放權(quán)屬證書的同時同步簽訂，并根據(jù)各縣（市、區(qū)）制定的改革相關(guān)配套文件落實好管護人員和經(jīng)費。

（10）總結(jié)驗收及完善鞏固。嚴格按照水利部辦公廳《關(guān)于做好深化小型水利工程管理體制改革試點總結(jié)驗收工作的通知》（辦建管函〔2 014〕1 257號）要求，做好改革的總結(jié)驗收工作，建立健全小型水庫管理的體系體制，形成長效機制，完善鞏固改革成果。

6 結(jié)語

小型水庫對于所在地區(qū)的供水、灌溉、防洪安全、生態(tài)效益都有著舉足輕重的作用，小型水庫管理體制的優(yōu)化和改革能夠提高水庫的綜合效益，并在一定程度上促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到了全面改善，對進一步促進全市社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。

（責(zé)任編輯：劉征湛）

Ideas for management system reform of small reservoirs in laibin City

LIU Qing-zhu
（Water Construction Administration Station of Water Conservancy Bureau of Laibin City，Labin 546100，China）

An introduction was made on the current status of small reservoir management in Laibin City，based on which the author analyzed the existing problems，put forward the principle，direction，ideas and procedures of small reservoir management system reform.

Small reservoir；project management；system reform；Laibin

TV697

B

1003-1510（2016）03-0090-03

2016-02-17

劉慶柱（1981-），男，黑龍江富錦人，廣西來賓市水利局，工程師，學(xué)士，從事水文水資源分析評價、水文資料整編、水利工程建設(shè)管理及水利工程管理體制改革工作。