于立深

法定公共職能組織的資格、權(quán)能及其改革

于立深*

目次

一、法定公共職能組織的主體資格分析

二、法定公共職能組織的權(quán)力義務范圍辨析

三、法定公共職能組織的合法性評價

四、法定公共職能組織的未來發(fā)展

五、結(jié)語

“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”（簡稱“法定公共職能組織”），是中國特有的立法術(shù)語，也是一個不確定法律概念，其具體的含義和范圍并不清晰。其稱謂和范圍的混亂，反映出我國行政組織結(jié)構(gòu)和事業(yè)單位改革的模糊性。法定公共職能組織與公共企事業(yè)單位、行政機關(guān)、一般法律授權(quán)組織之間呈現(xiàn)出復雜的關(guān)系。就組織功能和授權(quán)內(nèi)容而言，法定公共職能組織作為一種獨立的行政主體，擔負著完成剩余或新生公共任務的使命，雖然它們在行使行政處罰權(quán)、許可權(quán)、強制權(quán)等時是片面的行政主體，但是它們作為組織法上的實體意義遠遠沒有得到重視。我國宜在最小意義上使用“公務”概念來界定公共事務管理組織的范圍，并以此解構(gòu)、建構(gòu)和重構(gòu)行政組織理論和制度模式，推進政企、政事分開。

法定公共職能組織授權(quán)事業(yè)單位

在立法規(guī)范結(jié)構(gòu)中，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”和“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織”兩種稱謂并用，其無實質(zhì)差別，用以指稱享有特定的行政管理權(quán)限和公法上權(quán)利義務的新型行政主體。在立法規(guī)范用語中，還有“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”這樣的稱謂，指稱另一類行政主體，其內(nèi)涵及外延與“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”有范圍上的重合，但在內(nèi)涵上有實質(zhì)性差別。

本文立足于本土制度資源，將“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”或者“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織”，簡稱為“法定公共職能組織”。將“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”簡稱為“法律授權(quán)組織”。透過對法定公共職能組織的研究，旨在厘清其賴以存在的法律依據(jù)、公共事務管理權(quán)限、滋生的行政法治問題、所擔負的公共任務角色以及未來的改革方向，主張從組織法意義上純化法定公共職能組織的范圍，且有必要限定對“公共事務”涵義和范圍的解釋，劃分公共事務賴以實現(xiàn)的公法和私法主體的界限。

一、法定公共職能組織的主體資格分析

在“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”這一稱謂所界定的法律關(guān)系中，有三個核心要素：管理組織、公共事務和法律或者法規(guī)的授權(quán)。特別需要解釋什么是“公共事務”以及“法律授權(quán)組織”與“法定公共職能組織”的區(qū)別。

（一）法定公共職能組織設定的法源

1.法律與行政法規(guī)的授權(quán)

全國人大及其常委會有關(guān)“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”的立法規(guī)定，按照頒布的先后順序有：《行政處罰法》第17條、《行政許可法》第23條、《公務員法》第106條、《反壟斷法》第8條及第32條至第36條、《防震減災法》第80條、《行政監(jiān)察法》第50條和《行政強制法》第70條，分別賦予法定公共職能組織實施行政處罰權(quán)、許可權(quán)、強制權(quán)、公務員管理權(quán)以及接受行政監(jiān)察的法定義務。

國務院行政法規(guī)有關(guān)“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”的立法規(guī)定，主要界定了它們的公法義務。大體分成五類：一是作為政府信息公開的義務主體，如《政府信息公開條例》第36條；二是接受信訪、行政監(jiān)察和行政處分的公法義務，如《信訪條例》《行政機關(guān)公務員處分條例》《財政違法行為處罰處分條例》《汶川地震災后恢復重建條例》《行政監(jiān)察法實施條例》《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》中的有關(guān)規(guī)定；三是行政處罰的執(zhí)法資格和義務，如《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》中的有關(guān)規(guī)定；四是獲得新型管理權(quán)力或被賦予新型的義務，如《征信業(yè)管理條例》《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定；五是排除民商事行為主體的身份，如《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》規(guī)定具有管理公共事務職能的單位不得加入農(nóng)民專業(yè)合作社。

法律和行政法規(guī)還界定了法定公共職能組織的行政執(zhí)法主體資格和權(quán)限。例如，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）賦予流域管理機構(gòu)以水資源管理和監(jiān)督職責，包括水量分配、取水許可證頒發(fā)、水資源費征繳、妨礙防洪的強制權(quán)、違反流域管理的處罰權(quán)等。

2.地方性法規(guī)的授權(quán)

有關(guān)直接規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”的地方性法規(guī)條款并不多，但對“法定公共職能組織”做了原創(chuàng)性規(guī)定之處甚多。

第一種是對公共企業(yè)的授權(quán)。通常是城市軌道交通企業(yè)（地鐵公司）、機場有限公司，被授予行政處罰權(quán)和一般管理權(quán)。例如，《上海市民用機場地區(qū)管理條例》（1999年通過，2003年修正）授權(quán)上海機場（集團）有限公司負責機場的建設、運營及其相關(guān)的公共事務管理，依法實施行政處罰。根據(jù)《上海市地下鐵道管理條例》（1997年通過，現(xiàn)已失效）和《上海市軌道交通管理條例》（2013年修訂），起初是上海市地鐵總公司而后是軌道交通企業(yè)，被授權(quán)建設和運營軌道交通，實施行政處罰、安全檢查權(quán)和強制權(quán)，但沒有治安處罰權(quán)。

第二種是對新型公共管理機構(gòu)的授權(quán)。最典型的是水法授權(quán)的流域管理機構(gòu)具有行政執(zhí)法主體資格。例如，依據(jù)《水法》和《遼寧省遼河保護條例》，鞍山市遼河保護區(qū)管理局具備行政執(zhí)法主體資格。〔1〕參見鞍山市人民政府法制辦公室：《關(guān)于鞍山市遼河保護區(qū)管理局行政執(zhí)法主體資格的公告》，2012年7月2日公布。流域管理機構(gòu)在水資源利用、水污染防治、防汛抗洪、河道管理、生態(tài)建設和保護等活動中，享有處罰、強制等行政職權(quán)，如《陜西省渭河流域管理條例》的規(guī)定。

第三種是對技術(shù)類管理組織進行授權(quán)。例如，《廣西壯族自治區(qū)蠶種管理條例》（2016年通過）授權(quán)由專業(yè)人員組成的蠶品種審定委員會負責蠶遺傳資源的鑒定、評估和蠶品種審定等工作。

對行政執(zhí)法主體資格的一般授權(quán)涵蓋了法定公共職能組織,即所稱行政執(zhí)法機關(guān)。它是指依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法職權(quán)的具有管理公共事務職能的組織。雖然地方性法規(guī)可以授權(quán)公共職能組織實施行政許可和處罰，但是，授權(quán)必須慎重且應嚴格控制。特別是針對市場公平競爭的授權(quán)，其權(quán)限被嚴格限制。這也間接表明法定公共職能組織與行政機關(guān)具有法律身份和職權(quán)的相似性。〔2〕參見《湖北省行政執(zhí)法條例》（2006年修訂）、《河南省行政執(zhí)法條例》（2016年通過）、《廣東省人民代表大會常務委員會立法技術(shù)與工作程序規(guī)范》（2007年通過）、《重慶市促進開放條例》（2008年通過）、《延邊朝鮮族自治州企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護條例》（2010年通過）、《海南省企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)益保護條例》（2011年通過）、《山東省企業(yè)權(quán)益保護條例》（2012年通過）。

3.行政規(guī)章的授權(quán)

從嚴格法治主義視角看，行政規(guī)章不能授權(quán)設立公共職能組織或者對其進行授權(quán)。行政規(guī)章一般只是轉(zhuǎn)引上位法或者明確具體機構(gòu)的稱謂和職責。例如，行政法規(guī)《鐵路運輸安全保護條例》（2004年通過）第4條第2款規(guī)定鐵路管理機構(gòu)負責轄區(qū)內(nèi)鐵路運輸安全監(jiān)督管理工作。所謂鐵路管理機構(gòu)，在以往是指鐵道部直屬各鐵路局（含廣州鐵路（集團）公司、青藏鐵路公司），負責轄區(qū)內(nèi)鐵路運輸安全監(jiān)督管理，履行運輸安全監(jiān)督檢查、行政許可實施和行政處罰職責。〔3〕參見《〈鐵路運輸安全保護條例〉確定的鐵路管理機構(gòu)職責規(guī)定》，2005年鐵道部令第23號，2005年8月18日公布。在這里，“鐵路公司”無疑是法定公共職能組織，下位行政規(guī)章只是明確了上位行政法規(guī)提及的管理機構(gòu)?！缎姓V訟法》承認法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為，實際上擴大了公共職能組織權(quán)力來源的依據(jù)。

（二）“公共事務”的辨識

1.憲法上的公共事務

我國《憲法》僅有一處提到了“公共事務”，〔4〕參見《憲法》第111條規(guī)定：居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。意指自治組織所管理的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等事項。何謂憲法及憲法性法律所界定的“公共事務”？有憲法學者解釋說：“公共事務。指涉及與村民、居民公共服務和共同利益有關(guān)或涉及相互關(guān)系的事務，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的收繳，公共衛(wèi)生，維護治安等事務。公益事業(yè)。是指主要與公共利益有關(guān)的事務，如辦學校、修道路、建設水利等。實際上基層群眾自治組織的職責不僅限于此，還有一部分協(xié)助政府的工作，代行政府的職能，如協(xié)助征稅（現(xiàn)已取消農(nóng)業(yè)稅）、計劃生育、協(xié)助征兵、發(fā)放救濟款等?！薄?〕蔡定劍：《憲法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第424頁。

《城市居委會組織法》（1989年通過）第3條規(guī)定居民委員會的任務之一是“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務和公益事業(yè)”。此處“公共事務”并不包含調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作?！洞迕裎瘑T會組織法》（1998年通過，2010年修訂）第2條規(guī)定村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，這里的“公共事務”也不包括調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安等事項。實際上，自治組織內(nèi)部的公共教育、公共道路、公共福利分配等才屬于公共管理事項。

在私法民主和民事主體資格確立上，也時常涉及公共事務問題。例如，國有土地上房屋征收和社區(qū)物業(yè)管理的投票，居民委員會可采取會議表決的方式作出私法決定，這涉及居民委員會、村民委員會、業(yè)主委員會的公共事務管理權(quán)限和界限。在民事主體方面，具有管理公共事務職能的單位不得加入農(nóng)民專業(yè)合作社?！?〕國家工商行政管理總局《關(guān)于村民委員會是否可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社單位成員等問題的答復》（工商個函字[2008]156號）認為，村民委員會具有管理公共事務的職能，不能成為農(nóng)民專業(yè)合作社單位成員，也不能成為合伙企業(yè)的普通合伙人，但可以成為有限合伙人，以其認繳的出資額為限對合伙企業(yè)債務承擔有限責任。在這里，“具有管理公共事務職能的單位”的界定，已經(jīng)排除了國家機關(guān)、村民自治組織和法律或法規(guī)授權(quán)的組織，即村民委員會不能作為農(nóng)民合作社的當事人。

2.公務員法上的公務

在黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)機關(guān)實施公務員法的同時，工會、共青團、婦聯(lián)等使用行政編制或由中央機構(gòu)編制部門直接管理機構(gòu)編制的人民團體和群眾團體機關(guān)參照公務員法進行管理。公務員法上的“公務”，在國內(nèi)通常是指“出席會議、考察調(diào)研、執(zhí)行任務、學習交流、檢查指導、請示匯報工作等公務活動”?！?〕參見《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》，組通字[2006]28號，2006年8月25日公布；詳見中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》，2013年12月8日公布。在行政訴訟中，事業(yè)法人單位對其成員具有法律上的管理職能，屬于內(nèi)部管理權(quán)，不是基于法律法規(guī)規(guī)定的公共管理職權(quán)，其糾紛爭議不屬于行政訴訟受案范圍?！?〕參見“戚金成訴中國煤炭地質(zhì)總局江蘇煤炭地質(zhì)局要求撤銷干部退休證案”，江蘇省常州市中級人民法院（2006）常行再終字第2號。

3.刑法上的公務

在解釋《刑法》第93條何謂“國家機關(guān)”時，立法者認為，“國家機關(guān)的設立和對國家機關(guān)中工作人員的編制管理是性質(zhì)不同的兩個問題，因此，只要是依法設立的行使一定國家管理職權(quán)的組織就是國家機關(guān)，至于組織人事部門在編制上對其是按照行政編制還是事業(yè)編制進行管理，并不影響其作為國家機關(guān)的性質(zhì)?！薄?〕郎勝主編：《中華人民共和國刑法釋義》（第5版），法律出版社2012年版，第114頁。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任?！?0〕參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2003年第1期，第67頁。

所謂“從事公務”，是指代表國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領導、監(jiān)督、管理等職責。公務主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務以及監(jiān)督、管理國有財產(chǎn)的職務活動。如國家機關(guān)工作人員依法履行職責，國有公司的董事、經(jīng)理、監(jiān)事、會計、出納人員等管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等活動都屬于從事公務。那些不具備職權(quán)內(nèi)容的勞務活動、技術(shù)服務工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務?！?1〕參見《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》，法發(fā)[2003]167號，2003年11月13日公布；《關(guān)于準確認定國家出資銀行中國家工作人員身份的座談會紀要》，粵高法[2012]276號，2012年8月30日公布。這也表明，實際行使行政管理職權(quán)的國有公司、企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員擁有一定管理公共事務和社會事務的職權(quán)，是應當追究瀆職罪刑事責任的原因?！?2〕參見徐日丹：《加強案例指導工作 正確履行法律監(jiān)督職責——最高人民檢察院法律政策研究室負責人答記者問》，載《檢察日報》2012年11月29日第2版。例如，最高人民檢察院函請中央機構(gòu)編制委員會辦公室查詢核定后，認定中國證券監(jiān)督管理委員會作為國務院直屬事業(yè)單位，是全國證券期貨市場的主管部門。它是具有行政職責的事業(yè)單位。據(jù)此，證監(jiān)會干部應視同為國家機關(guān)工作人員?！?3〕參見《〈關(guān)于中國證監(jiān)會主體認定的請示〉的答復函》，高檢發(fā)法字[2000]7號，2000年4月3日公布。

簡言之，“公務”的本質(zhì)是與國家管理職權(quán)有直接聯(lián)系或者是國有財產(chǎn)的運用?！皬氖鹿珓铡币彩切谭▽崉罩芯哂袪幾h的法律事實之一。刑法解釋學通過對“公務”的擴張理解，澄清了國家機關(guān)工作人員的范圍?！?4〕參見熊選國、苗有水：《如何把握“國家機關(guān)工作人員”的范圍》，載《人民法院報》2004年11月8日第3版。在“楊建妮等受賄案”中，北田村自行投資的安居工程被認為不具有公共事務或公共財產(chǎn)的屬性，也不具有行政管理工作的屬性，屬于村民自治范圍內(nèi)的建設項目，被告人不具有國家工作人員的身份?！?5〕參見河南省三門峽市中級人民法院（2012）三刑終字第58號判決書。在“王修光等貪污、行賄案”中，農(nóng)村基層組織人員利用協(xié)助人民政府從事土地征用補償費用管理的職務便利，侵吞補償款，屬于依法從事公務的貪污行為?！?6〕參見海南省高級人民法院刑事裁定書（2013）瓊刑二終字第5號。在“姜靜受賄案”中，姜某及其辯護人認為公務有別于勞務，“公務”須具備兩個要件：一是對公共事務進行管理；二是具有國家代表性，即代表國家對公共事務進行管理。法院認為姜某受國有公司委托，代表國有公司履行監(jiān)督管理職責，從事的是公務，構(gòu)成受賄罪?！?7〕參見山東省青島市中級人民法院刑事裁定書（2011）青刑二終字第52號。

綜上所述，村民委員會、居民委員會被誤作為具有公共管理職能的組織是對其憲法自治權(quán)利屬性的錯誤理解造成的。如果自治事項和其他公共事務事項均被視為“公務”，則擴大了公務的本真涵義。自治與公務管理實際上是分離的。自治意義上的公務并不是行政法上的法定公共職能組織的公務的要素。當自治組織在獲得行政協(xié)助管理戶籍、治安、處理突發(fā)事件權(quán)限時，其身份不再是自治組織而是行政法上的法定公共職能組織。此時，自治組織的公共職能權(quán)限來源于其他法律授權(quán)，例如《傳染病防治法》（2004年修訂）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年通過）、《消防法》（2008年修訂）等賦予了自治組織一定的公務管理和參與權(quán)限。

有些地方法院認定村民自治組織是行政訴訟被告，是從實體法上的自治事項角度肯定了它們公共職能組織的身份，將自治管理混同于一般“公務”了。〔18〕參見“郗建芬訴廣饒縣廣饒街道一村村民委員會農(nóng)業(yè)行政給付糾紛案”，山東省墾利縣人民法院行政判決書（2010）墾行初字第15號；“朱某某訴紹興縣某某政府行政復議決定糾紛案”，浙江省紹興市中級人民法院行政判決書（2010）浙紹行初字第3號。在刑法解釋上，則排除了對上述自治事項屬于公務的解釋。村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”：（一）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作?！?9〕《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2000年第3期，第223頁。

（三）法定公共職能組織與法律授權(quán)組織的區(qū)別

“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的稱謂見于《國家賠償法》和《行政訴訟法》及其司法解釋以及國務院及其部門和地方政府關(guān)于行政執(zhí)法資格的規(guī)范性文件中。法定公共職能組織具有獨特性和獨立性，不能將其混同于法律授權(quán)組織。比對而言，法定公共職能組織具有如下四個特征。

其一，從實務經(jīng)驗上判斷，法定公共職能組織作為被授權(quán)的行政主體須同時具備四個條件。（1）辦公經(jīng)費（主要）來自國家財政經(jīng)費，并實行或者比照實施公務員編制，其人員須接受公務員紀律處分的約束。（2）具有管理公共事務的獨立能力和獨立范圍，其針對的是行政機關(guān)剩余的公共事務。（3）有法律或法規(guī)的專門授權(quán)。（4）具有公共事務管理職能的組織不是行政機關(guān)或其分支機構(gòu)、內(nèi)設機構(gòu)及派出機關(guān)或機構(gòu)。市場經(jīng)營組織雖然可能被授予一定的行政權(quán)，可以作為法律授權(quán)或委托組織，例如商業(yè)銀行可以收繳少量假幣或者被委托行政罰款，具有行政主體資格，但是這并不表明商業(yè)銀行是公共職能組織，其獲得的僅僅是一項特別授權(quán)而已?！?0〕參見《關(guān)于當事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示》，載中國法制出版社編：《最高人民法院司法解釋與請示答復全書》，中國法制出版社2005年版；《關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復》，[2003]行他字第11號，2003年8月8日公布；“霍小兵訴招商銀行北京分行東方廣場支行收繳假幣行政強制措施案”，北京市東城區(qū)法院（2002）東行初字第52號。

其二，在性質(zhì)上，法定公共職能組織的內(nèi)涵和外延更狹窄，它是一種新型的行政管理主體，雖然其權(quán)限也來源于授權(quán)，但是其本身是獨立于行政機關(guān)的公共組織。“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”是一個更加寬泛的概念。以揚州市行政執(zhí)法主體為例，法律授權(quán)組織包括：氣象局、檔案局、鹽務管理局、農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)理所、煙草專賣局、地方稅務局發(fā)票管理所、地方稅務局耕地占用稅和契稅管理所、國家統(tǒng)計局揚州調(diào)查隊、各工商所、巡警支隊和大隊、住房公積金管理中心、漁政管理站、植保植檢站、動物衛(wèi)生監(jiān)督所、地方海事局、運輸管理處、航道管理處、纖維檢驗所、節(jié)能監(jiān)察中心、社會保險基金管理中心、殘疾人聯(lián)合會等，行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)、分支機構(gòu)及事業(yè)單位均被涵蓋在內(nèi)。細究析，揚州市的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”卻只包括氣象局、檔案局、住房公積金管理中心、植保植檢站、動物衛(wèi)生監(jiān)督所、纖維檢驗所、社會保險基金管理中心、殘疾人聯(lián)合會等等?！?1〕參見《關(guān)于公布市級行政執(zhí)法主體的通知》，揚府發(fā)[2011]179號，2011年8月16日公布。

《行政處罰法》賦予法律、法規(guī)所創(chuàng)設的“法定公共職能組織”是一種新型的授權(quán)行政主體，通過授權(quán)使之獲得了對公共事務的行政管理職權(quán)，〔22〕參見汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社2003年版，第65頁。在授權(quán)范圍內(nèi)享有與行政機關(guān)基本相同的法律地位，被賦予了行政規(guī)范的制定權(quán)、行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等。但是，被授權(quán)的具有公共管理職能的組織不能是立法機關(guān)、司法機關(guān)，也不能是行政機關(guān)?！?3〕參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政強制法釋義》，法律出版社2001年版，第230-231頁。

其三，法定公共職能組織排除了行政機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)。有學者認為法律授權(quán)組織的行政職權(quán)并非來源于憲法和組織法，而是來自于有權(quán)機關(guān)以法律法規(guī)或規(guī)章形式的授權(quán)，授權(quán)對象主要包括事業(yè)單位、社會團體、基層群眾性自治組織、工會、共青團和婦聯(lián)，還包括行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)和派出機構(gòu)?！?4〕姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學出版社2010年版，第128頁。在實務中，法律授權(quán)組織雖然是執(zhí)法機構(gòu)，但通常不是行政機關(guān)，也有地方政府將內(nèi)設機構(gòu)、分支機構(gòu)和派出機構(gòu)排除在授權(quán)組織之外。例如，北京市的行政處罰執(zhí)法主體不包括行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)、分支機構(gòu)、派出機構(gòu)，由法律法規(guī)授權(quán)的漁政監(jiān)督管理站、種子管理站、節(jié)約用水辦公室、獻血辦公室、煤炭總公司及區(qū)縣煤炭公司、愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室、園林綠化執(zhí)法隊等非行政機關(guān)性質(zhì)的執(zhí)法機構(gòu)，才是授權(quán)組織?！?5〕參見《關(guān)于依法確定和調(diào)整行政執(zhí)法主體有關(guān)事項的通知》，京政發(fā)[1996]24號，1996年11月6日公布。

其四，法律授權(quán)組織通常涉及行政執(zhí)法資格和行政被告身份等問題，而法定公共職能組織更具有行政組織法意義，不局限于行政執(zhí)法或者訴訟法意義。法定公共職能組織是與行政機關(guān)平行的新型機構(gòu)，其源于公務存在的特殊性，而法律授權(quán)組織是為了解決公務執(zhí)行的便利性和便宜性。在實務中，法律授權(quán)組織具有行政主體身份的情形五花八門。例如根據(jù)《抗旱條例》，地方政府防汛抗旱指揮機構(gòu)具有某些公務管理職權(quán)，而社會保險基金經(jīng)辦機構(gòu)是法律法規(guī)授權(quán)的組織；〔26〕參見《關(guān)于拖欠社會保險基金糾紛是否由法院主管的答復》，載全國人大常委會法制工作委員會審定：《最高人民法院司法解釋》，中國民主法制出版社2014年版。商業(yè)銀行有委托行政處罰權(quán)；“墻體材料和散裝水泥管理辦公室”具有行政執(zhí)法主體資格?！?7〕參見《關(guān)于確認寧波市墻體材料和散裝水泥管理辦公室行政執(zhí)法主體資格的批復》，甬政發(fā)[2011]75號，2011年6月24日公布。在以上組織中，沒有一個是法定公共職能組織，它們只是法律授權(quán)的具有行政執(zhí)法資格的組織。

二、法定公共職能組織的權(quán)力義務范圍辨析

諸多立法規(guī)范本身并沒有明確法定公共職能組織的權(quán)力范圍，政府機關(guān)和學者對其范圍的理解也存在較大的差距。實務中，各地方政府經(jīng)常對行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)、分支機構(gòu)、派出機構(gòu)和具有公共事務管理職能的組織以及其他組織不加區(qū)分地進行授權(quán)。

通過查找各地、各級政府公布的行政執(zhí)法、行政處罰、行政強制、行政許可、政府信息公開義務等事項的執(zhí)法資格的公告命令，可以初步判斷法定公共職能組織的實際類型范圍和權(quán)限，它們有別于作為國家行政機關(guān)及其內(nèi)設機構(gòu)、分支機構(gòu)、派出機構(gòu)等被授權(quán)行政主體，但是它們之間很可能又相互包容、纏繞在一起。

（一）不同行政管理權(quán)的授予

1.授予行政處罰權(quán)的法定公共職能組織

關(guān)于行政處罰的實施機關(guān)，國務院法制辦解釋說：行政處罰權(quán)原則上是由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施；行政機關(guān)以外的其他組織（包括城市人民政府直屬事業(yè)單位）未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，或者未經(jīng)具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得實施行政處罰?！?8〕參見《對政府賦予行政管理職能的直屬事業(yè)單位能否作為法定行政執(zhí)法主體問題的復函》，國法秘函[1999]3號，1999年1月13日公布。這一解釋值得商榷，因為《行政處罰法》所規(guī)定的授權(quán)只能向具有公共事務管理職能的組織做出，而沒有說可以向“其他組織”做出授權(quán)?！?9〕參見《行政處罰法》第17條：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”；另可參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》1996年第3期，第17頁。

通常所謂的行政處罰權(quán)授出，是指授予類似太湖流域管理局這樣的法定公共職能組織，〔30〕參見《太湖流域管理條例》，中華人民共和國國務院令第604號，2011年10月20日公布，第66條至第68條罰則。但在實務中，地方政府對行政機關(guān)、授權(quán)組織、委托組織的屬性界定是非?；靵y的。山東省政府最初認定省氣象局、地震局、鹽務局、黃河河務局等是行政機關(guān)（含行政性機關(guān)），〔31〕參見《關(guān)于公布省級行政處罰主體（組織）的決定》，山東省人民政府令第84號，1997年9月3日公布。后又認定它們是法律、法規(guī)授權(quán)的組織；獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督所原被認定為行使行政處罰的委托組織，后被認定為法律、法規(guī)授權(quán)的組織。〔32〕參見《關(guān)于重新公布省級行政處罰主體的公告》，山東省政府令第131號，2002年2月7日公布。

2.授予行政許可權(quán)的法定公共職能組織

行政主體資格的區(qū)分是因為它們享有不同的行政管理權(quán)限。安徽省政府認定行使行政許可權(quán)的行政機關(guān)有38個，包括省人民防空辦公室、新聞辦公室、臺灣事務辦公室、物價局等。法律授予行使許可權(quán)的組織有29個，包括省總工會、檔案局、氣象局、鹽務管理局、公安邊防總隊、公安消防總隊、事業(yè)單位登記管理局、公路管理局、公路運輸管理局、港航管理局、地方海事局、船舶檢驗局、纖維檢驗局、農(nóng)業(yè)機械管理局、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境總站、獸醫(yī)工作站、植物保護總站、漁船檢驗處、蠶種質(zhì)量檢驗站、農(nóng)藥檢定所、森林病蟲防治總站、長江河道管理局、淮河河道管理局、懷洪新河河道管理局、淠史杭灌區(qū)管理總局、龍河口水庫管理處、省駟馬山引江工程管理處、茨淮新河上橋工程管理處和注冊會計師協(xié)會?！?3〕參見《關(guān)于公布行政許可實施主體的決定》，安徽省政府令第173號，2004年8月2日公布。

安徽省政府的認定同樣存在問題，其所授權(quán)的組織并非都是具有管理公共事務職能的組織，例如消防機構(gòu)、邊防機構(gòu)通常被認為是行政機構(gòu)或者派出機構(gòu)，這與《行政許可法》中的授權(quán)法定公共職能組織的立法規(guī)定也不一致。

3.授予行政強制權(quán)的法定公共職能組織

類似檔案局、地震局這樣的具有公共管理職能的組織，通常被認定為授權(quán)的行政強制主體。〔34〕參見《對省直部門和中央在甘單位行政強制實施主體資格進行清理、確認具備行政強制主體資格（第一批）的單位》，甘政發(fā)[2012]52號，2012年4月19日公布。動物衛(wèi)生監(jiān)督所、植物檢疫站、人防辦、農(nóng)機總站等，也可能被認定為授權(quán)組織?！?5〕參見《關(guān)于公布我市行政強制實施主體和行政強制事項（第一批）的決定》，甬政發(fā)[2012]118號，2012年11月19日公布。殘疾人聯(lián)合會也被認為具有行政強制主體資格?！?6〕參見《關(guān)于公布長春市第一批行政強制實施主體資格目錄的通知》，長府辦發(fā)[2012]1號，2012年1月6日公布。東營市政府認定享有行政強制權(quán)力的法律、法規(guī)授權(quán)的組織共11個，頗具代表性，包括市油區(qū)辦、公路局、畜牧局、地震局、知識產(chǎn)權(quán)局、防汛抗旱指揮部、社會保險管理服務中心、漁政監(jiān)督管理處、港航管理局、道路運輸管理處、無線電管理處，〔37〕參見《關(guān)于公布市級行政強制實施主體及其行政強制權(quán)限的通知》，東政發(fā)[2012]28號，2012年12月28日公布。其中有些是法定公共職能組織。

4.授予其他行政權(quán)力的法定公共職能組織

在傳統(tǒng)行政職權(quán)之外，具有公共事務管理職能的組織可能被授予其他新興的新型行政管理權(quán)限。例如，新華通訊社對外國通訊社及其所屬信息機構(gòu)、港澳臺通訊社及其所屬信息機構(gòu)，在我國境內(nèi)發(fā)布經(jīng)濟信息實行歸口管理。新華通訊社有權(quán)對申請者及其發(fā)布經(jīng)濟信息的品種進行審批并確定收費標準，依法處理違法行為?！?8〕參見《關(guān)于授權(quán)新華通訊社對外國通訊社及其所屬信息機構(gòu)在中國境內(nèi)發(fā)布經(jīng)濟信息實行歸口管理的通知》，國辦發(fā)[1996]1號，1995年12月31日公布。

國家糧食儲備局、中國輕工總會、中國紡織總會、中國船舶工業(yè)總公司、中國兵器工業(yè)總公司、中國航天工業(yè)總公司、中國核工業(yè)總公司、中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司等部門和機構(gòu)，對指定的或者其所屬的企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理實施監(jiān)督。中國出版集團公司對所屬成員單位占用的經(jīng)營性國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利和行政監(jiān)管權(quán)力?！?9〕參見《關(guān)于中國出版集團轉(zhuǎn)制為中國出版集團公司并授權(quán)管理國有資產(chǎn)等有關(guān)問題的批復》，國函[2004]22號，2003年3月25日公布。農(nóng)墾總局及其各國營農(nóng)場設立的社會公共事務管理機構(gòu)，被授權(quán)履行農(nóng)墾的行政和社會管理職能。〔40〕參見《海南省人民代表大會常務委員會關(guān)于推進海南農(nóng)退款管理體制改革的決定》，2009年5月31日公布。質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心被授權(quán)開展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗業(yè)務。〔41〕參見《國家認監(jiān)委關(guān)于對國家危險化學品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心（廣東）授權(quán)的通知》，2013年5月28日公布。

上述授權(quán)組織中，既有政府公司也有行業(yè)協(xié)會，它們具有特定層面的公共事務管理職能，并因授權(quán)而獲得了特定權(quán)限的行政主體資格。

5.負有政府信息公開義務的法定公共職能組織

經(jīng)費來源于國家財政、行使公共管理權(quán)力或承擔公共任務，這其中的任何一個因素都是產(chǎn)生政府信息公開義務的條件?！墩畔⒐_條例》第36條所規(guī)定的被授權(quán)公共職能組織既包括政府直屬事業(yè)單位，也包括由國家財政支持的行使公共事務管理職能的其他組織。通過檢測《政府信息公開年度報告》的發(fā)布主體，國務院南水北調(diào)工程建設委員會辦公室、中國科學院、中國社會科學院、自然科學基金管理委員會、地方各級政府所屬的社會科學院、氣象局、證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、政府所屬的研究室（發(fā)展研究中心）、中國國家標準化管理委員會、供銷社、紅十字會、殘疾人聯(lián)合會、老齡工作委員會辦公室、社會保險局、（糧食或物質(zhì)）儲備局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查局（開發(fā)局）、注冊會計師協(xié)會、愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室等，均被視為政府信息公開的義務主體。

負有政府信息公開義務的法定公共職能組織，有別于公共企事業(yè)單位，如中石油（分）公司、中石化石油（分）公司、公立學校或醫(yī)療保健機構(gòu)等，雖然是政府信息公開的義務主體，但不是“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”。顯然，法律授權(quán)組織與公共企事業(yè)單位也是有區(qū)別的，而一些俗稱的事業(yè)單位恰恰是法定公共職能組織?！?2〕在“張某訴某區(qū)房屋土地經(jīng)營管理中心政府信息公開行為案”（北京市西城區(qū)法院[2010]西行初字第329號）中，該管理中心是具有直管公房經(jīng)營管理權(quán)的事業(yè)單位，負責公房的經(jīng)營、管理和服務工作。

（二）法定公共職能組織公法義務向行政管理權(quán)的轉(zhuǎn)化

授權(quán)與賦予義務不一樣。有些法定公共組織被設定了公法義務，并非被直接授予了行政管理職權(quán)。例如，鐵路管理機構(gòu)包括鐵路運輸企業(yè)，雖然1990年《鐵路法》并未予以直接授權(quán)，但是鐵路行政法規(guī)授權(quán)它們擁有一定的行政檢查權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)等?！?3〕參見《鐵路運輸安全保護條例》，國務院令第430號，2004年12月27日公布，第六章“法律責任”（已經(jīng)廢除）?！惰F路安全管理條例》（2013年通過）區(qū)分了監(jiān)管機關(guān)和運輸企業(yè)，運輸企業(yè)不再是被授權(quán)而是被設定了義務。鐵路運輸企業(yè)的公法義務如下：制定突發(fā)事件應急預案并組織應急演練；對施工現(xiàn)場實行安全監(jiān)督；實施火車票實名購買、查驗制度，對車票所記載身份信息與所持身份證件或者真實身份不符的持票人，有權(quán)拒絕其進站乘車；對旅客及其隨身攜帶、托運的行李物品進行安全檢查，并有權(quán)拒絕不接受安全檢查的旅客進站乘車和托運行李物品。2015年新《鐵路法》保留了“國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能”，同時規(guī)定鐵路職工有權(quán)行使安全檢查權(quán)和制止違法行為的權(quán)利。

行政法規(guī)通過設定公法義務的方式賦予公共企業(yè)一定的行政管理職權(quán)，是新近政企分開改革的新現(xiàn)象，而在實務中，公共企業(yè)的行政管理權(quán)與公法義務的混合狀態(tài)仍然并存。例如，中國長江三峽集團公司全面負責三峽工程的建設與運營，內(nèi)設三峽樞紐建設運行管理局。三峽樞紐運行管理單位被設定的也是公法義務而非職權(quán)。三峽樞紐運行管理單位依法有安全生產(chǎn)、治安保衛(wèi)、旅游控制的管理義務?！?4〕參見《長江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》，國務院令第640號，2013年9月9日公布，第25條至第31條。依據(jù)《郵政法》，郵政企業(yè)提供普遍服務的同時，也有公法義務，即應當依法建立并執(zhí)行郵件收寄驗視制度；郵政企業(yè)發(fā)現(xiàn)郵件內(nèi)夾帶禁止寄遞或者限制寄遞的物品的，應當按照國家有關(guān)規(guī)定處理。依據(jù)《工會法》，作為社會管理組織，各級工會也被設定一定的公法義務，即在侵犯職工勞動權(quán)益情形下，工會應當代表職工與企業(yè)、事業(yè)單位交涉，要求企業(yè)、事業(yè)單位采取措施予以改正；工會應對新建、擴建企業(yè)和技術(shù)改造工程中的勞動條件和安全衛(wèi)生設施進行監(jiān)督。

公法義務與行政管理權(quán)的混合還表現(xiàn)在稱謂的模糊轉(zhuǎn)換上。消費者協(xié)會是對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的社會組織，它享有一系列的“公益性職責”，即法律將消費者協(xié)會的權(quán)利界定為“履行職責”。但是，上海市將消費者協(xié)會的權(quán)利定義為“履行職能”，協(xié)會也被更名為“消費者權(quán)益保護委員會”。〔45〕參見《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》（2013年修訂）第36條至第37條；《上海市消費者權(quán)益保護條例》（2002年通過）第5條、第40條和第41條；《關(guān)于消費者權(quán)益保護委員會行使〈上海市消費者權(quán)益保護條例〉賦予消費者協(xié)會職能的解釋》，上海市人民代表大會常務委員會公告第35號，2004年2月20日公布。

三、法定公共職能組織的合法性評價

法定公共職能組織的設定及其職權(quán)行使，均存在不同程度的爭議性且在不同政府、司法機關(guān)、社會組織之間存在著認同的差異性。

（一）政府間對法定公共職能組織認定的差異性

同一種類型的組織屬于何種行政執(zhí)法主體資格，各級地方政府的認定有很大差異。行政機關(guān)與法律授權(quán)組織之間的界限也不清晰。例如，山東省交通廳公路運輸管理局被認定為授權(quán)組織，吉林省則認定為委托組織。〔46〕參見《關(guān)于〈吉林省道路運輸管理條例〉執(zhí)法主體的解釋》，吉林省第九屆人民代表大會常務委員會第60號公告，2001年3月30日公布。上海市政府認定的行政機關(guān)包括市消防局、市公安局交通警察總隊、支隊、大隊等，市陸上運輸管理處、市汽車維修管理處則是法定授權(quán)組織。這與安徽省的規(guī)定有很大差異?！?7〕參見上海市人民政府法制辦公室：《關(guān)于行政許可實施主體的公告》，2004年6月17日（第1號）、2014年6月30日（第2、3號）公布。

中央政府與地方政府之間也存在不同認識。何謂法定公共職能組織，很多時候地方政府也不甚清楚。例如，上海市政府設立了市社會團體管理局，負責全市社會團體和民辦非企業(yè)單位的登記管理，對于該機構(gòu)是否具有行政許可實施主體資格，國務院法制辦解釋說：根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，在地方負責社會團體登記的行政機關(guān)是縣級以上地方政府民政部門?！?8〕參見《對〈關(guān)于行政許可實施主體清理有關(guān)問題的請示〉的復函》，國法秘函[2004]169號，2004年6月23日公布。顯然，上海市社會團體管理局作為一個事業(yè)單位，僅僅是一個委托機構(gòu)，并無獨立的行政主體資格。

以上多為法律授權(quán)組織的情形，法定公共職能組織的認定亦存在政府間的差異性。同樣是公園管理機構(gòu)，有的城市設定為法律授權(quán)組織，有的設定為委托組織。這種差異性并非源于法律對行政事項管理權(quán)的不同授權(quán)，而是行政體制的慣例現(xiàn)狀造成的，這反映出不同的政府對事項管理的獨立程度。

（二）政府與非政府組織認定的差異性

安徽省政府認定省注冊會計師協(xié)會具有行政許可主體資格且是授權(quán)的法定公共職能組織。上海市政府也認定行政許可法定授權(quán)組織包括上海市注冊會計師協(xié)會?！?9〕參見上海市人民政府法制辦公室：《關(guān)于行政許可實施主體的公告》， 2014年6月30日公布，第2號。但是，注冊會計師協(xié)會多被視為行政執(zhí)法的委托組織。中國注冊會計師協(xié)會就認為，根據(jù)《注冊會計師法》《違反注冊會計師處罰暫行辦法》《財政部各司職責范圍暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，注冊會計師協(xié)會受到財政部門的委托，負責對注冊會計師和會計師事務所依法進行監(jiān)督、管理和處理處罰等工作?！?0〕參見《關(guān)于協(xié)會是否具有注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的主體地位的請示的答復》，會協(xié)[2001]234號，2001年9月24日公布。顯然，在中國注冊會計師協(xié)會的視域里，注會協(xié)會并不是法定公共職能組織。但是私下里，中國注冊會計師協(xié)會又認為自己屬于國家機關(guān)?！?1〕參見鐘訊：《中注協(xié)榮獲“中央國家機關(guān)文明單位”稱號》，載《中國注冊會計師》2008年第6期。相較而言,我國臺灣地區(qū)的會計師公會和律師公會并無懲戒權(quán)，相應的懲戒權(quán)屬于專門的懲戒委員會?！?2〕參見我國臺灣地區(qū)“會計師法”（2016年修訂）和“律師法”（2010年）。

（三）司法機關(guān)與政府之間評價的差異性

相對于行政機關(guān)，法定公共職能組織只能作為片面的行政主體，即其行政管理權(quán)限是不全面的和特定的。對法定公共職能組織的合法資格評價，行政系統(tǒng)內(nèi)部認同并不存在爭議，所擔心的是司法機關(guān)是否采取不認同的否定性評價。例如，山東省公安廳交通警察總隊被認為是法律授權(quán)組織。最高法院的司法答復卻認為，根據(jù)《道路交通安全法實施條例》〔53〕參見《道路交通安全法實施條例》（2004年通過）第109條第1款：“對道路交通安全違法行為人處以罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府公安機關(guān)交通管理部門或者相當于同級的公安機關(guān)交通管理部門作出決定?！?，如果公安局交通警察支隊下設的大隊相當于縣級公安機關(guān)交通管理部門，則其可以以自己名義作出處罰決定?！?4〕參見最高人民法院《關(guān)于交通警察支隊的下屬大隊能否作為行政處罰主體等問題的答復》，[2009]行他字第9號，2009年12月2日公布。顯然，最高法院將交通警察支隊視為了行政機關(guān)，而不是授權(quán)組織。

首先，“三定方案”能否作為授權(quán)的依據(jù)？人民政府批準的“三定方案”通常被作為法定公共職能組織的行政執(zhí)法主體資格判斷的主要依據(jù)。最高法院在司法答復中肯定了中國保監(jiān)會“三定方案”的授權(quán)合法性，肯定其行政調(diào)查和處罰主體資格。〔55〕參見最高人民法院《關(guān)于審理涉及保險公司不正當競爭行為的行政處罰案件時如何確定行政主體問題的復函》，法函[2003]65號，2003年12月10日。在本質(zhì)上，不與上位法抵觸的“三定方案”被作為法定公共職能組織授權(quán)的合法依據(jù)，處于法律適用的被援引的地位。

其次，行政規(guī)章能否作為實體法授權(quán)的依據(jù)？從立法規(guī)范上看，法定公共職能組織的授權(quán)依據(jù)是法律法規(guī)，在授權(quán)之后即成為行政主體。新《行政訴訟法》確認了行政規(guī)章授權(quán)的合法性，這是針對訴訟主體身份而言的，并非實體法上的主體地位。由于實體法上的主體和訴訟法上的主體經(jīng)常是不一致的，這就造成訴訟主體資格成立了，而實體法上的主體資格未必成立。在法律適用上，即使有作為“依據(jù)”的法律法規(guī)，也并不意味著法院必須消極適用它們。法院也有選擇適用的權(quán)限，選擇適用法律是法院適用權(quán)的有機組成部分?！?6〕參見江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務》（下卷），北京大學出版社2009年版，第1069頁。這就意味著超越上位法規(guī)定授權(quán)的公共職能組織，是不被法院認同的。實務中，有些地方政府對行政處罰、許可、強制等方面執(zhí)法主體資格的確認，是缺乏合法性的。最高人民法院的一個司法答復在經(jīng)研究并征求全國人大常委會法工委和國務院法制局的意見之后認為：《公路管理條例實施細則》第9條規(guī)定的授權(quán)只能理解為是委托授權(quán)，公路養(yǎng)護管理總段（分段）不具備行政主體資格，且省政府也不具備該項行政管理權(quán)的授權(quán)主體資格?！?7〕參見《公路管理條例實施細則》（1988年通過）第9條：“各級公路主管部門可根據(jù)實際情況設置公路管理機構(gòu)。公路管理機構(gòu)依據(jù)公路主管部門的授權(quán)，負責公路管理工作”；《關(guān)于公路路政管理機構(gòu)行政主體資格及有關(guān)法律適用問題的答復》，[1994]行復字第4號，1995年1月15日公布。

再次，其他規(guī)范性文件能否作為授權(quán)的依據(jù)？立法規(guī)范只規(guī)定了法律法規(guī)對其他組織的授權(quán)，但是，實務中經(jīng)常有其他規(guī)范性文件予以授權(quán)的情形。鐵道部曾經(jīng)授予各鐵路局和公司以行政職權(quán)〔58〕參見《關(guān)于授權(quán)鐵路局對合資、地方鐵路企業(yè)行使安全管理職責的通知》，鐵辦[2002]35號，2002年5月7日公布（已廢止）。，公安部曾經(jīng)賦予縣級以上企事業(yè)公安機關(guān)以一定的拘留、收容審查和逮捕權(quán)力?！?9〕參見《對可否授權(quán)企事業(yè)公安機構(gòu)審批收審問題的批復》，公法[1991]114號，1991年8月27日公布。這顯然違反了法律保留原則。實務中，新興新型的公共事務組織的管理權(quán)限，經(jīng)常是由其他規(guī)范性文件授予的。例如，民政部申明：依據(jù)《社會團體登記管理條例》，國務院已授權(quán)中國法學會作為社會團體業(yè)務主管單位?！?0〕參見《關(guān)于國務院授權(quán)中國法學會作為社會團體業(yè)務主管單位的通知》，民發(fā)[2007]43號，2006年12月31日公布。中國人民銀行根據(jù)《海峽兩岸貨幣清算合作備忘錄》授權(quán)中國銀行臺北分行進行臺灣人民幣業(yè)務清算。〔61〕參見中國人民銀行公告[2012]第18號，2012年12月11日公布。

在這里，中國法學會、中國銀行臺北分行和計量研究院是法定公共職能組織。來自地方政府及其部門的其他規(guī)范性文件，也多有授權(quán)規(guī)定。例如，河北省政府會商省編辦、省法制辦之后，認定各設區(qū)市房產(chǎn)管理局是依法經(jīng)省政府批準成立的，是各設區(qū)市政府的工作部門，具有管理社會公共事務的職能，無論使用行政編制還是事業(yè)編制，均可作為行政許可的實施主體?！?2〕參見河北省建設廳：《關(guān)于屬事業(yè)編制的設區(qū)市房產(chǎn)管理局可作為行政許可實施主體的通知》，2004年12月20日頒布。

最后，在較少的案例中，也可以觀察到對法定公共職能組織存在問題的司法處理原則。事業(yè)法人基于授權(quán)，多被認定為行政主體。例如，法院認定公路管理機構(gòu)依法有權(quán)進行行政處罰〔63〕參見“天長市運輸公司與南京市六合區(qū)公路管理站公路管理行政處罰糾紛上訴案”，江蘇省南京市中級人民法院行政判決書（2011）寧行終字第16號。住房公積金管理中心是法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)性單位，可作出有關(guān)住房公積金具體行政行為?！?4〕參見“廣州市番禺區(qū)舊水坑豐達電機廠與廣州住房公積金管理中心住房公積金行政管理糾紛上訴案”，廣州市中級法院（2010）穗中法行終字第361號；“廣州市廣紅軟木廠與廣州住房公積金管理中心責令限期辦理決定糾紛上訴案”，廣州市中級法院（2010）穗中法行終字第460號。

法院判斷事業(yè)法人、社會組織或社會團體的行政主體資格，主要考慮兩個基本要素：第一，是否有法律授權(quán)；第二，是否是公務管理。法院多認為醫(yī)療事故鑒定委員會、勞動能力鑒定委員會屬于技術(shù)性的中介服務機構(gòu)，其行為具有技術(shù)性和松散性，不是行政主體的行政行為?！?5〕參見“康仕林訴大豐市衛(wèi)生局拒絕履行鑒定醫(yī)療事故的法定職責案”，江蘇大豐市法院（1999）大行再字第1號；“楊海增訴河南省人民政府行政復議決定案”，河南省高級人民法院行政判決書（2013）豫法行終字第00035號；“重慶市涪陵區(qū)大木明祥煤礦有限責任公司訴涪陵區(qū)勞動鑒定委員會職工勞動能力鑒定糾紛案”，重慶市涪陵區(qū)人民法院（2009）涪法行初字第3號。也有法院認為勞動鑒定委員會根據(jù)《工傷保險條例》授權(quán)，是代表國家履行勞動能力鑒定職能的行政組織。〔66〕參見“林啟可訴龍巖市勞動鑒定委員會工傷重新鑒定結(jié)論案”，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院（2004）巖行初字第40號。

四、法定公共職能組織的未來發(fā)展

（一）從混亂到有序的期待

如前所述，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”，或者“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織”，是一種特定行政組織和行政主體的稱謂，它在范圍上有別于一般的法律授權(quán)組織，排除了對行政機關(guān)及其內(nèi)設機構(gòu)、分支機構(gòu)、派出機構(gòu)的授權(quán)，即法定公共職能組織多被定位為國家財政撥款、參照公務員編制設置的事業(yè)單位。

法定公共職能組織這種制度出現(xiàn)的根本原因是什么？是公共組織職能自然演化的結(jié)果，還是國家權(quán)能在分化過程中主動采取的改變？還是行政機構(gòu)改革無法消化雍冗機構(gòu)的結(jié)果——為了機構(gòu)改革，不得不把行政機關(guān)削減為法定公共職能組織？尤其是參照公務員套改之后，涉及工作人員的職務與級別、工資和身份管理，〔67〕參見《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》，中發(fā)[2006]9號文件，2006年4月9日公布。更將驅(qū)動法定公共職能組織的去留問題。

在法定公共職能組織的識別中，實務部門更在意上位法的合法依據(jù)，通過不斷地向上級請示來廓清爭議的行政執(zhí)法主體的范圍。法定公共職能組織制度的出現(xiàn)，也使得各級政府及其工作部門授權(quán)組織的識別標準愈發(fā)混亂。例如，司法部曾在批復中認為，公證處作為國家公證機關(guān)，依法履行監(jiān)督、證明職能；公證處不應成為民事訴訟的被告。鑒于公證處在相關(guān)拍賣活動中是依法履行職務，如認為公證處的公證行為有不當或錯誤，應按行政復議或行政訴訟的有關(guān)規(guī)定辦理?！?8〕參見《關(guān)于洛陽市公證處不應成為經(jīng)濟（民事）訴訟被告的批復》，司法部[93]司辦字第31號，1993年7月5日公布。在“蘇萍玩忽職守案”中，公證員所進行的公證行為被認為是代表國家行使證明權(quán)的行為，系在代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務，符合玩忽職守罪的主體資格。法官認為“從現(xiàn)階段來看，國家雖然已經(jīng)將公證機構(gòu)納入國家事業(yè)法人的行列，使公證機構(gòu)在形式上已經(jīng)不再屬于行政機關(guān)，但公證機構(gòu)不是完全的市場化的社會中介組織，其系以國家的名義出具公證書，其公證行為系代表國家行使證明權(quán)的活動，公證機構(gòu)仍是屬于法律、法規(guī)授權(quán)行使一定司法職能的組織?！薄?9〕參見大連市金州區(qū)人民法院（2005）金刑初字第379號判決書；大連市中級人民法院（2005）大刑終字第438號裁定書。

中國的行政主體范圍處于混亂狀態(tài)，而法定公共職能組織的判斷標準和實際依據(jù)的合法性更成問題。與國外不同，我國法定公共職能組織的設定大多是基于編制的考慮，公務的專門性和職權(quán)合理性考慮得很少，而且行政機關(guān)、法定公共職能組織、一般法律授權(quán)組織之間的名實分離已經(jīng)沒有任何意義。例如，新華通訊社在1954年被列為20個國務院直屬機構(gòu)之一，1982年又被作為國務院的組成部門，是國家集中統(tǒng)一的新聞發(fā)布機關(guān)。〔70〕參見《中華人民共和國國務院公報》1954年第2期，第68頁；《關(guān)于將新華通訊社作為國務院的組成部門的決議》，第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議，1982年8月23日通過。1988年，《關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定》又將其作為直屬事業(yè)單位，理由是其本身的職能是開展新聞業(yè)務工作，不具有政府行政管理職能。

實務中，某些地方政府把行使城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政職能的市容環(huán)境管理局定位為政府部門，有的則定位為直屬事業(yè)單位?！?1〕行政處罰原則上由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施；行政機關(guān)以外的其他組織（包括城市人民政府直屬事業(yè)單位），未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，或者未經(jīng)具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托，不得實施行政處罰。參見《關(guān)于政府直屬事業(yè)單位是否法定行政執(zhí)法主體的復函》，國法秘函[1999]3號，1999年1月13日公布。市容環(huán)境衛(wèi)生管理局是政府部門抑或直屬事業(yè)單位的界定，純粹是由地方政府自己根據(jù)編制需要設定的，通過法定授權(quán)又解決了其行政職權(quán)的問題。2015年天津濱?；瘜W品爆炸案昭示世人，天津港公安消防部門并不屬于天津市公安局系統(tǒng)，而是隸屬于天津港務集團的企業(yè)組織。由此可見，法定公共職能組織如果缺乏法治的約束，其設定和分類徒具法表，也就沒有了實質(zhì)的正面意義。

（二）法定公共職能組織的改革思路

法定公共職能組織，實際上是中國特色行政編制和管理制度的副產(chǎn)品。政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能基本到位，是建設法治政府的目標，這也是深化行政管理體制改革的基本目標。主要承擔行政職能的事業(yè)單位，將逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇冸x給行政機構(gòu)。〔72〕參見《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，中發(fā)[2008]5號，2008年3月4日公布。

中央政府正在推進事業(yè)單位改革，整體思路已經(jīng)形成。事業(yè)單位被界定為“經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體”。按照社會功能，現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。承擔行政職能的事業(yè)單位，即承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，將從嚴認定；行政工作任務不足的，將予以撤銷或并入其他事業(yè)單位。對完全承擔行政職能的事業(yè)單位，可調(diào)整為相關(guān)行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位?！?3〕參見《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，中發(fā)[2011]5號，2012年4月16日公布；《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》，國辦發(fā)[2011]37號，2011年7月24日公布。認定事業(yè)單位承擔行政職能的依據(jù)是國家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定，不以機構(gòu)名稱、經(jīng)費來源、人員管理方式等作為依據(jù)。〔74〕參見《關(guān)于承擔行政職能事業(yè)單位改革的意見》，國辦發(fā)[2011]37號，2011年7月24日公布。

對照本文的研究，法定公共職能組織存在于我國的事業(yè)單位之中，按照行政職能、市場資源配置、基本公益服務的三分法，只有繼續(xù)保留行政職能的事業(yè)單位才是法定公共職能組織。但是，其他兩種事業(yè)單位也可能獲得片面的行政職權(quán)授予，或者被設定某種公法義務，從而獲得一定的行政職權(quán)，它們應該被稱為法律授權(quán)組織。

（三）行政法上授權(quán)組織的再認識

通過對法定公共職能組織制度及其實務、法律授權(quán)組織制度及其實務的剖析，大體可以分辨出我國行政法上授權(quán)組織及其理論存在的問題和發(fā)展方向。

其一，公用事業(yè)單位和行業(yè)公司經(jīng)濟行政管理權(quán)正在式微和消失，監(jiān)管機構(gòu)與運營企事業(yè)分離的格局初步形成。通過對《鐵路法》（1990年制定，2015年修訂）、《煙草專賣法》（1991年通過，2015年修訂）和《郵政法》（2012年修訂）中授權(quán)組織條款的分析，可以得出以下結(jié)論：由于公用企事業(yè)單位改革滯后，也由于立法修改滯后，公用企事業(yè)單位和行業(yè)公司經(jīng)濟行政管理權(quán)已經(jīng)式微，并終將消失。例如，鹽業(yè)公司與鹽務管理局有別，鹽業(yè)公司不再作為行政授權(quán)的執(zhí)法主體，剝離食鹽批發(fā)企業(yè)承擔的行政管理職能是食鹽安全監(jiān)管體制改革的方向之一。〔75〕參見《鹽業(yè)體制改革方案》，國發(fā)[2016]25號，2016年4月22日公布。

其二，社會管理權(quán)的授出日益加大，將出現(xiàn)更多的法定公共職能組織作為新興和新型的行政執(zhí)法主體。如前所述，注冊會計師協(xié)會一般被地方政府認定為法定公共職能組織。依據(jù)《住房公積金管理條例》（2002年修訂），住房公積金管理中心也是法定公共職能組織。地方性法規(guī)具有相當?shù)牧⒎ú昧繖?quán)，其對城市軌道公司、公園或者自然保護區(qū)管理機構(gòu)等新型公共管理機構(gòu)進行了更多的授權(quán)。

其三，建立面向?qū)嵺`的行政主體理論及重構(gòu)主體范圍。我國現(xiàn)行的行政法教科書編寫的行政主體內(nèi)容中帶有較大的主觀認識，把某些學術(shù)期望與實踐問題混淆起來了，并未顧及實踐部門的做法和意見。例如，行業(yè)協(xié)會經(jīng)常被學術(shù)界視為當然的法定公共職能組織。而實務中，行業(yè)協(xié)會作為非營利性社會團體，它可能是法律授權(quán)的具有公共事務管理職能的組織，也可能只是一個委托組織。在新近的地方立法中，行業(yè)協(xié)會的基本職能已經(jīng)不再具有國家意義上的行政管理職權(quán)地位。〔76〕參見地方政府規(guī)章：《湖南省行業(yè)協(xié)會管理辦法》（2005年通過）、《山西省促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》（2006年通過）；地方性法規(guī)：《云南省行業(yè)協(xié)會條例》（2012年通過）、《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》（2010年修訂）。

行政主體理論及主體范圍重構(gòu)，須把握四個問題。（1）社會權(quán)力正在被分解和重構(gòu)，且日益受到法律保留和人權(quán)保障原則的限制。社會組織初始的權(quán)力內(nèi)容包括兩大部分：民主權(quán)利（力）和特別權(quán)利（力），經(jīng)過人權(quán)理念和制度的重塑，屬于民主權(quán)利（力）的社會權(quán)力的傳統(tǒng)部分將被保留，但須符合民主主義原則，如社會組織的內(nèi)部管理權(quán)限；屬于特別權(quán)力管理的社會權(quán)力部分，將被取消或者需要法律授權(quán)，這部分行政權(quán)力受到法律保留原則和人權(quán)保障原則的限制，如行業(yè)協(xié)會對人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的管制須有法律上的依據(jù)。傳統(tǒng)的社會組織曾經(jīng)擁有對自身成員的人身處置權(quán)，現(xiàn)代社會則不允許。（2）隨著社會的變遷，中國經(jīng)濟組織和社會組織的地位發(fā)生交替變化。社會組織參與社會治理的管理權(quán)在加速擴大，而傳統(tǒng)經(jīng)濟組織的權(quán)力則已逐漸式微。但是，這并不意味著具有社會權(quán)力的社會組織都應該擴大解釋成“行政主體”，而應該區(qū)分這些社會組織是否真正具有“公務性”。（3）授權(quán)組織并未獲得傳統(tǒng)干預行政式的權(quán)力，法定公共職能組織不一定獲得了行政處罰、行政許可或行政強制權(quán)，而是可能獲得了新興的、新型的權(quán)力，例如參與社會治理的權(quán)力、作出行政給付的權(quán)力和進行社會評價的權(quán)力。（4）審慎對待自治組織或社會組織的權(quán)能。為了抑制它們現(xiàn)實中的違法行為，行政法學者和律師開出的藥方不是回歸糾紛處理的民事訴訟軌道，而是不斷通過授權(quán)理念來擴張行政訴訟被告的范圍，就此把行業(yè)協(xié)會、村民委員會、公證處、政府公司等均視為行政主體。但是，這樣做并無助于解決這些組織的違法侵權(quán)問題，還將不同組織及其職權(quán)的關(guān)系弄混了。

其四，人民團體和全國性社會團體的法定公共職能資格和行為將被強化?，F(xiàn)有參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體包括：中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團、中華全國婦女聯(lián)合會等。免予登記的社會團體有：中國文學藝術(shù)界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中華職業(yè)教育社等。〔77〕參見《關(guān)于對部分團體免予社團登記有關(guān)問題的通知》，民發(fā)[2000]256號，2000年12月1日公布。中國文聯(lián)所屬的11個文藝家協(xié)會也免予社團登記，即：中國戲曲家協(xié)會、中國電影家協(xié)會、中國音樂家協(xié)會、中國美術(shù)家協(xié)會、中國曲藝家協(xié)會、中國舞蹈家協(xié)會、中國民間文藝家協(xié)會、中國攝影家協(xié)會、中國書法家協(xié)會、中國雜技家協(xié)會、中國電視家協(xié)會。〔78〕參見《關(guān)于對部分社團免予社團登記的通知》，民發(fā)[2000]257號，2000年12月5日公布。它們使用中央機構(gòu)編制部門的直接管理機構(gòu)編制，參照公務員法進行管理?！?9〕參見《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》，組通字[2006]28號，2006年8月25日公布。在未來事業(yè)單位改革中，這些組織最可能被界定為本文所稱的法定公共職能組織。

其五，法定公共職能組織經(jīng)過事業(yè)單位改革之后，將被區(qū)分為兩類：一類是具有行政職能的，一類是被設定公法義務的。設定公法義務的公共事務組織將采取事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。通過公法義務向管理職權(quán)轉(zhuǎn)化，這些事業(yè)單位實質(zhì)上也獲得了一定的行政職能。另外，既有的授權(quán)觀念將得到修正：以往行政法學關(guān)注的是作為行政訴訟法主體資格的法定公共職能組織，現(xiàn)在則要關(guān)注和重建實體法意義上的法定公共職能組織，即行政組織法意義上的公共事務管理的內(nèi)容將得到重視。應更加重視公共職能組織的“公務”要素，即公務的內(nèi)涵決定了這類組織獨立存在的必要性和范圍，不能只關(guān)注這類組織是否獲得了行政權(quán)力，尤其是處罰權(quán)。

其六，運營企事業(yè)單位與監(jiān)管主體的區(qū)分進一步明確化。運營與監(jiān)管、營利與撥款、過渡性和私有化或者向行政機構(gòu)身份的轉(zhuǎn)化等問題，是中國事業(yè)單位改革和法定公共組織建構(gòu)的重要組織法問題。（1）運營組織與監(jiān)管機構(gòu)的重劃，實際上是讓我國的企事業(yè)單位回到自己的實體組織的應有軌道，盡量避免政企不分、政事不分的狀況，而監(jiān)管機構(gòu)須是行政機構(gòu)。（2）營利與撥款的經(jīng)費區(qū)隔，就是賦予諸多擔負公共任務的法定公共職能組織以一定的財政組織權(quán)，甚至可以通過發(fā)行債券或者收費的方式獲得自主收益，而不再單純地依賴政府財政撥款。（3）法定公共職能組織仍然具有過渡性和臨時性的特點，即有些法定公共職能組織的身份及其存在是暫時的、過渡性質(zhì)的，它們可能轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)或者完全私有化，變成擔負公務的私法主體。

最后，基于中國政府的財政實力和計劃體制及其思維的弊端，應該重新定義“公務”的范圍，應該在最小意義上使用“公務”。相反，目前行政法學者的見解是在最寬泛意義上使用“公務”，為了行政訴訟受案范圍和被告資格的擴張，不惜破壞對“公務”內(nèi)涵的基本理解；為了行政訴訟法的發(fā)展而犧牲行政實體法的正當發(fā)展，這種思維泛化了“公務”，阻礙了政企分開和政事分開。

不同于境外的公法人或行政法人制度，我國法定公共職能組織的改革，需要完成解構(gòu)—建構(gòu)—重構(gòu)三重任務。所謂解構(gòu)，是對計劃體制下“命令—控制”模式所衍生的企事業(yè)單位的公共管理職能身份進行解構(gòu)，當務之急是解除國企、大學機構(gòu)所殘留的行政身份。所謂建構(gòu)，是指對新生的公務及公共職能身份進行立法識別，如因應自然資源和公共資源的增長需要而設立新的公共管理機構(gòu)。所謂重構(gòu)，是指對過去公共職能身份不佳或不當?shù)慕M織，因其無效益無效率而需進行組織重建，例如證監(jiān)會等政府直屬事業(yè)單位須回歸行政機構(gòu)身份。

中外法定公共職能組織的主要區(qū)別之一是：我國關(guān)注行政職權(quán)尤其是罰則的授出，而國外則著眼于公共服務效率實現(xiàn)的管理權(quán)限和法人治理結(jié)構(gòu)。在最小的“公務”理解上，我國應該重視由私法組織提供公共服務，不一定必須由行政機關(guān)和法定公共職能組織來完成公法任務?；谑跈?quán)，美國行政機構(gòu)最早在1903年就采取了公司組織形式。議會創(chuàng)設的公共機構(gòu)（public authority）即政府公司（government corporation），擔負著經(jīng)濟政府的功能，提供光、熱、電力、水、運輸和交通，構(gòu)筑和運營橋梁、管道、療養(yǎng)地、集市、公園、公共設施、住宅、天文館、工業(yè)展覽、戰(zhàn)爭紀念和污水處理等，在都市計劃中扮演著重要角色，實施各種公共服務。〔80〕Peter R. Nehemkis, “The Public Authority: Some Legal and Practical Aspects,” 47 （1） The Yale Law Journal 14,15, 29 （1937）.作為國家、州際和市政管理的一種行政機關(guān)，公共機構(gòu)的數(shù)量、身份和職能也在發(fā)生變化。1945年《政府公司控制法》（Government Corporation Control Act of 1945）創(chuàng)制時列舉了28個聯(lián)邦政府公司，之后有些政府公司被取消了，有些是新創(chuàng)設的，有的則改變了身份。美國國家紅十字會、證券投資者保護公司和房地美（Fannie Mae）屬于聯(lián)邦實業(yè)的私人公司。鈾濃縮公司（USEC）已經(jīng)完成了向私有化的轉(zhuǎn)變，而在1993年以前，它還是隸屬能源部的正式行政機構(gòu)。采取上市、公司并購收購的剝離方式的私有化之后，鈾濃縮公司進入世界市場，繼續(xù)涉及公共政策的實施，購買大量俄羅斯?jié)饪s鈾，抑制這些鈾被俄羅斯或其他國家用于制造核武器?！?1〕Kevin R. Kosar, “Federal Government Corporations: An Overview”, June 8, 2011, https://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL30365. pdf, accessed September 9, 2016.

五、結(jié)語

立足于中國本土制度資源，當此行政組織和事業(yè)單位深化改革之際，本文最后做四點主張。第一，法定公共職能組織實際是一種行政機構(gòu)，不同于行政執(zhí)法和訴訟法上的一般授權(quán)組織。第二，城市居民委員會和村民委員會應該維持其自治的憲法主體身份，不宜混淆自治和公務管理權(quán)限。第三，絕大多數(shù)行業(yè)協(xié)會不應仿照法國和德國的公法人身份，而應逐漸取消國家財政撥款，通過會員出資來建立它們的法人治理結(jié)構(gòu)，其仍可擔當起公共職能任務。若抑制它們有背離公共目的之虞，對此，可以通過立法進行約束，不宜因此強加行政主體身份于其身。第四，伴隨著城市化和現(xiàn)代化而出現(xiàn)的公共事業(yè)單位（如城市軌道公司、污水處理公司、公立大學）的公共職能實現(xiàn)，也可以采取私法組織模式。它們通過公法義務的設定或者特定授權(quán)而獲得了“片面的行政主體”身份，其法人治理結(jié)構(gòu)宜采取董事會（理事會）模式，同樣不宜附加行政主體身份。

（責任編輯：陳越峰）

*于立深，國家“2011 計劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”、吉林大學法學院教授，法學博士。本文系國家社科基金項目“行政相對人違法行為研究”（項目號14BFX147）和吉林大學廉政建設專題“政府責任清單制度和究責機制研究”（項目號2016LZZ003）的階段性研究成果。