孫建秦

(陜西省石頭河水庫灌溉管理局，陜西 眉縣 722300)

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陜西省大型灌區(qū)建設(shè)管理現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展探討

孫建秦

(陜西省石頭河水庫灌溉管理局，陜西 眉縣 722300)

陜西省作為西北內(nèi)陸省份，長期存在水資源缺乏、降水時(shí)空分布不均等問題，大型灌區(qū)在農(nóng)業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，是保障陜西糧食安全、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，通過對大型灌區(qū)發(fā)展中的建設(shè)資金、灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建設(shè)管理水平等現(xiàn)狀進(jìn)行分析，認(rèn)為灌區(qū)在發(fā)展過程中存在著社會(huì)效益不高、發(fā)展滯后，末級渠系輸水能力不足、綜合改革不足及安全防護(hù)設(shè)施薄弱等，提出灌區(qū)在發(fā)展與改革中，要抓好探索和嘗試，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，深入研究和推進(jìn)灌區(qū)綜合改革實(shí)現(xiàn)灌區(qū)長遠(yuǎn)健康可持續(xù)發(fā)展，為“三個(gè)陜西”建設(shè)提供水利支撐。

陜西省大型灌區(qū)；建設(shè)管理；綜合改革；可持續(xù)發(fā)展

陜西省位于我國西北內(nèi)陸腹地，一直以來水資源貧乏，降雨在時(shí)空上分布不均，旱災(zāi)是制約農(nóng)業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。陜西省大型灌區(qū)在保障全省糧食安全、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面有著不可替代的重要地位和作用，關(guān)乎全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局。陜西水利發(fā)展悠久的歷史實(shí)際上就是灌區(qū)發(fā)展的歷史。例如，現(xiàn)今涇惠渠灌區(qū)的前身就是秦代修建的鄭國渠。我國現(xiàn)代水利建設(shè)的先驅(qū)、陜西籍著名水利學(xué)家和教育家李儀祉先生主持修建的“關(guān)中八惠”更是開創(chuàng)了陜西省乃至全國現(xiàn)代灌區(qū)水利建設(shè)的先河。而新中國成立以來，在國家的大力支持下，先后掀起的幾次水利建設(shè)高潮，更是建設(shè)和發(fā)展了一批新型灌區(qū)，徹底解決了自古困擾陜西的“糧荒”問題。截止2014年，已先后建成大型灌區(qū)12個(gè)，灌溉面積1 200萬畝，灌區(qū)自有水庫36座，總庫容13億 m3；配套抽水站495座，裝機(jī)容量35萬 kw；灌區(qū)自有骨干建筑物9 086座，干支渠5 393 km，田間渠道3.3萬 km。占總耕地面積三分之一的水澆地生產(chǎn)了全省三分之二的糧食，特別是全省大型灌區(qū)以占全省總耕地28.5%的面積，生產(chǎn)了占全省總產(chǎn)37%的糧食、34%的果品和25%的油料，是名副其實(shí)的糧倉和菜倉。為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與重要支撐。

1　陜西省大型灌區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1灌區(qū)建設(shè)資金投資總量和增幅持續(xù)多年遞增

自1998年以來，各級政府部門和領(lǐng)導(dǎo)周密安排部署糧食安全和水利工作，加大投入加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)。作為全省糧經(jīng)作物主陣地的大型灌區(qū)作為投資重點(diǎn)領(lǐng)域，投資總量和增幅均大幅增長。以2013年和2014年兩年為例，中央和地方財(cái)政投入大型灌區(qū)骨干和田間工程項(xiàng)目建設(shè)的投資總量高達(dá)18億余元，相當(dāng)于“十一五”大型灌區(qū)投資的總和。大型灌區(qū)和大型泵站改造項(xiàng)目，僅2013和2014兩年投資就高達(dá)10.73億元，接近1998年項(xiàng)目實(shí)施以來投資總和的一半，增幅較高。同時(shí)，長期以來還利用財(cái)政專項(xiàng)資金、基建投資、水資源費(fèi)和水利基金等多項(xiàng)省級資金加大大型灌區(qū)工程建設(shè)投入，利用銀行貸款啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建立多渠道、多形式、高強(qiáng)度的資金投入新機(jī)制。

1.2灌區(qū)各類灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果豐碩

陜西省長期以來在灌區(qū)建設(shè)資金投資實(shí)施各類大型灌區(qū)水利工程建設(shè)項(xiàng)目，從水源到田間，大型灌區(qū)項(xiàng)目建設(shè)取得了豐碩的成果。(1)大型灌區(qū)節(jié)水改造和大型泵站更新改造方面，2014年已建設(shè)改造襯砌渠道395 km，改造骨干建筑物1 240座，完成泵站改造41座，建成18座；(2)大型灌區(qū)的主要骨干工程引水、輸水能力有效提升，能源單耗明顯降低，充分保證了下游配水、用水需求；(3)末級渠系改造項(xiàng)目方面，完成田間渠道襯砌620 km，恢復(fù)和改善面積40萬畝，農(nóng)田“最后一公里”問題正在逐步解決；(4)大型灌區(qū)建成了灌區(qū)信息化平臺，實(shí)現(xiàn)了對樞紐、水庫和重點(diǎn)閘點(diǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測和遠(yuǎn)程控制。(5)灌區(qū)內(nèi)渠道安全防護(hù)實(shí)現(xiàn)新的突破，新增干支渠道防護(hù)工程120 km，重點(diǎn)解決了一部分穿越城鎮(zhèn)、學(xué)校、村莊的渠段安全問題。

1.3灌區(qū)工程建設(shè)管理水平邁上制度化和規(guī)范化

經(jīng)過多年灌區(qū)工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，灌區(qū)自身在工程建設(shè)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了“邊建設(shè)、邊總結(jié)、邊提高”的既定目標(biāo)，各個(gè)大型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)管理水平得到大幅度提升。(1)按照國家法律法規(guī)和水利行業(yè)各項(xiàng)規(guī)定，大型灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格基本建設(shè)程序，全面推行項(xiàng)目建設(shè)四項(xiàng)基本制度；(2)各級項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)健全，制度規(guī)范，灌區(qū)管理單位均成立“項(xiàng)目辦公室”，履行法人職責(zé)；嚴(yán)格招投標(biāo)程序，杜絕招投標(biāo)過程中各類違法違規(guī)行為；(3)實(shí)行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，推行“大監(jiān)理、小業(yè)主”的管理模式，對工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資進(jìn)行有效控制；(4)建立專帳，設(shè)立專戶，實(shí)行?？顚Ｓ?，專人管理，杜絕擠占、挪用、滯留工程資金的違規(guī)現(xiàn)象，項(xiàng)目管理工作邁上了制度化和規(guī)范化的軌道。

1.4灌區(qū)各項(xiàng)綜合改革深入進(jìn)行，成效顯著

大型灌區(qū)各項(xiàng)綜合改革一直處于穩(wěn)中求進(jìn)的狀態(tài)，為灌區(qū)持續(xù)良性發(fā)展提供了動(dòng)力。國家及省級各部門對省直各大灌區(qū)資金扶持力度逐年大幅增加，積極落實(shí)公益性水利工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)和管理經(jīng)費(fèi)，大型灌區(qū)共落實(shí)公益性人員1 247人，核定“兩費(fèi)”1.89億元， 截止2013年到位資金1.42億元；不斷深化水價(jià)及水費(fèi)計(jì)收方式改革。推行“一價(jià)計(jì)費(fèi)、一票到戶、統(tǒng)征統(tǒng)管”的終端水價(jià)制，實(shí)行送水、計(jì)量、收費(fèi)、開票、公布“五到戶”，堅(jiān)持水價(jià)、水量、水費(fèi)“三公開”，水費(fèi)收繳率達(dá)95%以上，因水價(jià)問題引起的上訪事件明顯降低；實(shí)行了水價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制，積極推動(dòng)建立灌區(qū)水價(jià)和電費(fèi)財(cái)政“兩補(bǔ)機(jī)制”。

1.5灌區(qū)利用科學(xué)手段加強(qiáng)灌溉用水管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益雙贏

大型灌區(qū)始終把灌溉用水管理作為灌區(qū)生存發(fā)展的生命線，采用科學(xué)手段多種措施并舉，扎實(shí)有效加強(qiáng)用水管理，杜絕水資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益雙贏局面。(1)依托灌區(qū)各種改造工程項(xiàng)目，利用信息化平臺，實(shí)現(xiàn)河源來水的準(zhǔn)確預(yù)測，基本達(dá)到了渠首引水、閘點(diǎn)控制、渠道分水的科學(xué)調(diào)度。(2)按照“穩(wěn)步推進(jìn)、積極扶持、加強(qiáng)培訓(xùn)、注重提高”的思路，大力推進(jìn)用水戶參與式管理制度改革，推進(jìn)大型灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)。(3)陜西省直五大灌區(qū)之一的交口抽渭灌區(qū)作為全國唯一的標(biāo)準(zhǔn)化灌區(qū)，形成了一套完整的運(yùn)行、管理和考核體系，獲得了ISO9001認(rèn)證，國家水利部指定其作為全國標(biāo)準(zhǔn)化灌區(qū)建設(shè)的樣板加以長期推廣。(4)積極探索實(shí)施節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)，近年來成效顯著。據(jù)測定，2013年陜西省農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.549，較2011年提高了2.3個(gè)百分點(diǎn)，增幅和水平居全國前列。

1.6灌區(qū)加大各級人才隊(duì)伍建設(shè)，人員結(jié)構(gòu)更趨合理

事業(yè)發(fā)展人最關(guān)鍵，灌區(qū)事業(yè)的發(fā)展離不開人才的支撐，陜西省個(gè)大型灌區(qū)一直以來十分重視人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對管理人員和基層職工的技能培訓(xùn)，提高灌區(qū)全體各級人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升灌區(qū)日常運(yùn)行管理水平。不斷組織灌區(qū)參加中省各級機(jī)構(gòu)舉辦的政策宣貫、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)比武，加大受訓(xùn)人員參與度，使人人都能參與其中，通過這些措施的實(shí)施，灌區(qū)在行政管理、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)和工程維護(hù)等方面的技術(shù)人員儲(chǔ)備充沛、人才結(jié)構(gòu)趨于合理。

2　灌區(qū)發(fā)展形勢及存在問題

分析陜西省大型灌區(qū)的建設(shè)與管理現(xiàn)狀，局面基本穩(wěn)定良好。也存在諸多突出矛盾和問題，主要體現(xiàn)在社會(huì)效益不足、發(fā)展滯后，末級渠系輸水能力不足，綜合改革不足以及安全防護(hù)設(shè)施薄弱等方面，應(yīng)引起足夠重視。

1)灌區(qū)社會(huì)效益良好但自身發(fā)展滯后。灌區(qū)在抗旱減災(zāi)、防洪保安、保護(hù)生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大的社會(huì)效益，但受政策、體制、機(jī)制、服務(wù)對象等客觀因素所致，各灌區(qū)管理單位自身效益低下，發(fā)展乏力，職工收入偏低，生活條件普遍較為艱苦。

2)近年來陜西省灌區(qū)農(nóng)田“最后一公里”問題仍然突出，陜西省大型灌區(qū)重點(diǎn)骨干水利基礎(chǔ)工程得到更新改造，使一些比較急迫和關(guān)鍵問題得到解決，但農(nóng)田灌溉“最后一公里”末級渠系建設(shè)滯后，水資源浪費(fèi)等問題依然是制約灌區(qū)整體效益發(fā)揮的瓶頸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西省因末級渠系配套不全造成失灌面積547萬畝，嚴(yán)重影響了灌溉效益的發(fā)揮。

3)灌區(qū)綜合改革工作難度較大，進(jìn)展緩慢。灌區(qū)綜合改革涉及面廣、難度大、較為復(fù)雜，如何兼顧多方利益，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)，盡管省內(nèi)各大灌區(qū)按照各級要求做了大量的調(diào)研工作和積極嘗試，但受灌區(qū)的實(shí)際困難和問題等多方因素影響，進(jìn)展還比較緩慢，效果也不理想。

4)灌區(qū)骨干工程安全防護(hù)薄弱。陜西省大型灌區(qū)現(xiàn)有骨干渠道5 393 km，而截至2014年，對渠道采取安全防護(hù)措施的不足3%；灌區(qū)所屬的重要建筑物橋梁6 800多座，達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和超過使用壽命的已超出七成，成為危橋的也超過了兩成，渠道安全防護(hù)現(xiàn)狀堪憂。近年來，在灌區(qū)灌溉行水期間車輛、行人落水等意外事故時(shí)有發(fā)生，對灌區(qū)渠道及建筑物沿岸群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和工程管護(hù)造成了損失，產(chǎn)生了不利影響。

5)陜西省大型灌區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制尚未建立，缺少省級財(cái)政專項(xiàng)資金支持。由于公共財(cái)政補(bǔ)償缺位、水價(jià)政策性倒掛以及歷史原因造成的灌區(qū)職工多、包袱重等原因，不少灌區(qū)管理單位工資政策還沒有得到完全兌現(xiàn)，有的甚至差距很大，干部職工收入待遇偏低，直接影響灌區(qū)隊(duì)伍的穩(wěn)定和事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

6)管理手段落后，難以適應(yīng)現(xiàn)代化灌區(qū)的要求?，F(xiàn)代化灌區(qū)的重要標(biāo)志是灌溉管理手段的自動(dòng)化和信息化。受投資和觀念的制約，大型灌區(qū)的工程改造已在前些年先行一步，但作為軟實(shí)力的現(xiàn)代管理卻相對滯后，陜西省灌區(qū)的水資源聯(lián)網(wǎng)調(diào)度仍難實(shí)現(xiàn)、灌區(qū)“少人值班、無人值守”仍不實(shí)現(xiàn)、依靠科技手段實(shí)現(xiàn)決策的能力缺乏，難以滿足建設(shè)現(xiàn)代化灌區(qū)的要求。

3　灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展對策及建議

確保糧食安全，這是黨中央對農(nóng)村水利工作提出的基本要求，陜西省各大型灌區(qū)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主陣地，服務(wù)糧食生產(chǎn)責(zé)無旁貸。發(fā)展與改革是灌區(qū)建設(shè)永恒的主題。在灌區(qū)發(fā)展與改革問題上，各灌區(qū)做過許多有益的探索和嘗試，取得了一定的成績和經(jīng)驗(yàn)，但灌區(qū)的主要問題依然沒有得到很好的解決，要在長遠(yuǎn)發(fā)展中堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，大膽嘗試。

3.1結(jié)合各灌區(qū)不同實(shí)際實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，部分灌區(qū)的灌溉面積呈逐年衰減趨勢，灌區(qū)的生存和發(fā)展成為主要問題。要從灌區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分利用灌區(qū)的水土資源，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置。(1)抓住國家投資大型灌區(qū)建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，通過新建泵站和延伸渠道，不斷擴(kuò)大灌區(qū)的實(shí)際灌溉面積，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)枝上開花。(2)全面掌握灌區(qū)所在地城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展方向，主動(dòng)出擊，創(chuàng)造條件，盡可能地開拓和擴(kuò)大灌區(qū)供水市場，為灌區(qū)的持續(xù)良性運(yùn)行注入新鮮血液。(3)有條件的灌區(qū)要充分利用現(xiàn)有條件，培育和發(fā)展旅游和養(yǎng)殖等多種經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，例如漢中市石門灌區(qū)實(shí)現(xiàn)多種綜合經(jīng)營，在旅游開發(fā)方面走在全省前列。有條件灌區(qū)也應(yīng)開拓經(jīng)營市場，壯大灌區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

3.2深入研究和推進(jìn)灌區(qū)綜合改革

改革是最大的紅利。促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，不僅要靠項(xiàng)目帶動(dòng)，更要深入研究和推進(jìn)灌區(qū)綜合改革。要按照國家、省委和省政府的要求，審慎研究，先行試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)，重點(diǎn)抓住事業(yè)單位改革、財(cái)政補(bǔ)貼、減員增效和內(nèi)部管理等方面實(shí)現(xiàn)新的突破。

3.3把安全放在灌區(qū)發(fā)展的重要位置

安全就是生命線。灌區(qū)的安全包括工程安全、生產(chǎn)安全和質(zhì)量安全等方面，安全責(zé)任事故的避免就是間接效益的體現(xiàn)。各大灌區(qū)應(yīng)高度重視，落實(shí)安全責(zé)任制，確保安全無事故。尤其是在歷年夏灌抗旱的關(guān)鍵時(shí)期，灌溉渠道滿負(fù)荷運(yùn)行，安全防護(hù)工作形勢異常嚴(yán)峻，灌區(qū)的渠道安全防護(hù)工作直接關(guān)乎老百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)乎政府和灌區(qū)管理單位自身的形象和威信。

3.4重視灌區(qū)水文化建設(shè)和軟實(shí)力的提升

陜西省灌區(qū)有著悠久的歷史和深厚的文化積淀，水文化的傳承和發(fā)揚(yáng)灌區(qū)的精神內(nèi)涵，是擺在灌區(qū)管理者和建設(shè)者面前的新課題，近年來，陜西省水利部門高度重視水文化建設(shè)，在涇惠渠灌區(qū)建成了代表陜西水文化寶貴財(cái)富的儀祉紀(jì)念館，此外還成立了陜西省水文化研究會(huì)，進(jìn)一步傳承和弘揚(yáng)陜西特色水文化，促進(jìn)生態(tài)和諧、人水和諧、社會(huì)和諧。各大灌區(qū)要按照陜西省委和省政府提出的“水潤三秦、水美三秦、水興三秦”決策部署，以此為契機(jī)，挖掘灌區(qū)自身建設(shè)發(fā)展歷程中的精神文化元素，整合工程建設(shè)、灌溉管理、隊(duì)伍建設(shè)和改革創(chuàng)新等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提煉總結(jié)符合灌區(qū)實(shí)際的水文化建設(shè)思路，用文化凝聚人、用文化激勵(lì)人、用文化發(fā)展人，變“泥腿子”為“藍(lán)領(lǐng)子”，提升灌區(qū)軟實(shí)力。

4　結(jié)語

陜西省大型灌區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎全省農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。通過幾十年的建設(shè)發(fā)展，陜西省大型灌區(qū)各類灌溉基礎(chǔ)設(shè)施完善，灌區(qū)建設(shè)資金投資總量和增幅持續(xù)多年不斷增長，建設(shè)管理水平逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化和規(guī)范化，為陜西省社會(huì)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)由于歷史原因及行業(yè)限制，灌區(qū)在發(fā)展過程也存在各種制約發(fā)展的矛盾和問題，制約了灌區(qū)的健康可持續(xù)發(fā)展。在新形勢下，要面對各種新問題，要分析陜西省大型灌區(qū)的建設(shè)與管理現(xiàn)狀，深入研究和推進(jìn)灌區(qū)綜合改革，促進(jìn)陜西省大型灌區(qū)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，為“三個(gè)陜西”建設(shè)提供水利支撐。

2016-03-21

孫建秦(1974-)，男，陜西眉縣人，經(jīng)濟(jì)師，主要從事農(nóng)田灌區(qū)水價(jià)管理工作。

S28

B

1004-1184(2016)04-0175-03