課題組

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我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策效果調(diào)查與分析

課題組

近年來，我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展迅速，2015年服務(wù)貿(mào)易進出口總額達到7310億美元，占我國整個外貿(mào)總額的18%，服務(wù)貿(mào)易規(guī)模居世界第二位。然而與此同時，我國服務(wù)貿(mào)易逆差也不斷擴大，2008年逆差額首次超過100億美元，達到115.5億美元，2012年逆差額為897億美元，2013—2014年更攀升到1185億美元和1599億美元，2015年有所縮減，也達到了1366億美元。數(shù)據(jù)表明，盡管我國服務(wù)貿(mào)易進出口總額都在增長，但服務(wù)貿(mào)易出口增速遠低于進口增速。因此，如何促進服務(wù)貿(mào)易出口、優(yōu)化服務(wù)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，是當前我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展亟待解決的現(xiàn)實問題。

截至目前，國家已經(jīng)出臺了諸多鼓勵和支持服務(wù)貿(mào)易出口的政策。但這些政策的推行存在哪些障礙？實際效果如何？企業(yè)在服務(wù)貿(mào)易出口方面還有哪些訴求？為深入了解這些問題，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學課題組受中國國際貿(mào)易促進委員會發(fā)展研究部的委托，于2015年12月至2016年2月，以“我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策效果”為題展開調(diào)研，調(diào)研對象包括服務(wù)貿(mào)易出口企業(yè)、服務(wù)貿(mào)易協(xié)會、海關(guān)總署、商務(wù)部等多個機構(gòu)，調(diào)研目標在于深入了解企業(yè)對國家服務(wù)貿(mào)易出口促進政策的反饋意見，客觀評估我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策的實施效果，進而為國家進一步完善相關(guān)政策提供參考。

一、企業(yè)對我國現(xiàn)有服務(wù)貿(mào)易出口促進政策的總體評價

基于我國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀，課題組重點針對上海、深圳、廣州三個城市開展了調(diào)研工作，調(diào)研范圍涉及企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和政府三個層面，調(diào)研方法具體包括實地走訪調(diào)研、召開企業(yè)座談會、發(fā)放調(diào)查問卷等，樣本涵蓋上海、深圳、廣州的50多家服務(wù)貿(mào)易出口企業(yè)。從調(diào)查結(jié)果看，樣本企業(yè)對我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策的總體評價如下：

(一)財政稅收政策

調(diào)研企業(yè)對財政專項資金、專項補貼、所得稅優(yōu)惠稅率、營改增等財政稅收政策總體持支持態(tài)度。普遍認為這些財稅政策對于減輕企業(yè)負擔、提高企業(yè)競爭力起到了積極作用。多數(shù)企業(yè)積極申請外經(jīng)貿(mào)發(fā)展專項資金、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展專項資金、服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、人才培訓專項補貼等財政資金和補貼，自貿(mào)試驗區(qū)國際服務(wù)外包企業(yè)已經(jīng)享受到增值稅零稅率優(yōu)惠。大多數(shù)企業(yè)希望政府能夠保持政策的穩(wěn)定性，使這些優(yōu)惠政策能夠長期保持下去。

(二)金融政策

調(diào)研企業(yè)對目前我國服務(wù)貿(mào)易的金融支持政策較為滿意。部分企業(yè)作為上市公司通過股市解決融資問題，部分企業(yè)通過商業(yè)銀行貸款解決資金問題，部分企業(yè)在開拓國際市場過程中得到政策性金融機構(gòu)和保險機構(gòu)(中國進出口銀行、中國進出口信用保險公司等)的支持。總的來說，資金問題主要與企業(yè)規(guī)模有關(guān)。一般情況下，資金對國有企業(yè)和大型民營企業(yè)來說不是問題，但中小型民營企業(yè)的資金問題則相對突出。

(三)貿(mào)易便利化措施

從貿(mào)易便利化措施來看，上海、廣東兩個自貿(mào)試驗區(qū)的企業(yè)普遍對服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管改革感到滿意，認為海關(guān)、質(zhì)檢等機構(gòu)的便利化措施為他們的出口提供了方便，通關(guān)效率得到了極大提高。例如，“單一窗口”“七證合一”等措施提高了企業(yè)創(chuàng)辦效率；“一線放開、二線管住”的監(jiān)管原則、電子化通關(guān)等監(jiān)管措施簡化了通關(guān)程序，提高了通關(guān)效率，為服務(wù)貿(mào)易企業(yè)節(jié)省了寶貴時間，增加了效益。

二、我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策存在的問題

服務(wù)貿(mào)易出口企業(yè)對我國服務(wù)貿(mào)易促進政策總體是滿意的，但也存在一些具體問題，表現(xiàn)為財稅政策的落實問題、服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管體系問題、人才支持政策不夠?qū)捤珊驼咝麄髁Χ炔蛔愕取?/p>

(一)服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管體系嚴重滯后于服務(wù)貿(mào)易發(fā)展

目前我國服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管體系尚未建立起來，以貨物貿(mào)易方式管理服務(wù)貿(mào)易的做法普遍存在。服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易有諸多不同的特點，使得針對貨物貿(mào)易的HS編碼和監(jiān)管模式不能很好地適應(yīng)，甚至阻礙了服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。以某醫(yī)藥外包企業(yè)為例，進口的經(jīng)常是研發(fā)新藥所需要的制劑和輔料，研發(fā)成果往往是電子版報告配以小劑量樣品，即進口有形產(chǎn)品而出口無形產(chǎn)品及載體。從進口方面來看，研發(fā)新藥所需的制劑往往數(shù)量較小，但無法按照“例外量”來進口，在進口報關(guān)時經(jīng)常遇到困難，常常需要跟海關(guān)解釋，甚至需要找專門機構(gòu)開具證明才能進口。研發(fā)新藥所需的輔料則經(jīng)常包括數(shù)量很小的淀粉、乳糖、糊精等，而這需要到農(nóng)業(yè)部申請進口配額。而農(nóng)業(yè)部往往只針對大宗農(nóng)產(chǎn)品進口批準配額，導致進口這些輔料時辦證困難，需要一事一議，耗費人力和時間。從出口方面來看，新藥研發(fā)成果往往已經(jīng)以電子版報告的形式提交給了海外客戶，但經(jīng)常需要同時配以小劑量樣品或者研發(fā)過程中產(chǎn)生的載體。這些樣品或載體的價值顯然遠遠低于合同金額，但在出口報關(guān)時，由于沒有專門針對服務(wù)貿(mào)易的HS編碼，這些產(chǎn)品估價往往按照合同金額來計算，不僅加重關(guān)稅稅負，而且還造成了很大的結(jié)匯差。

服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管還存在“一刀切”的情況。例如，因瘋牛病的原因，美歐的胎牛血清或者含胎牛血清的原料，無論多小的劑量，即使對方能夠提供安全證明，我國也都一律禁止進口。這就導致了企業(yè)不得不從澳大利亞等其他地方進口，價格遠高于歐美等國。再如，我國規(guī)定，危險品不能帶上普通飛機，即使是毫克級的數(shù)量，企業(yè)也必須申請危險品證明并使用專門飛機運輸。因此，服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易進口的產(chǎn)品或原料可能類別相同，但用途和數(shù)量都有很大差異，應(yīng)該在海關(guān)方面進行差別監(jiān)管。

服務(wù)貿(mào)易管理模式為“多頭管理”，相關(guān)政府部門各管一方，難以合作協(xié)調(diào)。首先，多頭監(jiān)管容易導致監(jiān)管空白。例如，數(shù)量極小的農(nóng)產(chǎn)品進口配額，或者數(shù)量很小、用途不同的農(nóng)產(chǎn)品，找不到合適的機構(gòu)審批或者出具證明。其次，多頭監(jiān)管還容易導致重復監(jiān)管。例如，科技部2015年8月發(fā)布《人類遺傳資源采集、收集、買賣、出口、出境審批行政許可服務(wù)指南》，對人類遺傳資源的定義非常泛化，中外合資企業(yè)進行的涉及人類遺傳資源的藥物研發(fā)，都需要在藥監(jiān)局的備案基礎(chǔ)上，再到科技部進行行政許可審批，審批周期一般為3個月，耗時耗力。再次，多頭監(jiān)管導致能將各服務(wù)行業(yè)整合在一起的管理部門缺乏，難以高效順暢地推動各行業(yè)共同發(fā)展。

(二)財稅政策落實問題

一些優(yōu)惠政策的門檻高，覆蓋面小。很多優(yōu)惠政策，只有技術(shù)先進型企業(yè)才能享受。如北京、上海等地的人才落戶優(yōu)惠政策只有高新技術(shù)企業(yè)能夠享受。而技術(shù)先進型企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的申請門檻較高，中小企業(yè)基本上享受不到這些優(yōu)惠政策。

專項資金申請較為復雜且覆蓋范圍較窄。在申請專項資金的過程中，需要填寫的表格很多，申請過程稍有些復雜。專項資金的申報要求是從制造業(yè)企業(yè)的衡量指標演化而來的，但以制造業(yè)的思維來管理服務(wù)業(yè)并不合適。例如，現(xiàn)在的專項資金項目對企業(yè)有配資要求，但信息知識型企業(yè)為輕資產(chǎn)行業(yè)，所獲利潤常用于創(chuàng)新研發(fā)，因此并不適合用利潤等指標對其經(jīng)營狀況進行衡量。對貼息、補貼等扶持政策，只針對有實物交易而且按億計量的大額交易量的企業(yè)才提供，并不適合服務(wù)型企業(yè)。因此，國家扶持政策確認覆蓋企業(yè)時建議同時考慮企業(yè)的軟實力與硬實力。

一些優(yōu)惠政策在具體執(zhí)行過程中存在問題。例如，服務(wù)貿(mào)易出口減免的退稅額度又計入營業(yè)收入，再次征收企業(yè)所得稅，有重復征稅之嫌。

(三)人才支持政策不夠?qū)捤?/p>

對技術(shù)人才和研發(fā)人員的資助力度不夠。與貨物貿(mào)易相比，人力資源在服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的生產(chǎn)要素中占據(jù)更重要的位置。對于大多數(shù)服務(wù)貿(mào)易企業(yè)來說，人才是企業(yè)發(fā)展最根本的問題，在企業(yè)成本中也占很大的比重(服務(wù)外包企業(yè)一位研發(fā)人員從新入職到培訓成為可以為客戶服務(wù)的職員需要投入20萬～30萬元，一般人力成本占到公司成本的1/3以上)。目前的政策(服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金下的人才專項資金等)對能獲資助的研發(fā)人員門檻要求太高，這導致中小企業(yè)的研發(fā)人員很難申請到相關(guān)的資助，也就難以實現(xiàn)中小企業(yè)研發(fā)帶動大企業(yè)研發(fā)的良好循環(huán)。而且政府對該項資助的宣傳力度也不夠。

專業(yè)人才、外國專家支持性政策門檻過高。我國在服務(wù)貿(mào)易國際人才競爭方面與發(fā)達國家相比存在劣勢，主要是國家在聘請國外專家方面的支持性政策門檻太高(例如，個別甚至要求外籍專家獲得諾貝爾獎等)，很多人才享受不到，導致國際人才缺乏。

一線城市高企的房價和生活成本嚴重影響人才引進與維持。比如上海和深圳這些具有活力和創(chuàng)新氛圍的地區(qū)，包容性大、生活環(huán)境好，涌現(xiàn)了很多人才，但由于上漲的房價和過高的生活指數(shù)，越來越多的人才選擇“逃離北上廣”，導致一線城市淪為人才培養(yǎng)基地。

(四)政策宣傳力度不足

在調(diào)研過程中，有些企業(yè)表示不清楚國家關(guān)于服務(wù)貿(mào)易出口的支持政策，或者知道政策但不知道如何申請。大多數(shù)企業(yè)平時不太關(guān)注政策方面的信息，也不了解相關(guān)渠道，或者獲取這些信息的渠道比較分散，從而導致一些企業(yè)無法及時申請相關(guān)優(yōu)惠。還有一些企業(yè)享受了優(yōu)惠卻不自知。多數(shù)企業(yè)通過貿(mào)促會等第三方的告知才了解有相關(guān)的政策支持，因此扶持政策的宣傳特別是渠道宣傳對該政策的實際效果有很大影響。對此，相關(guān)部門應(yīng)進一步加強政策宣講的力度。

三、提升我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策效果的建議

(一)改革服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管模式，促進服務(wù)貿(mào)易便利化

當前，我國服務(wù)貿(mào)易蓬勃發(fā)展，亟待解決以貨物貿(mào)易方式管理服務(wù)貿(mào)易的現(xiàn)實問題。有關(guān)方面應(yīng)盡快改革服務(wù)貿(mào)易現(xiàn)有監(jiān)管模式，建立健全適應(yīng)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展、區(qū)別于傳統(tǒng)貨物貿(mào)易的監(jiān)管體系。

(1)海關(guān)應(yīng)與國際接軌，在出入境管理系統(tǒng)、報稅系統(tǒng)的下拉菜單(HS編碼)中增加服務(wù)貿(mào)易行業(yè)編碼，按照技術(shù)服務(wù)、旅游服務(wù)、運輸服務(wù)、咨詢服務(wù)、金融服務(wù)、文化服務(wù)等大類劃分行業(yè)，并進一步在這些大類下細分行業(yè)，使得那些在交易過程中出現(xiàn)一定量實物進出口，但本質(zhì)并不屬于貨物貿(mào)易的服務(wù)貿(mào)易出口(如藥品研發(fā)樣劑)能夠順利通過海關(guān)審核。

(2)質(zhì)檢部門應(yīng)該在堅持原則的前提下增加服務(wù)貿(mào)易質(zhì)檢工作的靈活性，簡化服務(wù)貿(mào)易質(zhì)檢程序，特別是簡化服務(wù)貿(mào)易原材料和樣品的檢驗程序，放寬對一些技術(shù)性、生物醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易的特殊原材料、微量元素的進出口限制，以減少這類服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的障礙。涉及質(zhì)檢工作的其他部門如農(nóng)業(yè)部、瀕危物種進出口管理辦公室等也應(yīng)與時俱進，在企業(yè)資質(zhì)審核的基礎(chǔ)上提高服務(wù)貿(mào)易進出口質(zhì)檢工作的效率。

(3)稅務(wù)部門應(yīng)積極探索新的服務(wù)貿(mào)易稅收管理模式，充分考慮服務(wù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易自身的特征，服務(wù)貿(mào)易的計稅原則要與實踐相結(jié)合。一是準確計量增值稅的稅基，二是避免對原材料和樣品的重復征稅。

盡量簡化相關(guān)程序和手續(xù)，多部門協(xié)調(diào)提高效率。海關(guān)、財稅、商務(wù)、質(zhì)檢、政策性金融機構(gòu)等部門應(yīng)進一步簡政放權(quán)，增加政策透明度，完善管理體系，加強相互之間的溝通和協(xié)調(diào)，為服務(wù)貿(mào)易出口企業(yè)提供高效服務(wù)以及更多的通關(guān)便利、結(jié)匯便利,同時也要簡化各種專項資金的申請手續(xù)。根據(jù)課題組對上海、廣東自貿(mào)試驗區(qū)的調(diào)研，海關(guān)在貿(mào)易便利化方面已經(jīng)走在其他部門的前面?，F(xiàn)在需要海關(guān)以外的相關(guān)部門，如質(zhì)檢、財稅、農(nóng)業(yè)等部門跟上改革步伐，配合海關(guān)減少對服務(wù)貿(mào)易出口的阻礙，提高進出口通關(guān)效率。“單一窗口”“七證合一”等這些先行先試已經(jīng)取得重大成效的措施應(yīng)該盡快在更多試點以及全國推廣。

完善服務(wù)貿(mào)易法律法規(guī)體系。在自貿(mào)試驗區(qū)試點的基礎(chǔ)上將先行先試取得的成功經(jīng)驗用法律、條例的形式固定下來，使其合法化、程式化，并盡快將這些成果推向全國，在全國建立與國際接軌的服務(wù)貿(mào)易法律法規(guī)體系，提請全國人大審議批準。在此基礎(chǔ)上規(guī)范服務(wù)貿(mào)易相關(guān)管理制度和其他服務(wù)貿(mào)易便利化措施。建立與國際接軌的經(jīng)濟糾紛仲裁機構(gòu)，妥善解決服務(wù)貿(mào)易糾紛，使之成為法律解決糾紛的有力補充，提高矛盾解決效率。

(二)降低門檻，擴大服務(wù)貿(mào)易促進政策覆蓋面

我國應(yīng)推出更多普惠型的服務(wù)貿(mào)易優(yōu)惠政策，降低優(yōu)惠政策的技術(shù)性門檻，擴大政策覆蓋面，使更多的服務(wù)貿(mào)易企業(yè)享受到服務(wù)貿(mào)易優(yōu)惠政策帶來的好處。例如，針對自貿(mào)試驗區(qū)技術(shù)先進型企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)推出的財稅優(yōu)惠政策應(yīng)盡快向全國所有技術(shù)先進型企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)推廣，進而向全國服務(wù)貿(mào)易企業(yè)推廣，實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易優(yōu)惠政策的普惠制。又如，一些專項資金的申請應(yīng)該簡化程序，降低門檻，在審批時更多考慮企業(yè)的技術(shù)潛力和軟實力。另外，應(yīng)該按產(chǎn)業(yè)(信息技術(shù)、金融、生物醫(yī)藥、文化等)細分設(shè)置更多的專項資金，以擴大專項資金的覆蓋面，支持更多的服務(wù)貿(mào)易企業(yè)。

加快普惠型服務(wù)貿(mào)易優(yōu)惠政策的落地實施。在全球現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展如火如荼的今天，服務(wù)貿(mào)易企業(yè)的發(fā)展效率就是生命。與國際接軌的服務(wù)貿(mào)易便利化措施和優(yōu)惠政策的盡快實施對于企業(yè)來說猶如一場及時雨，能夠幫助企業(yè)在激烈的國際競爭中站穩(wěn)腳跟，跟上世界服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。政府和相關(guān)部門應(yīng)該提高決策和政策實施效率，加快調(diào)研—討論—決策—實施的過程，縮短政策時滯，使企業(yè)更快享受到政策的支持。

加大對中小企業(yè)和小微企業(yè)的政策傾斜。調(diào)研過程中，樣本企業(yè)針對現(xiàn)有服務(wù)貿(mào)易出口促進政策“幫大不幫小”的問題反映比較突出。企業(yè)認為，現(xiàn)有政策較少考慮中小企業(yè)/小微企業(yè)的發(fā)展需求，而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展特點，決定了千千萬萬的中小企業(yè)和小微企業(yè)恰恰是創(chuàng)新的動力和源泉。政府應(yīng)該多關(guān)注中小企業(yè)和小微企業(yè)的發(fā)展，從財稅、金融、人才等方面給予它們更加優(yōu)惠的支持，幫助他們充分發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢和創(chuàng)新能力，逐步做大做強。

(三)加大對服務(wù)貿(mào)易人力資本的支持，解決服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的人才瓶頸問題

我國要積極探索適應(yīng)服務(wù)業(yè)國際化發(fā)展需要的創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動通行制度。完善創(chuàng)新人才集聚和培育機制，支持中外合作人才培訓項目發(fā)展，加大對海外人才服務(wù)力度，提高境內(nèi)外人員出入境及外籍人員簽證和居留、就業(yè)許可、駕照申領(lǐng)等事項辦理的便利化程度。特別地，我國應(yīng)該注重高級人才的培養(yǎng)，尤其是有針對性地培養(yǎng)和引進能夠促進我國高端服務(wù)業(yè)發(fā)展的專門人才。可以通過合作辦學、政府引導、人才引進等方式培養(yǎng)和吸引高端人才，降低企業(yè)聘請國內(nèi)外專家方面的支持性政策門檻，使更多的企業(yè)可以享受到國家的人才引進支持政策。同時，要加強本土服務(wù)貿(mào)易人才的基礎(chǔ)性培養(yǎng)，服務(wù)領(lǐng)域的高等教育要跟上世界潮流。建議向國際著名高等學府學習學科設(shè)置和培養(yǎng)經(jīng)驗，在高校新增服務(wù)貿(mào)易相關(guān)專業(yè)，積極培養(yǎng)服務(wù)貿(mào)易后備人才。

(四)加大政策宣傳力度

筆者在調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)企業(yè)只是零散略知國家的服務(wù)貿(mào)易促進政策，對這些政策的優(yōu)惠對象、具體實施要求和申請程序等缺乏系統(tǒng)、深入的了解。相關(guān)部門應(yīng)進一步加強政策宣講力度，多渠道普及國家優(yōu)惠措施，方便企業(yè)了解政策。應(yīng)盡早搭建國內(nèi)、國際信息服務(wù)和政策法律援助平臺，及時披露國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策信息、海外物流倉儲等相關(guān)信息，為企業(yè)提供商業(yè)信息和政策法律援助，同時做好這些信息平臺的宣傳工作。相關(guān)平臺可以建立服務(wù)貿(mào)易企業(yè)代表通訊錄，通過電子郵件等形式定期發(fā)送相關(guān)政策的網(wǎng)站鏈接，提醒企業(yè)經(jīng)常登錄關(guān)注相關(guān)政策和專項資金申請信息；建立服務(wù)貿(mào)易企業(yè)代表定期會議機制，宣傳國家和地方近期的服務(wù)貿(mào)易政策動向，幫助他們理解這些政策，培訓他們申請相關(guān)專項資金；在此過程中，政府部門及行業(yè)協(xié)會等也應(yīng)加強自身宣傳，通過互聯(lián)網(wǎng)等新媒體使企業(yè)了解各政府部門的職能，加強企業(yè)與政府部門的溝通和相互理解，使得國家和地方的服務(wù)貿(mào)易出口促進政策能夠第一時間被企業(yè)所了解和運用。

[本文系中國國際貿(mào)易促進委員會發(fā)展研究部委托項目“我國服務(wù)貿(mào)易出口促進政策效果調(diào)研”階段成果。課題組感謝調(diào)研過程中給予支持的浦東海關(guān)、廣東貿(mào)促會、深圳貿(mào)促會等單位，同時感謝對外經(jīng)濟貿(mào)易大學郭桂霞副教授、周念利教授對調(diào)研工作提出的寶貴意見，以及對外經(jīng)濟貿(mào)易大學博士研究生鄧寅，碩士研究生林佳欣、孫占瑋等參與資料收集和發(fā)放問卷等工作。]

(課題組成員：莊芮①、姜艦②、蔡彤娟①、張曉靜①；作者單位：①對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟研究院，②對外經(jīng)濟貿(mào)易大學、浦東海關(guān)；責任編輯：白宇)