胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院, 浙江 杭州 310018)

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依法反腐與依規(guī)治黨之良性互動(dòng)探論

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院, 浙江 杭州 310018)

法治反腐是當(dāng)前我國(guó)反腐敗深入推進(jìn)的必然選擇。推行法治反腐首先需要界定依法反腐和依規(guī)治黨之間的關(guān)系，兩者之間的內(nèi)在耦合關(guān)系，決定了依法反腐與依規(guī)治黨之間可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。而要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，則需要厘清反腐國(guó)家法律與黨內(nèi)反腐法規(guī)的規(guī)范界碑，構(gòu)建“憲法至上、黨章為本”的黨內(nèi)反腐法規(guī)清理審查機(jī)制，完善反腐敗黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)和司法處理程序之間的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制。

依法反腐； 依規(guī)治黨； 銜接； 良性互動(dòng)

一、 研究背景及問(wèn)題提出

改革開(kāi)放30多年來(lái)，黨始終重視制度建設(shè)在反腐倡廉建設(shè)中的重要作用。20世紀(jì)90年代末，隨著依法治國(guó)方略在黨的十五大被正式提出，關(guān)于依法治國(guó)的研究進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在此背景下，有學(xué)者開(kāi)始對(duì)依法治國(guó)視域下黨的執(zhí)政方式實(shí)現(xiàn)形式的探討，同時(shí)理論界亦開(kāi)始進(jìn)一步深化反腐法制化改革的研究。這些探究為依規(guī)治黨與依法反腐研究提供了初步的理論積累。

黨的十八大以來(lái)，反腐法治化被提到了一個(gè)新的高度，習(xí)近平總書記明確提出“把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里”，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行”。[1]在此背景下，圍繞依法反腐與依法治黨問(wèn)題，國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界不斷發(fā)聲、高論迭出。當(dāng)前國(guó)內(nèi)研究主要集中于四個(gè)方面。其一，制度反腐研究。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，用制度反腐日益成為學(xué)者的共識(shí)。研究者們普遍認(rèn)為制度反腐是法治中國(guó)建設(shè)下的最佳反腐模式，是構(gòu)建權(quán)力牢籠的不二路徑。同時(shí)一些學(xué)者針對(duì)如何健全反腐敗法律制度、法治反腐的目標(biāo)和路徑開(kāi)展了卓有成效的探索。其二，依法反腐與依規(guī)治黨互動(dòng)銜接的必要性研究。一些學(xué)者基于全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局，提出了依法反腐與依規(guī)治黨互動(dòng)銜接的重要意義。同時(shí)一些學(xué)者在論證制度反腐以及全面從嚴(yán)治黨的過(guò)程中，旁涉依法反腐與依規(guī)治黨互動(dòng)銜接的必要性，并簡(jiǎn)要闡述了二者良性互動(dòng)的條件。其三，依法依規(guī)從嚴(yán)管黨治黨的制度化與科學(xué)化研究。一些學(xué)者認(rèn)為依法依規(guī)從嚴(yán)管黨治黨既是黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，又是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的時(shí)代要求，同時(shí)提出在現(xiàn)代民主政治與法治的背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨必須采取法治的思維和方式加強(qiáng)黨的自身建設(shè)和治國(guó)理政。[2]其四，黨規(guī)與國(guó)法的基本關(guān)系問(wèn)題研究。針對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨規(guī)與國(guó)家的法律之間的關(guān)系，一些學(xué)者從依法治國(guó)和依法治黨的角度進(jìn)行了初步的探索，論證了二者既相互區(qū)別又相得益彰的關(guān)系，并從理論上分析了我們不可將黨規(guī)與國(guó)法相混同而以黨代法，同時(shí)強(qiáng)調(diào)我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨規(guī)與國(guó)法在法治中的應(yīng)有作用。

由于制度以及國(guó)情的差異，國(guó)內(nèi)外研究呈現(xiàn)出一定的差異。在全球化背景下，為了適應(yīng)民主政治和法治發(fā)展的需要，無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家，抑或西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，都高度重視政黨的紀(jì)律監(jiān)督建設(shè)，高度重視政黨制度的民主化和法治化。健全法制，依法治權(quán)，是國(guó)際社會(huì)廉政治理的顯著特征?？傮w而言，國(guó)外研究者側(cè)重于從政黨民主化、法治化的角度闡釋政黨治理以及廉潔凈化問(wèn)題。國(guó)外政黨治理強(qiáng)調(diào)法治化的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們黨在新的歷史條件下運(yùn)用法治思維和法治方式從嚴(yán)治黨具有一定啟示意義。

綜上所述，雖然國(guó)內(nèi)外關(guān)于依法反腐與依規(guī)治黨的研究成果并不鮮見(jiàn)，但關(guān)于依法反腐與依規(guī)治黨良性互動(dòng)的難題卻仍然沒(méi)有得到有效的理論回應(yīng)。大部分研究成果僅從依法反腐或依規(guī)治黨的單維視角研究黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗治理，側(cè)重于對(duì)依法反腐與依規(guī)治黨關(guān)系的簡(jiǎn)單描述，較少?gòu)娜嫱七M(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的高度去解讀它們的法理關(guān)系和實(shí)現(xiàn)路徑，缺乏對(duì)二者之間良性互動(dòng)的深度分析。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的反腐敗法治化過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法和司法兩大領(lǐng)域，而忽略了執(zhí)政黨的黨規(guī)黨紀(jì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，突破了傳統(tǒng)意義上“法”的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國(guó)之“法”的視野中；《決定》亦同時(shí)提出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。[3]因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)的新形勢(shì)下，中國(guó)共產(chǎn)黨究竟能不能“依法執(zhí)政”，能不能“依規(guī)治黨”，黨和國(guó)家能不能處理好依規(guī)治黨與依法反腐的互動(dòng)銜接問(wèn)題，直接關(guān)系著反腐敗事業(yè)的成敗。基于此，本文擬系統(tǒng)研究依規(guī)治黨與依法反腐互動(dòng)銜接的基本理論問(wèn)題，構(gòu)建二者良性互動(dòng)的保障機(jī)制，提出促進(jìn)依規(guī)治黨與依法反腐良性互動(dòng)的制度改革方案，為反腐敗提供理論參考。

二、 依法反腐與依規(guī)治黨的內(nèi)在聯(lián)系

全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法反腐與依規(guī)治黨的協(xié)調(diào)銜接、良性互動(dòng)，首先需要厘清它們的內(nèi)在規(guī)律和密切關(guān)系，研究二者有機(jī)統(tǒng)一的法理基礎(chǔ)。而深刻認(rèn)識(shí)依法反腐和依規(guī)治黨的時(shí)代內(nèi)涵是構(gòu)建二者良性互動(dòng)關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。

(一)依規(guī)治黨是依法反腐的政治依靠和必然要求

治國(guó)必先治黨。黨的十八大之后，習(xí)近平總書記提出中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，而反腐倡廉，全面從嚴(yán)治黨則是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)戰(zhàn)略布局的政治保證。依規(guī)治黨是依法執(zhí)政對(duì)執(zhí)政黨自身建設(shè)的必然要求，是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求，是管黨治黨認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的重要飛躍。[4]當(dāng)前，中國(guó)的各項(xiàng)改革都進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于艱苦的爬坡階段。反腐敗工作更是形勢(shì)嚴(yán)峻、任務(wù)艱巨?！八拇罂简?yàn)”“四種危險(xiǎn)”時(shí)刻挑戰(zhàn)著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨要管黨，從嚴(yán)治黨的執(zhí)政需求比以前更加強(qiáng)烈。歷史和現(xiàn)實(shí)表明，只有共產(chǎn)黨才能救中國(guó)，才能發(fā)展中國(guó)，黨要管黨才能發(fā)展黨，才能鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，黨要管好黨必須從嚴(yán)治黨。而依法執(zhí)政、依規(guī)治黨是從嚴(yán)治黨的首要要求，黨要擔(dān)當(dāng)起興國(guó)富民的執(zhí)政之責(zé)，必須要依黨章治黨、以憲法治國(guó)。只有依法執(zhí)政、依規(guī)治黨才能確保黨在推動(dòng)反腐倡廉工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。只有依靠黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨建設(shè)黨，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作才能有更加穩(wěn)固有效的制度保障。

(二)依法反腐是依規(guī)治黨的前提和保障

國(guó)際社會(huì)反腐經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)的反腐倡廉實(shí)踐表明，反腐敗必須走法治化道路。鄧小平1992年的南方講話提出，在整個(gè)改革開(kāi)放過(guò)程中都要反對(duì)腐敗。對(duì)干部和共產(chǎn)黨員來(lái)說(shuō)，廉政建設(shè)要作為大事來(lái)抓，還是要靠法制，搞法制靠得住些。[5]改革開(kāi)放以來(lái)的黨風(fēng)廉政工作始終與國(guó)家的法治建設(shè)進(jìn)程息息相關(guān)，隨著依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，反腐倡廉理念也經(jīng)歷了一次次不斷調(diào)整完善的蛻變。從“紀(jì)法不分”到“紀(jì)法相對(duì)分離”，從“依紀(jì)依法”到“依法依紀(jì)”。2010年中國(guó)發(fā)布的首部反腐白皮書專設(shè)“依法依紀(jì)查處腐敗案件”章節(jié)，以往強(qiáng)調(diào)的是“依紀(jì)依法”現(xiàn)在改為了“依法依紀(jì)”，這個(gè)提法的變化，反映出對(duì)法律的尊重，反映出各種專門監(jiān)督機(jī)關(guān)法制意識(shí)正不斷增強(qiáng)。[6]黨的十八大以后，依法治國(guó)更是升級(jí)換代，進(jìn)入法治中國(guó)建設(shè)的新階段。黨的十八大首次提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，強(qiáng)調(diào)善用“法治思維”，善用“法治方式”，用它們來(lái)深化改革、推動(dòng)發(fā)展。堅(jiān)持“法治思維”，善用“法治方式”更是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)主義政治發(fā)展的重要前提?！稕Q定》進(jìn)一步明確要求：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下?！盵3]只有堅(jiān)持依法反腐，善用“法治思維”與“法治方式”，才能逐步完善反腐倡廉法律體系，才能構(gòu)建完善的紀(jì)法銜接協(xié)調(diào)的反腐敗制度體系。堅(jiān)持法治，不斷推進(jìn)依法反腐，將有利于改善和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，能為從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提供良好的發(fā)展環(huán)境和堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

(三)共同的權(quán)力規(guī)范價(jià)值使依法反腐和依規(guī)治黨耦合統(tǒng)一

黨的十八大首次把法治提升為治國(guó)理政的基本方式，并強(qiáng)調(diào)用法治思維和法治方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，同時(shí)更加凸顯依法治腐。依法治國(guó)建設(shè)的核心價(jià)值在于權(quán)力制約和人權(quán)保障。權(quán)力失去監(jiān)督和制約，腐敗便會(huì)產(chǎn)生。依法反腐是依法治國(guó)的必然要求，亦是其重要內(nèi)容。依法反腐強(qiáng)調(diào)通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力腐敗的預(yù)防和懲治。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的首要原則。黨只有以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求自己，才能保持先進(jìn)性，才能確保自己的長(zhǎng)期執(zhí)政地位。習(xí)近平總書記明確指出，嚴(yán)明紀(jì)律才是管黨治黨的依靠。從嚴(yán)治黨要求黨必須以剛性的紀(jì)律和規(guī)矩把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，用黨規(guī)黨紀(jì)為每一位黨員樹(shù)立行為的戒尺。《決定》指出，建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。[3]這一論斷體現(xiàn)了全面依法治國(guó)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性思維。黨依法執(zhí)政是依法治國(guó)的首要要求，而依法依規(guī)治黨則是依法執(zhí)政的首要要求。無(wú)論是依法反腐抑或依規(guī)治黨，它們的核心內(nèi)容和內(nèi)在價(jià)值旨向都在于制約和規(guī)范權(quán)力。因此，二者不是對(duì)立的，而是邏輯相通的統(tǒng)一體。

三、 依法反腐與依規(guī)治黨良性互動(dòng)的障礙分析

黨紀(jì)黨規(guī)與國(guó)家法律是兩個(gè)不同概念，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別，相輔相成。二者在反腐敗中都發(fā)揮著重要作用?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局下依法反腐與依規(guī)治黨的內(nèi)在耦合關(guān)系，決定了二者之間能夠且應(yīng)該實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。但由于反腐敗國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的不完善以及關(guān)系定位的模糊，導(dǎo)致了二者之間存在交錯(cuò)關(guān)系，影響了國(guó)家法律的實(shí)施效果，損害了黨的形象，制約了依法反腐和依規(guī)治黨良性互動(dòng)局面的形成。

(一)紀(jì)法混同

中國(guó)的政治體制決定了反腐敗需要黨紀(jì)和國(guó)法的協(xié)同運(yùn)用，但我們不能因此把二者簡(jiǎn)單混同，二者在法理上存在質(zhì)的區(qū)別，具有不同的調(diào)整領(lǐng)域和理論特征。中國(guó)特色的政治道路決定我們時(shí)常需要“摸著石頭過(guò)河”，無(wú)法從域外獲得便捷的先例借鑒，在紀(jì)法關(guān)系處理上表現(xiàn)得尤為明顯?！包h內(nèi)法規(guī)在法治國(guó)家建設(shè)中的定位問(wèn)題……黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法文件的關(guān)系問(wèn)題等，這些問(wèn)題并沒(méi)有現(xiàn)成答案，在這種情形下建設(shè)法治國(guó)家，在世界上也沒(méi)有什么先例可循。”[7]客觀現(xiàn)實(shí)制約著理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)黨紀(jì)和國(guó)法做出明晰的區(qū)分，導(dǎo)致以紀(jì)代法、紀(jì)法混同的情況長(zhǎng)期存在。特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《自律準(zhǔn)則》)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》)*《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，均于2015年10月12日修訂頒布，自2016年1月1日起施行。未修改之前，紀(jì)法混同想象尤為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，舊《紀(jì)律處分條例》中有半數(shù)以上的條款與國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定重復(fù)。與此同時(shí)，實(shí)踐中大量的黨政聯(lián)合立法亦容易誘致紀(jì)法混同。為了快速地推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化領(lǐng)域某一問(wèn)題的有效解決，黨政機(jī)關(guān)時(shí)常選擇聯(lián)合發(fā)文。*比如在反腐敗方面，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等。除了這些高層級(jí)的黨政聯(lián)合發(fā)文外，其他較低層級(jí)的聯(lián)合發(fā)文更是大量存在。誠(chéng)然，在中國(guó)的政治體制下，黨政聯(lián)合發(fā)文能夠發(fā)揮快速解決問(wèn)題，有效傳遞執(zhí)政意志的實(shí)際效果，但是也容易引發(fā)理論和實(shí)務(wù)上的認(rèn)知迷失?！包h內(nèi)法規(guī)不是法律文件與政策文件的交集，幾乎沒(méi)有什么內(nèi)容必須同時(shí)以行政規(guī)則( 抽象行政行為) 和黨的政策的面目出現(xiàn)。”[8]

(二)反腐法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接斷層

首先，反腐敗法律與黨內(nèi)法規(guī)缺乏有效共振，反腐國(guó)家法律沒(méi)有跟上黨內(nèi)法規(guī)快速完善的步伐。隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)展迅速，黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完善。尤其是隨著《自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的修訂頒布，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的制度牢籠日趨精密，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的正面作用越發(fā)顯現(xiàn)。但另一方面，國(guó)家反腐法律的步伐卻明顯滯后，業(yè)界呼吁多年的《反腐敗法》《利益沖突防范法》《官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法》等遲遲不見(jiàn)蹤影。由此導(dǎo)致在反腐實(shí)踐中出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即人們普遍感知并認(rèn)為黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)反腐敗作用更大。

其次，反腐法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)不足，以紀(jì)代法的現(xiàn)象依然存在。比如山西省洪洞縣興唐寺鄉(xiāng)黨委書記率一群黨員干部酒后打砸飯店事件，已經(jīng)明顯觸犯刑律，而當(dāng)?shù)匾宦牲h政紀(jì)處分了事。[9]再比如發(fā)生在林州的“民警摔嬰”案[10]等。由于長(zhǎng)期受“刑不上大夫”等特權(quán)思想的影響，一些黨政官員習(xí)慣用黨紀(jì)規(guī)避法律處罰，逃避法律制裁。

(三)司法處理程序與紀(jì)檢監(jiān)察程序的交錯(cuò)重疊

當(dāng)前,在我國(guó)的反腐敗體制中，司法處理和紀(jì)檢監(jiān)察由檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)分別掌控，司法機(jī)關(guān)、黨委和政府分工負(fù)責(zé)，各司其職，承擔(dān)著層級(jí)不同的反腐任務(wù)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)司法程序處理國(guó)家公職人員涉嫌犯罪的案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)紀(jì)程序處理黨員干部涉嫌違規(guī)違紀(jì)的案件。理論上，這兩大機(jī)關(guān)應(yīng)該是分工明晰、銜接有序的。但在實(shí)際工作中違紀(jì)違規(guī)案件和犯罪案件時(shí)常會(huì)重疊和交叉，加之現(xiàn)行體制的不完善，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中銜接度依然有待提高。雙方在辦案程序配合、信息溝通、案件移送、證據(jù)認(rèn)定使用等方面存在信息孤島、推諉和拖延等問(wèn)題。實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題表明理順紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦案銜接機(jī)制的重要性，但是，由于我國(guó)立法未能明確相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)的辦案銜接機(jī)制存在一些問(wèn)題。[11]

四、 依法反腐與依規(guī)治黨良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)與銜接

依法反腐如果沒(méi)有依規(guī)治黨與之相呼應(yīng)、相銜接與相協(xié)調(diào)，是難以向前推進(jìn)的?！稕Q定》明確提出：“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。”[3]但目前我國(guó)反腐國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)都有待完善，二者之間關(guān)系還有待理順。實(shí)現(xiàn)依法反腐與依規(guī)治黨的良性互動(dòng)，核心在于反腐國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)制定和運(yùn)行程序的協(xié)調(diào)與銜接。

(一)厘清國(guó)家反腐立法和黨內(nèi)反腐法規(guī)制定的邊界

黨規(guī)與國(guó)法有不同的制定程序、技術(shù)要求、執(zhí)行組織、實(shí)施后果，因此更需要彼此協(xié)調(diào)，分別而又共同地成為黨依法執(zhí)政與依法治國(guó)的重要手段。[12]形成依法反腐與依規(guī)治黨的銜接互動(dòng)局面，首先需要界分國(guó)家反腐立法和黨內(nèi)法規(guī)制定的范圍，需要明確哪些屬于國(guó)家立法范圍，哪些屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。一直以來(lái)，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是什么、干什么并不被太多的人所了解，黨內(nèi)法規(guī)常被披上神秘外衣。2012年5月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)做出明確解釋和界定*2012年5月修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，第二條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。，該條例為國(guó)家反腐立法和黨內(nèi)反腐法規(guī)制定的界分提供了良好的規(guī)范基礎(chǔ)和觀察視角。

筆者認(rèn)為二者的界分具體包括以下三個(gè)方面。其一,在規(guī)范對(duì)象上，黨內(nèi)反腐法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是廣大黨員和各級(jí)黨組織，而國(guó)家反腐立法的調(diào)整對(duì)象為全體公民以及組織。其二,在規(guī)范效力上，黨內(nèi)反腐法規(guī)和國(guó)家反腐法律體現(xiàn)出一定的層次性、遞進(jìn)性。一方面需要凸顯“紀(jì)在法前、黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，另一方面條件成熟時(shí)需要把黨內(nèi)反腐法規(guī)上升為反腐國(guó)家法律。黨內(nèi)反腐法規(guī)體現(xiàn)出更多的黨內(nèi)倫理立法的價(jià)值，是黨員先鋒作用的重要保障和體現(xiàn)，屬于黨員自律機(jī)制的范疇。其三，在規(guī)范手段上，由于黨內(nèi)反腐法規(guī)屬于黨內(nèi)自律和道德約束機(jī)制的范疇，因此在使用手段上主要體現(xiàn)為黨內(nèi)政治性處罰。涉及到公民政治權(quán)利的限制和剝奪、人身自由限制和剝奪、財(cái)產(chǎn)減損和剝奪等規(guī)范手段的使用，就必須要通過(guò)國(guó)家反腐立法。

(二)構(gòu)建“憲法至上、黨章為本”的黨內(nèi)反腐法規(guī)清理審查機(jī)制

從2012年6月起，中共中央部署開(kāi)展了黨的歷史上首次規(guī)范性文件和黨內(nèi)法規(guī)的集中清理工作。經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段的集中清理，新中國(guó)成立至2012年6月期間出臺(tái)的規(guī)范性文件及黨內(nèi)法規(guī)，691件被宣布失效和廢止，487件繼續(xù)有效，42件被修改。經(jīng)過(guò)這次較大規(guī)模的集中清理，黨內(nèi)法規(guī)體系不僅實(shí)現(xiàn)了瘦身，而且整體性、協(xié)調(diào)性也得到大幅提升。但由于過(guò)去黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)一直缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致其沉疴積重難返，整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性建設(shè)方面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

“以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度，成為推動(dòng)黨的建設(shè)和黨的工作的重要遵循,成為管黨治黨的重要依據(jù)。在憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)制度的共同作用下，按某些干部指令辦事、拍腦袋決策等亂象得到了有效遏制，各級(jí)黨組織的工作、活動(dòng)和廣大黨員的行為更加規(guī)范、有序。但也要看到，隨著世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等制度短板日益凸顯?！盵13]為了推進(jìn)黨內(nèi)反腐法規(guī)體系化建設(shè)，必須要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定統(tǒng)籌工作，建立完善的黨內(nèi)反腐法規(guī)清理審查機(jī)制。一方面，建立經(jīng)常性的黨內(nèi)反腐法規(guī)清理機(jī)制，保證黨內(nèi)反腐法規(guī)實(shí)效性。另一方面，建立完善的審查備案機(jī)制。通過(guò)審查備案保證黨內(nèi)反腐法規(guī)統(tǒng)一性、系統(tǒng)性，防止黨內(nèi)反腐法規(guī)制定的部門化和地方化。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)反腐法規(guī)和國(guó)家反腐敗法律的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，黨內(nèi)反腐法規(guī)制定審查必須首先遵循憲法。“以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。”[14]其次，黨內(nèi)反腐法規(guī)制定審查備案應(yīng)該樹(shù)立黨章為根本的意識(shí)，防止任何違背黨章精神的黨內(nèi)反腐法規(guī)的出現(xiàn)。

(三)完善紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐程序之間的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制

依法反腐與依規(guī)治黨良性互動(dòng)不僅需要制度規(guī)范的銜接，還需要監(jiān)察執(zhí)紀(jì)程序和司法程序之間的協(xié)調(diào)和銜接。

首先，完善黨在反腐敗工作中的統(tǒng)籌作用，充分發(fā)揮黨的紀(jì)委機(jī)關(guān)和政法委機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)作用，通過(guò)資源整合和統(tǒng)籌規(guī)劃，為監(jiān)察執(zhí)紀(jì)與司法反腐協(xié)調(diào)銜接提供組織保障和政治保障。

其次，建立完善的案件移送銜接機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐的“雙元反腐體制”決定了司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)負(fù)責(zé)嚴(yán)重腐敗行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)負(fù)責(zé)輕微腐敗行為。當(dāng)前，許多腐敗案件是先由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查，如涉嫌犯罪才會(huì)移送給司法機(jī)關(guān)。由于案件移送銜接機(jī)制的不完善，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了“該送不送”“故意移送”和“遲延移送”等問(wèn)題。針對(duì)此問(wèn)題，當(dāng)前亟待出臺(tái)相關(guān)立法，通過(guò)人大立法厘清案件移送職責(zé)、程序，建立嚴(yán)苛的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

再次，建立完善的證據(jù)互認(rèn)和證據(jù)解釋溝通機(jī)制。在反腐敗工作中，證據(jù)的使用至關(guān)重要。但由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職責(zé)分工不同，導(dǎo)致二者在證據(jù)使用上存在差異，當(dāng)然二者在證據(jù)問(wèn)題也存在一定的相通性。從提升反腐敗工作整體性發(fā)展的角度，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐之間的銜接，需要建立完善的證據(jù)互認(rèn)和證據(jù)解釋溝通機(jī)制。

最后，通過(guò)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)信息共享平臺(tái)的建設(shè)，完善紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐信息溝通機(jī)制。信息共享平臺(tái)的建設(shè)是紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐銜接互動(dòng)的重要基礎(chǔ)和載體，在此基礎(chǔ)上完善紀(jì)檢監(jiān)察和司法反腐信息溝通機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)反腐資源整合，最終實(shí)現(xiàn)依法反腐與依規(guī)治黨的良性互動(dòng)。

[1] 依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題[M]∥十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：135-136.

[2] 焦富民.依法依規(guī)從嚴(yán)管黨治黨的制度化與科學(xué)化[J].南京社會(huì)科學(xué)，2015(4):87-94.

[3] 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29.

[4] 黃繼鵬.關(guān)于依法治國(guó)和依規(guī)治黨的思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2015-01-06.

[5] 鄧小平文選:第 3 卷[M].北京：人民出版社,1993:379.

[6] 韓璟.專家解讀反腐白皮書“依紀(jì)依法”變“依法依紀(jì)”[N].法制日?qǐng)?bào)，2011-01-04.

[7] 羅豪才,周強(qiáng).軟法研究的多維思考[J].中國(guó)法學(xué)，2013(5):102-111.

[8] 屠凱.黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性: 法律與政策[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2015(5):52-58.

[9] 馬滌明.以紀(jì)代法的慣例更要廢止[N].沈陽(yáng)日?qǐng)?bào)，2014-11-26.

[10]摔嬰案處理被指以紀(jì)代法藏貓膩[N].深圳晚報(bào),2013-08-20.

[11]鄒緋箭，郭華.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦案證據(jù)銜接及拓寬機(jī)制研究——基于司法解釋相關(guān)規(guī)定的展開(kāi)[J].中國(guó)刑事法雜志，2013(1):89-94.

[12]卓澤淵.黨規(guī)與國(guó)法的基本關(guān)系[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2015(1):4-7.

[13]習(xí)近平首論補(bǔ)齊黨內(nèi)制度短板[EB/OL]. [2016-04-13].http://www.ccln.gov.cn/hotnews/181759.shtml.

[14]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013～2017年)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-28.

[責(zé)任編輯 羅海豐]

Virtuous Interaction between Anti-corruption according to Law and Governing the Party in Accordance with Regulations

HU Dawei

(ZhejiangUniversityofWaterResourcesandElectricPower,Hangzhou,Zhejiang310018,China)

Anti-corruption according to law is the inevitable choice of China’s further anti-corruption. For the implementation of anti-corruption we should firstly define the relationship between anti-corruption according to law and governing the party in accordance with regulations. The coupling relationship between anti-corruption law and governing the party in accordance with regulations shows that a positive interaction between may be achieved. In order to achieve positive interaction, we need to clarify the norms boundary between national anti-corruption laws and regulations of the Party anti-corruption, construct the review mechanism of “the supremacy of Constitution, complying with the party constitution as the fundamental”, and improve the coordination and connection mechanism between anti-corruption Party discipline and judicial procedures.

anti-corruption according to law; governing the Party in accordance with regulations; coherence；virtuous interaction

2016- 05- 17

杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(Z16JC097)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC820016)；全國(guó)教育信息技術(shù)研究課題(156242465)

胡大偉，浙江水利水電學(xué)院副教授，法學(xué)博士，從事廉政法治研究。

D630.9

A

1671-394X(2016)10- 0012- 06