畢小剛,郭　暉,范景銘

(1.北京水務投資中心,北京　100086; 2.北京水務咨詢有限公司,北京　100086)

社會資本參與重大水利項目建設運營模式探索

畢小剛1,郭暉1,范景銘2

(1.北京水務投資中心,北京100086; 2.北京水務咨詢有限公司,北京100086)

摘要：論述社會資本參與重大基礎設施建設的重要意義以及參與重大水利工程建設的主要途徑,揭示社會資本參與重大水利工程建設面臨的政府保障機制不健全、經營權和投資收益難以保障、退出機制不完善、融資困難等問題,并提出相應建議。在對社會資本參與重大水利工程建設運營的關鍵問題進行分析的基礎上,探討了以PPP+基金模式參與某河流水環(huán)境治理工程項目建設運營的運作方式。

關鍵詞：社會資本;重大水利工程;投融資;改革;PPP+基金

重大水利工程是水利基礎設施體系的重點和關鍵,對保障國家水安全和促進區(qū)域經濟社會發(fā)展具有重要的作用。黨中央、國務院高度重視重大水利工程建設，習近平總書記更是提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針,要求通盤考慮重大水利工程建設,按照確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則對重大水利工程進行論證。黨的十八屆三中全會以來,為適應經濟新常態(tài),黨中央、國務院對深化投資體制改革、鼓勵社會資本發(fā)展做出新的部署,對吸引社會資本參與重大基礎設施建設提出了新的要求[1-2]。水利是基礎設施中重點和優(yōu)先發(fā)展的領域之一。當前,一方面,面對中國經濟增速下行的壓力,為了穩(wěn)增長,需要建立公平、開放、透明的市場規(guī)則,讓更多社會資本進入節(jié)水、供水等重大水利工程的建設和運營當中;另一方面,為解決當前大規(guī)模重大水利工程投入資金嚴重不足的問題,促進中國經濟社會可持續(xù)發(fā)展和產業(yè)轉型升級,也需要營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境,讓龐大社會資本進入實體經濟。為此,2015年3月,中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部印發(fā)了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》[3],為加快建立公平、開放、透明的重大水利工程建設運營市場規(guī)則,營造平等投資環(huán)境,激發(fā)市場主體活力和潛力,鼓勵和引導社會資本參與,提供了政策依據(jù)。讓社會資本參與重大水利工程項目建設運營,有利于:①優(yōu)化投資結構,建立健全水利投入資金多渠道籌措機制;②引入市場競爭機制,提高水利管理效率和服務水平;③轉變政府職能,促進政府與市場有機結合、兩手發(fā)力;④加快完善水安全保障體系,支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

本文在對有關政策進行解讀的基礎上,以某河流水環(huán)境治理項目為例,對社會資本參與重大水利工程項目的建設運營模式進行探討。

1社會資本參與重大水利工程項目建設運營的進入途徑

根據(jù)《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》,社會資本是指相對政府財政資金以外,符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè),以及其他投資、經營主體愿意投入重大水利工程的資金。重大水利工程項目可以按照存量項目和增量項目分別設計社會資本進入途徑。

1.1存量項目

對于存量重大水利工程項目,可以選擇一批工程項目通過盤活存量的方式,即采用股權出讓、融資租賃、委托運營、基金引導、整合改制等,打通投資渠道,吸引社會資本投入,以加大專業(yè)化營運力度,擴大產業(yè)化規(guī)模[4]。

1.2增量項目

對于增量重大水利工程項目,可以將重大水利工程項目按照獲得現(xiàn)金流的能力,分為經營性、準公益性和公益性項目三大類。

a. 經營性項目,包括工業(yè)及城鎮(zhèn)供水、水力發(fā)電、水庫養(yǎng)殖、水上旅游等?？梢酝ㄟ^依法放開建設和經營市場,積極推行投資運營主體招商,政府不再直接介入,拓寬和創(chuàng)新投融資模式,吸引社會資本進入。

b. 準公益性項目,包括水利樞紐、水庫工程、灌區(qū)節(jié)水改造工程等?？梢酝ㄟ^建立投資、補貼與價格協(xié)同機制,以政府和社會資本合作(PPP)模式、股權合作等多種方式引導社會資本進入[5]。

c. 公益性項目,包括防洪、排澇、抗旱、水土保持和農田水利等,可采取與經營性較強項目或者周邊土地開發(fā)捆綁等,以公開招標方式鼓勵社會資本進入。

2社會資本參與重大水利工程項目建設運營面臨的問題與建議

2.1社會資本參與重大水利工程項目建設運營面臨的問題

2.1.1政府對社會資本投入保障機制不完善

社會資本投資基礎設施項目,其建設項目審批過程復雜,事項較多,且耗時長,而重大水利工程項目前期工作更多,形成了阻礙社會資本投入的政策壁壘,嚴重影響社會資本參與投資的積極性。近期,國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《關于精簡重大水利建設項目審批程序的通知》,提出了減少審批事項、下放初步設計審批權限、優(yōu)化審批服務的新政策。但是重大水利工程項目涉及的土地、規(guī)劃、環(huán)保、水土保持等審批事項目前還沒有進一步精簡和優(yōu)化。此外,在項目實施過程中,社會資本投資人在面對征地拆遷等有關問題時,往往阻力很大,無從下手,需要政府出面解決,否則也將增加社會資本投資成本和難度。

2.1.2社會資本投資的合理收益難以保障

社會資本無論以股權合作、特許經營或PPP模式,應始終堅持“誰投資、誰經營,誰占有、誰支配,誰管護、誰受益”的投資原則,保障社會投資人獲得合理的投資收益。但現(xiàn)實中,對于準經營性或者公益性重大水利工程項目,一方面,為了充分發(fā)揮其公共服務效益,常常忽視其經濟效益,使得項目未來收益難以保障[6];另一方面,這些項目往往投資大,回報周期長,相對于投資資本市場的投資收益率低,若無相關政策、財政、金融等支持,將無法保障水利工程投資具有穩(wěn)定的收益,則很難吸引社會資本參與其中。

2.1.3社會資本參與重大水利工程項目的融資能力較弱

目前水利工程融資市場發(fā)展較快,對于從事水利工程建設運營的大型國有企業(yè),已經形成了股票類、貸款類、債券類、基金類、融資租賃類、財政支持等六類融資方式[7]。但民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)參與重大水利工程建設運營的融資能力較弱,主要體現(xiàn)為:①商業(yè)銀行貸款要求具備較高的融資條件,如抵押物、合理收費機制等;②很難獲得規(guī)模大、利率低、還款期長的政策性銀行貸款;③在資本市場發(fā)行債券或者股票融資,要求參與項目具有較高的收益率,但是非經營性重大水利工程的收益率較低甚至無收益。

2.1.4市場退出機制不健全

合理退出機制是社會資本投入重大水利工程建設運營結束后,在既不影響公共服務,又能保障社會投資人獲得相應利益的前提下,實現(xiàn)社會資本從重大水利工程項目中退出,這是社會資本是否有意愿參與重大水利工程建設運營的關鍵。社會資本退出有兩種途徑:①正常退出,即政府和社會資本合同期滿后,按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準,依托各類產權、股權交易市場,為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。但政府應對運營中的社會資本進行嚴格監(jiān)督,防止社會投資者因追逐自身利益而損害社會公眾利益。②非正常退出,即在政府和社會資本合作過程中,出現(xiàn)違約事件、國家政策變動或者不可抗力導致項目終止,項目實施機構要及時做好接管、回購、補償工作,保障項目設施持續(xù)運行,保證公共利益不受侵害。但目前社會資本退出機制比較單一,且受非市場因素影響較大,投資風險與收益不對等[8]。

2.2鼓勵和吸引社會資本參與重大水利工程項目建設的建議

為更好地鼓勵和吸引社會資本參與重大水利工程項目建設,政府部門應從以下幾個方面改進和完善服務與管理:①社會資本進入重大水利工程項目途徑應更加透明化,在公開、公平、公正的原則下鼓勵和吸引社會資本參與,并通過招投標方式選擇優(yōu)秀投資者參與重大水利工程項目的投資運營,明確其投資運營主體地位,賦予與之對等的職權。②重大水利工程項目審批應更加規(guī)范化,對需要核準的項目,及時完成核準項目申請報告的編制;對需要審批的項目,按程序編制完成項目建議書、可行性研究報告、初步設計,實現(xiàn)項目核準審批簡單、規(guī)范的流程。③社會資本參與重大水利工程項目方式的設計應更加合理化:對存量項目采用股權出讓、委托運營、基金引導、整合改制等方式;對增量項目,要確立政府和社會資本合作機制;對準公益性或者公益性項目,可建立社會資本與“重大水利工程項目與經營性項目(土地開發(fā))”捆綁建設運營的方式。④重大水利工程項目的進出機制應更加科學化,根據(jù)重大水利工程項目的特殊性,發(fā)揮其資本和技術優(yōu)勢,通過建立政府資金引導、項目財政補貼、完善價格機制,保障社會資本參與項目具有合理的收益,并為社會資本自身的融資提供更為寬松的外部環(huán)境,降低其在合作期的經營風險,合作結束后可以正常退出。

3某河流水環(huán)境治理項目PPP+基金模式設計

3.1某河流水環(huán)境綜合治理項目背景

圖1　某河流水環(huán)境綜合治理項目PPP+基金投融資模式

4結語

通過構建PPP+基金的投融資創(chuàng)新模式,可以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,既可充分調動社會資源參與首都水環(huán)境治理的熱情,提升全民環(huán)境保護理念,又可為社會資本投資水務基礎設施提供參與的平臺和載體,對于深化北京市水務投融資體制改革具有重要的示范帶動作用

參考文獻：

[1] 中華人民共和國國務院.關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見[EB/OL].[2014-11-26]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[2] 中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.關于開展政府和社會資本合作的指導意見[EB/OL].[2014-12-04]. http://news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml.

[3] 中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會，財政部，水利部.關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見[EB/OL].[2015-03-19]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/19/content_2836367.htm

[4] 毛慧芳.積極推進政府和社會資本合作幾點意見[J].合作經濟與科技,2015,31(3):60-61.

[5] 劉汗,喬根平,徐波.吸引社會資本參與準公益性水利項目投資[J].水利發(fā)展研究,2013,13(4):18-21.

[6] 胡昊,謝忻玥.以PPP推動基礎設施及公共服務領域投融資體制改革[J].國際商務財會,2014,28(10):73-76.

[7] 施昌奎.社會資本參與市政基礎設施建設面臨的問題研究[J].消費導刊,2014,65(9):116-117.

[8] 施航華.論城市基礎設施建設中引入社會資本的模式及制度[J].城市,2014,27(6):12-19.

表1　推行政府與社會資本合作模式有關政策文件

Compensation mechanism for social capital invested inwater projects/LIANG Nan (China Institute of Water Resources and Hydropower Research, Beijing 100038, China)

Abstract:The social capital invested in water projects is helpful to the solution to the funding problem and improvement of management efficiency.Owing to the low economic benefits of water projects, it is suggested that the government should compensate the invested social capital mainly in terms of raising the ratio of profit sharing, prolonging the term of franchise contracts, credit preference, tax preference, price subsidy, cost subsidy, project bundling, resource compensation. The government should consider the effects of type of projects and mode of invested social capital when choosing compensation mechanisms. The significance of social capital invested in the construction of major infrastructure and the main ways of participating in the construction of the major water conservancy projects are discussed.The existing problems are released, such as inadequacy of government security system, deficiency of management right and return on investment,imperfect exit mechanism and difficult financing, and the relevant suggestions are proposed. Based on the analysis of the key issue of social capital invested inthe construction and operation in a major water conservancy project,the construction and operation of the "PPP+fund" mode in the treatment project of water environment of a river are investigated.

Key words:social capital; water project; compensation mechanism; participation constraint social capital; major water project; investment and financing; reform; PPP+fund

某河流是北京市北部地區(qū)重要的排水河道,經多次治理,干流河道滿足防洪排水規(guī)劃。但是,由于河道周邊人口多而雜,水環(huán)境臟亂差的問題長期以來始終沒有得到有效改善。為此,北京市將某河流水環(huán)境綜合治理工程納入“北京市河湖水系連通及循環(huán)利用建設”的重要組成部分,其主要任務:①河道清淤、綠化改造,大幅提升沿線生態(tài)環(huán)境;②建成某河流河口濕地公園,具有雨水、洪水滯蓄功能,減輕下游河流的防洪壓力,在此基礎上建設水網(wǎng)、綠網(wǎng)、路網(wǎng),實現(xiàn)“三網(wǎng)”融合,建成京城北部地區(qū)生態(tài)宜居網(wǎng)絡。按照北京市政府明確的建設任務和職責分工,北京水務投資中心主要負責以下工程建設任務:①某河流水環(huán)境治理工程,包括干流清淤工程、干流景觀提升工程、斷面考核監(jiān)測系統(tǒng)工程。②濕地公園工程,包括河口滯洪區(qū)工程、老河灣治理工程、河口雨洪濕地公園。

3.2參與某河流水環(huán)境綜合治理項目 PPP+基金的投融資模式

北京水務投資中心作為某河流水環(huán)境治理工程建設實施的主體,借鑒貴陽南明河治理市場化模式,計劃采用“土地捆綁+河道經營”方式,按照“建設期資金靠土地收益、運行維護期資金靠資源經營”的市場化工作思路解決某河流生態(tài)治理及養(yǎng)護管理資金。其中建設期的河道生態(tài)治理和濕地公園建設的工程投資納入土地一級開發(fā)成本,利用土地開發(fā)平衡收益;運營期的河道及濕地養(yǎng)護、管理等費用通過生態(tài)資產、地下空間、沿線廣告等綜合經營解決。北京水務投資中心結合近期國務院、北京市政府《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資》的文件精神,提出某河流水環(huán)境綜合治理項目PPP+基金的投融資模式,加大社會資本對公益類水務基礎設施領域的投入力度,將政府的政策意圖與社會資本的管理效率有機結合起來,實現(xiàn)多方共贏。某河流治理項目PPP+基金的投融資模式見圖1。

某河流水環(huán)境綜合治理項目PPP+基金投融資模式為政府出資代持人(項目業(yè)主)聯(lián)合社會投資人共同發(fā)起設立“某河流水環(huán)境建設基金”,規(guī)模暫定50億元。通過對基金交易結構、退出機制及增信措施的方案設計,計劃以市級財政投入的10億元啟動資金為引導,吸引社會投資40億元,解決項目資本金不足的難題,充分發(fā)揮社會資本技術、管理及資金優(yōu)勢。北京水務投資中心再通過股權合作方式,吸引社會資本參股,共同出資設立某河流水環(huán)境治理公司、某河流建設開發(fā)公司,分別承擔某河流水環(huán)境治理及指定區(qū)域土地一級開發(fā)任務。通過建立PPP機制,輔以某河流水環(huán)境建設基金注資措施,可二次撬動融資杠桿,運用銀行信貸、項目收益?zhèn)爸衅谄睋?jù)等多種方式籌集資金100億元。

Operation mode of social capital invested in major water conservancy projects/BI Xiaogang, et al (Beijing Water Investment Center, Beijing 100086, China)

(收稿日期：2015-11-25編輯：胡新宇)

中圖分類號：F832

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0028-03

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.008

作者簡介：畢小剛(1959—),男,山東巨野人,教授級高級工程師,博士,主要從事水務建設投融資與水權交易研究。E-mail: caohp@aliyun.com