惠宏琳

（西安市小王澗林場 陜西周至 710400）

西安生態(tài)公益林補償制度做法及優(yōu)化措施

惠宏琳

（西安市小王澗林場 陜西周至 710400）

我國林權改革多年，各地林區(qū)生態(tài)公益林建設涉及范圍也逐漸廣泛，政策性有所加強，特別是在森林生態(tài)效益補償機制方面也已經(jīng)逐漸建立并完善。在新林改形勢下，如何適應新制度改革趨勢、如何建立公益林管護監(jiān)管長效機制將成為未來公益林管理發(fā)展的重要課題。本文介紹了西安地區(qū)生態(tài)公益林補償做法，結合西安市集體林權制度改革后生態(tài)公益林補償機制現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化和完善生態(tài)公益林的對策措施，為進一步深化集體林權制度配套改革提供政策和制度保障。

生態(tài)公益林；優(yōu)化措施

1 西安地區(qū)生態(tài)公益林補償情況

西安市林區(qū)是渭河平原的重要組成部分，地處秦嶺北麓，地勢呈現(xiàn)南高北低，生態(tài)區(qū)位屬于秦巴生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。全市林業(yè)用地762.58萬畝，森林覆蓋率48.3%。2004年完成了全市公益林區(qū)劃界定工作，全市劃分生態(tài)公益林546.66萬畝，其中：國有公益林281.17萬畝，集體公益林265.49萬畝；國家級重點公益林151.59萬畝。2009年納入中央財政和省級財政森林生態(tài)效益補償。截止到2016年，全市累計落實兌付中央、省級、市級財政公益林生態(tài)效益補償資金16028.12萬元。經(jīng)過近八年來的發(fā)展，區(qū)域內(nèi)林分結構趨于合理，生態(tài)功能穩(wěn)定發(fā)揮，初步形成了相對穩(wěn)定的森林生態(tài)效益補償管護與監(jiān)督管理機制。

2 西安地區(qū)生態(tài)公益林補償做法及成效

（1）建立市級配套補償機制。2012年西安市建立了市級財政森林生態(tài)效益補償基金管理制度，制定出臺了《西安市財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，全面推進公益林生態(tài)效益補償建設工作，并實現(xiàn)了公益林補償全覆蓋。市財政每年投入1072.29萬元對全市地方公益林實施補償，國有公益林補償標準為每年每畝2.5元，集體公益林補償標準為每年每畝3.5元，補償面積366.48萬畝。

（2）充分征求意見，合理確定分配方案。根據(jù)下達的年度基金計劃，區(qū)縣結合區(qū)域公益林資源實際情況制定本年度《公益林生態(tài)效益補償實施方案》，經(jīng)區(qū)縣政府審議通過后，由縣級林業(yè)部門牽頭組織實施。在補償資金兌付標準、方式上充分征求村組成員意見，確定合理的資金分配方案，確保林農(nóng)利益。西安市目前主要采取均山、均權、均利的方式，落實集體所有公益林補償資金到集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員，使經(jīng)濟組織內(nèi)部成員平等享有收益權。

（3）落實管護責任?？h級林業(yè)部門按照實施方案，將補償基金分解下達各有關單位和鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)根據(jù)縣級下達的計劃面積和資金，收集整理公益林補償檔案資料，制定鎮(zhèn)、村年度公益林生態(tài)效益補償實施方案，將公益林管護面積落實到山頭地塊，管護責任落實到人，縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶層層簽訂全市統(tǒng)一樣式的管護責任合同書，層層落實管護責任，明確了管護面積、四至界限、補償資金、管護期限，雙方應負的責任和權利等。

（4）規(guī)范兌付程序。鎮(zhèn)政府填寫生態(tài)效益補償資金發(fā)放到戶花名冊及相關統(tǒng)計表，補償資金到戶花名冊由農(nóng)戶確認簽字后，進行張榜公示，經(jīng)公示7d無爭議后，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核加蓋印章后連同其他相關資料一并上報縣林業(yè)主管部門審核。資金發(fā)放名冊經(jīng)縣級林業(yè)部門審核無誤后，由縣級財政部門通過惠農(nóng)“一卡通”發(fā)放到農(nóng)戶手中，涉及國有單位的補償資金直接撥付到國有實施單位對公財政賬號。

（5）加強公益林管理。設置公益林管護站，實施統(tǒng)一管護、統(tǒng)一管理，采取“地區(qū)共管、一年一聘”的原則，制定《集體公益林森林管護辦法》，明確護林員的聘用管理、責任權利、技術考核及獎懲分配制度。主要通過聘請兼職護林員來執(zhí)行林區(qū)封山禁牧、森林病蟲害防治、護林防火、封山育林等資源管理工作。嚴格執(zhí)行林改政策，禁止生態(tài)公益林采伐，禁止公益林流轉，確保公益林區(qū)林分呈現(xiàn)恢復性增長良好發(fā)展狀態(tài)。

（6）強化生態(tài)公益林監(jiān)管機制。①建立了基本的生態(tài)公益林管護監(jiān)管機制，對鎮(zhèn)林業(yè)站的責任細化管理，劃分了詳細的責任區(qū)域，將監(jiān)管責任落實到了每一名工作人員?？h級林業(yè)主管部門還與鎮(zhèn)政府簽訂了監(jiān)督管理目標責任書，實施目標責任制管理，明確監(jiān)管責任及對象。一旦出現(xiàn)任何違法亂紀行為現(xiàn)象，就啟動責任追究及問責制度；②建立了生態(tài)公益林監(jiān)測制度，時刻掌握生態(tài)公益林的發(fā)展現(xiàn)狀及未來動態(tài)變化狀況，將監(jiān)管范圍擴大到整個管轄區(qū)域，特別是能夠支配基層林業(yè)站進行針對生態(tài)公益林的基礎保障性監(jiān)測，為當?shù)孛磕晟仲Y源調(diào)查統(tǒng)計提供精確、詳盡的參數(shù)數(shù)據(jù)，以供補償管理模式、監(jiān)管機制及當?shù)亓謽I(yè)研究方面有效利用。

3 西安地區(qū)生態(tài)公益林補償機制優(yōu)化對策措施

（1）建立公益林綜合管理長效機構。生態(tài)公益林補償機制已經(jīng)實施多年，但并未建立有效的管理機構，公益林補償資金在兌付落實過程中問題矛盾依然突出，造成年度補償資金不能及時兌付到位等。應盡快理順管理體制，建立林業(yè)局、財政局等多部門和區(qū)縣領導及相關職能部門參與的森林綜合管理長效機構，逐步建立和完善公益林管理體制，解決生態(tài)公益林跨行政區(qū)域補償權責不清、協(xié)調(diào)不暢等問題。

（2）進一步健全公益林管護聯(lián)防機制。建立聯(lián)防機制，明確各級管護、監(jiān)管責任，各級政府和林業(yè)主管部門是生態(tài)公益林管護的行政主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站是生態(tài)公益林監(jiān)管責任主體，村級組織是生態(tài)公益林管護責任主體，集體內(nèi)部的所有成員是生態(tài)公益林管護的管護主體，確保管護責任落實到位。建議對已出臺的《西安市財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》做進一步修改和完善。

（3）推進公益林分類經(jīng)營。雖然中央補償標準由2009年的5元提高到現(xiàn)在的15元，市級財政也建立了配套補償機制，但是，商品林的發(fā)展投資回報遠大于生態(tài)公益林生態(tài)補償收益，過低的補償標準導致林農(nóng)對生態(tài)公益林建設缺乏積極性，影響公益林的建設和經(jīng)營管理。應按照分類經(jīng)營、事權明晰、效益兼顧的原則，推進生態(tài)林分類經(jīng)營，從水費附加費、森林公園旅游門票收入等征收生態(tài)公益林補償資金，通過多種途徑提高森林生態(tài)補償標準，多渠道籌集資金，緩解財政壓力。

（4）建立激勵機制。目前現(xiàn)有的管護制度缺乏利益聯(lián)動機制，忽視了利益引導，公益林管護目標單一，效率低下，補償資金標準大致相同，補償額度統(tǒng)一，沒有體現(xiàn)出獎懲原則，導致對生態(tài)保護的積極性受阻和補償資金的浪費。應盡快與林權配套改革和已經(jīng)建立的林下經(jīng)濟項目獎補政策以及當前正在實施的生態(tài)扶貧工程結合起來，建立公益林管護激勵措施，在適宜的生態(tài)公益林林下適當開展種養(yǎng)殖業(yè)，不僅能提高公益林林地利用率，還能增加經(jīng)濟效益，有助于提高生態(tài)公益林經(jīng)營者的積極性和創(chuàng)造性，調(diào)動社會護林積極性。同時，可以逐步調(diào)整生態(tài)公益林的林分結構，提高林分質(zhì)量，促進公益林生態(tài)效益的發(fā)揮。

4 結束語

集體林權制度改革后，林地產(chǎn)權與歸屬更加明確，生態(tài)公益林歸屬權發(fā)生重大變革，其林農(nóng)個體歸屬權比例不斷增大。目前生態(tài)公益林管理主體還相對分散，存在較多補償對象，所以林改后各地區(qū)林區(qū)應該做到積極強化公益林補償管護模式與監(jiān)管機制，科學合理解決問題，確保地區(qū)生態(tài)公益林能夠進入制度化、規(guī)范化軌道。

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A

1005-7897（2016）24-0086-02

2016-12-12

惠宏琳（1977-），男，林業(yè)工程師，主要從事集體林權制度改革、林業(yè)產(chǎn)業(yè)及林下經(jīng)濟技術推廣、政策研究及公益林生態(tài)效益補償工作。