張 樂, 童 星

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209； 2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093)

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重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估路徑的優(yōu)化：公眾參與環(huán)節(jié)的再思考

張 樂1, 童 星2

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209； 2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093)

當(dāng)前重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的路徑存在著評估目標(biāo)設(shè)定狹隘、評估參與的知識壁壘和評估形式主義等弊端。有必要借鑒協(xié)商民主的理論分析框架為優(yōu)化“穩(wěn)評”的路徑提供指導(dǎo)，構(gòu)建一個理想型的“穩(wěn)評”公眾參與流程。通過前期準(zhǔn)備、預(yù)備工作坊、公開討論、焦點(diǎn)討論和報告回應(yīng)等五個環(huán)節(jié)細(xì)化公眾參與“穩(wěn)評”的方法，運(yùn)用多次政策辯論與循環(huán)的過程，達(dá)到意見表述、立場闡明、彌合分歧并最終形成有效共識的評估目標(biāo)。這一理想模型的實(shí)際應(yīng)用會受到公眾能力、民主決策成本、政治文化路徑依賴以及民粹主義的強(qiáng)大張力等因素的影響，需要實(shí)務(wù)部門在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和反饋，才能更為有效地為“穩(wěn)評”工作服務(wù)。

重大決策； 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估； 公眾參與； 評估路徑

一、 引 言

很多地方將重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估(以下簡稱“穩(wěn)評”)當(dāng)作一個流程使用。在技術(shù)路徑的選擇上分為兩類，即無公眾參與的專業(yè)決斷的內(nèi)部評估和公眾象征性參與的形式主義評估。這兩種路徑雖然都重視穩(wěn)定風(fēng)險評估的程序性，但評估結(jié)論未必能起到風(fēng)險預(yù)警和防范的作用。多數(shù)情況下，一旦評估結(jié)論不利于決策實(shí)施，評估報告要么被束之高閣，要么對評估結(jié)論做技術(shù)性處理，試圖避免評而不用的尷尬。凡此種種都讓原本應(yīng)該具有源頭風(fēng)險治理功能的“穩(wěn)評”失去了本真。“穩(wěn)評”出現(xiàn)的問題歸結(jié)起來就是某些地方主管機(jī)構(gòu)把“穩(wěn)評”的流程和步驟簡單化了。盡管“穩(wěn)評”屬于以增進(jìn)政策接受性為主要目標(biāo)的公民參與行動[1]74，但是評估什么、誰來評估、如何評估、結(jié)論怎么用等環(huán)節(jié)，與重大決策的醞釀、討論和出臺的過程卻又是相輔相成的。與其單純地把“穩(wěn)評”當(dāng)作民意的收集工具來用，不如在“穩(wěn)評”路徑上多一些思考和優(yōu)化，將其做得更扎實(shí)，把增加“穩(wěn)評”的合法性與提高決策的正確性結(jié)合起來，或許可以走出當(dāng)前“穩(wěn)評”所面臨的困境。

面對越演越烈的鄰避沖突危機(jī)，有研究者指出，多元協(xié)商對于化解鄰避風(fēng)險沖突具有重要價值，有助于破除“精英-專家”的決策壟斷地位，克服有限理性缺陷；有助于實(shí)現(xiàn)決策過程的開放，提高公眾的參與權(quán)和知情權(quán)；有助于提高決策的合法性，形成各方能夠接受的解決方案[2-3]。采取制度化的方式，將公眾參與納入到鄰避設(shè)施的選址和建設(shè)決策過程中，通過建立開放的協(xié)商對話機(jī)制，提高決策質(zhì)量等建議也成為眾多研究者的共識[4-7]。落實(shí)上述建議需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)換管理思路，大力培育公民組織，進(jìn)行公民參與能力建設(shè)[8-10]。在具體方法上，有研究認(rèn)為建設(shè)一個決策輿論支持系統(tǒng)可以拓展公眾參與鄰避決策的渠道，在風(fēng)險管控、民意監(jiān)督和民智集納方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用[11]；有研究從知曉、解釋、評估、解碼、行動幾個維度構(gòu)建了新公民參與的框架[12]；有研究從決策時機(jī)前置和確定合適的參與度兩方面提出優(yōu)化決策參與的模式[13]；有研究認(rèn)為協(xié)商式民意調(diào)查是鄰避設(shè)施選址決策中的重要環(huán)節(jié)[14]。

按照重大決策科學(xué)化、民主化的要求完善“穩(wěn)評”機(jī)制，將“穩(wěn)評”與決策過程緊密結(jié)合的關(guān)鍵在于提升公眾參與的實(shí)效。公眾參與可以增強(qiáng)“穩(wěn)評”的公正性、提高“穩(wěn)評”的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)評”的民主化，增強(qiáng)評估的真實(shí)性、有效性[15]。還有的研究主張責(zé)任主體與執(zhí)行主體分離，建立利益相關(guān)者與執(zhí)行主體的信息互動協(xié)調(diào)的公民參與長效機(jī)制[16]；或構(gòu)建了“穩(wěn)評”公眾參與意愿影響因素的概念模型，驗(yàn)證了行為態(tài)度、主觀規(guī)范、自我效能感、控制力對公眾參與意愿的顯著影響，為切實(shí)改善“穩(wěn)評”公眾參與路徑提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)[17]。所有這些研究從理論視角和案例分析層面廓清了公眾參與在化解鄰避沖突中的重要作用，提出了在鄰避設(shè)施決策階段進(jìn)行公眾參與的大體方向和目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)討論“穩(wěn)評”公眾參與的細(xì)化路徑與方式方法，在協(xié)商民主和理性共識理論的指導(dǎo)下建構(gòu)風(fēng)險評估論證的理想類型，以期為重大決策的“穩(wěn)評”路徑優(yōu)化提供有益的參考。

二、 “穩(wěn)評”的一般路徑與參與困境

目前國內(nèi)“穩(wěn)評”通常采用的路徑如圖1所示。該流程大體分為三個階段：前期準(zhǔn)備、中段實(shí)施和后期監(jiān)督。在第一階段，評估什么、誰來組織、誰來參與是核心問題；在第二階段，如何實(shí)施、如何分析、如何定論是關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在第三階段，誰來決策、誰來落實(shí)、誰來監(jiān)督則更為重要?！胺€(wěn)評”流程環(huán)環(huán)相扣，其中任何一個環(huán)節(jié)出了問題都會影響到整體的評估質(zhì)量和評估效益。[18-19]

圖1 “穩(wěn)評”一般流程

“穩(wěn)評”根據(jù)評估事項(xiàng)內(nèi)容的不同可分為固定資產(chǎn)投資類項(xiàng)目評估和重大政策評估。限于篇幅，本文只討論項(xiàng)目類評估。鄰避設(shè)施決策屬于重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，從項(xiàng)目規(guī)劃到建設(shè)直至投產(chǎn)運(yùn)行全過程都有可能蘊(yùn)含社會穩(wěn)定風(fēng)險，所以各地都極為重視鄰避設(shè)施的“穩(wěn)評”，并在“穩(wěn)評”流程“設(shè)計(jì)”上日趨成熟。但在具體“實(shí)施”的路徑上尤其是公眾參與環(huán)節(jié)上卻還存在以下的漏洞和缺陷。

(一)目標(biāo)狹隘與公眾參與被操縱

許多“穩(wěn)評”文件將公眾參與的目標(biāo)表述為“通過評估收集公眾的意見，同時積極開展風(fēng)險教育與溝通工作，提高公眾對決策的接受度”。這類目標(biāo)政治上正確，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)需要通過評估過程改變公眾的認(rèn)知，提高社會整體對某些鄰避設(shè)施的接受度。但該目標(biāo)設(shè)定背后隱含著這樣一個假設(shè)：廣大公眾不具備鄰避議題的相關(guān)知識，需要專家教育，公眾可以通過參與“穩(wěn)評”去學(xué)習(xí)法定程序，進(jìn)而提出理性有深度的建議。然而，這個假定與真實(shí)世界相去甚遠(yuǎn)。居高臨下地教育公眾似乎只是政府和廠商的一廂情愿。盡管有國家公關(guān)為PX正名，但各地接連出現(xiàn)的反PX抗議事件說明，僅把“馴化公眾”作為開展“穩(wěn)評”的主要目標(biāo)并不會出現(xiàn)政府所期待的穩(wěn)定。既然政府在“穩(wěn)評”中設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)的動機(jī)是馴化公眾，讓公眾認(rèn)可并接受鄰避設(shè)施，這就注定了當(dāng)前的“穩(wěn)評”路徑不得不遵照政府意愿開展工作，公眾參與行動的發(fā)動、議題內(nèi)容的選擇、參與者的挑選以及程序規(guī)劃等關(guān)鍵權(quán)力都在政府主辦者手中，他們可以策略性地排除或者納入特定的利益群體。故而，各地“穩(wěn)評”中不乏各種徒有虛名、被操縱了的“公眾參與”，表面上看取得了民意的支持，實(shí)際上卻掩蓋了公眾的不滿與合理訴求。

(二)知識壁壘與公眾參與受限制

誠然，討論鄰避設(shè)施技術(shù)問題需要必要的專業(yè)素養(yǎng)，而多數(shù)公眾并不具備。要求公眾在參與中扮演專家類智慧型的角色，既不現(xiàn)實(shí)也無可能。在實(shí)際的“穩(wěn)評”公眾參與過程中，政府和廠商會舉辦聽證會、說明會，期間也有問答互動環(huán)節(jié)，但是整體的信息傳播是單向線性為主，科技理性知識占據(jù)權(quán)威位置，技術(shù)官僚會有意識地引導(dǎo)公眾把討論問辯限定在科學(xué)理性的框架內(nèi)，目的無非是增加公眾的舉證困難，讓其知難而退。盡管專家也深知相關(guān)科技及其衍生出來的風(fēng)險問題很多尚沒有定論，但在面對公眾溝通互動時他們很少言明。結(jié)果，公眾少有能力挑戰(zhàn)專家，更無力質(zhì)疑科學(xué)的前提和預(yù)設(shè)。當(dāng)然，這不是說公眾完全處于被動的地位，有時知識的鴻溝也表現(xiàn)為本地居民對地方性知識的先天優(yōu)勢，專家由于缺乏、忽略那些田野經(jīng)驗(yàn)或是對鄉(xiāng)土知識的天然的偏見，往往在與公眾互動時陷入另一種形式的“知識困乏”僵局?，F(xiàn)實(shí)情況是，政府以理曉大義，要求部分居民顧全大局，自身卻不傾聽基層訴求，沒有讓居民信服的理由；而公眾則存在情緒化的發(fā)泄抵制行動，使得臨時舉辦的“懇談會”討論失焦，理性對話的渠道被阻斷，主動的反思與制度性建設(shè)更無從談起。無效的風(fēng)險溝通恰恰是因?yàn)閰⑴c各方的對話沒有建立相關(guān)知識的反思性檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，天然亦或人為的鴻溝和壁壘讓理解和溝通困難重重。誤解反而增加，公眾的反對聲音更為高漲，“穩(wěn)評”的結(jié)論自然不會令人滿意。

(三)權(quán)力宰制與公眾參與走形式

政治權(quán)力和行政干預(yù)對“穩(wěn)評”的影響無處不在，畢竟堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)是中國各項(xiàng)社會主義事業(yè)的基本原則，而且“穩(wěn)評”本身就充滿政治意味。但在實(shí)際操作中若一味強(qiáng)調(diào)政治意識、政治方法和政治效果，卻不一定能解決好復(fù)雜的鄰避沖突，甚至?xí)m得其反，帶來更為嚴(yán)重的不穩(wěn)定?！胺€(wěn)評”工作中的權(quán)力路徑依賴有多種形式，形式主義就是其中突出的表現(xiàn)。如有些地方政府的鄰避設(shè)施開發(fā)計(jì)劃前期全無公眾參與，卻突然公示決策結(jié)果，公眾對體制內(nèi)的決策影響力幾乎為零；各地的“穩(wěn)評”文件都規(guī)定將公眾意見納入評估報告，但卻沒有規(guī)定如何收集有代表性的意見、怎么界定所謂的合理化意見等細(xì)節(jié)，這為權(quán)力的暗箱操作大開方便之門；各地都為一張精致又美觀的“穩(wěn)評”“流程圖”而費(fèi)盡心思，可惜這些流程因?yàn)檫^分注重“標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化”而使得操作程序彈性不足、透明化缺失，具體部門在實(shí)施的時候都想盡快走完流程，缺少往復(fù)和反饋。由于權(quán)力的傲慢，政府、廠商關(guān)于鄰避設(shè)施決策的聽證會很少考慮參與者的方便性(會議地點(diǎn)設(shè)在遠(yuǎn)離原住民的城區(qū)政府辦公樓)、信息傳遞的可及性(公開的信息里充滿科學(xué)數(shù)據(jù)和專業(yè)術(shù)語，超出居民的生活經(jīng)驗(yàn)和理解程度)，散發(fā)的宣傳單形式簡單、內(nèi)容枯燥、傾向單一(鼓吹鄰避設(shè)施的好處，對設(shè)施風(fēng)險閉口不談，不能為居民提供做出理性判斷的充足材料)。權(quán)力宰制下的評估結(jié)果及其使用也帶有形式化色彩，一些結(jié)果為了迎合政府“快審速建”的要求而人為降低評估風(fēng)險等級，或者對風(fēng)險等級高的那些報告書束之高閣、存而不用，沒有法律約束力的“穩(wěn)評”結(jié)論往往起不到風(fēng)險預(yù)警的作用。

三、 “穩(wěn)評”路徑優(yōu)化的理論基礎(chǔ)與理想模型

鄰避設(shè)施決策“穩(wěn)評”的目標(biāo)在于化解矛盾，解開困擾各方的鄰避死結(jié)，而實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，需要在評估路徑優(yōu)化上下功夫。解決上述“穩(wěn)評”面臨的種種困境不僅需要工作方法上的改進(jìn)，更應(yīng)將“穩(wěn)評”操作建立在扎實(shí)的理論思考基礎(chǔ)之上，積極從民主協(xié)商、政治賦權(quán)、公民參與等多視角汲取靈感，建構(gòu)一個“穩(wěn)評”路徑優(yōu)化的理想模型。

(一)相關(guān)的理論基礎(chǔ)

1. 民主決策的理論視角

表面上看，以往的很多鄰避設(shè)施決策都是政府“獨(dú)斷”，更有輿論聲稱這些設(shè)施依然是某些政府官員“拍腦袋”決定的。事實(shí)并非如此，在中國民主政治、依法行政已成為不可阻擋的時代趨勢下，關(guān)涉國計(jì)民生的重大決策大都經(jīng)過了“充分”的征詢意見和“科學(xué)”的論證，只不過這些決策程序有其非常明顯的范圍限定，本質(zhì)上屬于精英民主類型。重大鄰避設(shè)施是投資巨大的固定資產(chǎn)項(xiàng)目，各地黨委政府在做出決定前都會程序性地征詢職能部門和相關(guān)專家的意見，并在所屬“人大或常委會”會議上進(jìn)行討論和表決。通常認(rèn)為，政治精英和技術(shù)精英是“人民的公仆與智囊”，代表著民意，可以更好地了解公眾的偏好并集中表達(dá)偏好，所以這些民主程序可以保證決策的科學(xué)化。但是，不斷高漲的鄰避沖突證明普通公眾對此并不“買賬”，決策意見代表性不強(qiáng)、意見征求的深度廣度不夠等問題備受公眾詬病。這說明，決策僅有科學(xué)性并不能確保其符合公眾利益，還要發(fā)揮民眾、特別是利益相關(guān)群體參與決策過程的積極性，通過決策民主化實(shí)現(xiàn)決策民主性[20]114。重大決策“穩(wěn)評”機(jī)制特別規(guī)定公眾意見征詢后若多數(shù)群眾不滿意就“一票否決”，即試圖用“多數(shù)決定原則”來修復(fù)精英民主程序的瑕疵。

讓更多的人參與決策并發(fā)表意見的方式似乎給“穩(wěn)評”的順利開展帶來了希望?？锥嗳J(rèn)為“三個臭皮匠頂個諸葛亮”，他的“參與大數(shù)定理”給出了樂觀的預(yù)期。如果假定專家是在決策時犯錯誤較少的人，那么只要參與決策的缺乏專業(yè)知識的公眾的犯錯概率低于0.5，也就是說只要議題被慎重選擇和討論，那么公眾參與決策的質(zhì)量不會輸于專家決策[21]2-3。單純從“排誤”的效果看，參與式民主決策具有明顯的正功能。但擴(kuò)大參與人數(shù)就能保證做出正確的選擇嗎？布坎南和圖洛克在《同意的計(jì)算》中詳細(xì)分析了投票最優(yōu)規(guī)則的選擇問題，指出擴(kuò)大公眾參與可以降低外部成本*決策的外部成本是指集體權(quán)力在違背個人意愿或者利益的情況下，做出具有強(qiáng)制力的決定。如，一棟居民樓處于某種原因需要加收物業(yè)費(fèi)1 000元，均攤到每戶頭上時100元。在采用民主的多數(shù)決程序下，只要過半數(shù)的住戶同意，就可以全額收取每戶100元的新增費(fèi)用，對于那些反對的少數(shù)住戶而言，這100元就是決策產(chǎn)生的外部成本。當(dāng)然，如果采取全體一致同意的決策原則，那么只要有一戶居民反對，這個增加費(fèi)用的方案就無法通過，對于每一戶居民而言該決策的外部成本是最小化的。，達(dá)成一個沒有人被迫接受對自己有害的政策且集體福祉最大化的理想狀態(tài)。這里隱含著民主治理的“共識統(tǒng)治”的意義，也是公眾參與正當(dāng)性的主要來源。但盲目擴(kuò)大參與人數(shù)也會帶來決策成本的升高，參與人越多，其成本就越高，最后導(dǎo)致根本無法達(dá)成一致。因此，需要計(jì)算出一個外部成本與決策成本都達(dá)到最佳的合理參與人數(shù)來平衡兩個成本[22]202-204。

20世紀(jì)以降，公眾日益多元的社會訴求和分享決策權(quán)力的實(shí)質(zhì)性參與的呼聲越來越高，一種更為有效的協(xié)商民主(Deliberative Democracy)*協(xié)商民主還被稱之為審議民主或話語民主。政治意義上的協(xié)商追溯到古代雅典時期，但協(xié)商民主理論作為一種民主理論模式的興起卻是20世紀(jì)末的事情。第一次在學(xué)術(shù)意義上使用協(xié)商民主概念的應(yīng)該是1980年約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次使用“協(xié)商民主”一詞。羅爾斯和哈貝馬斯都在自己出版的著作中提到協(xié)商民主，他們的加入使得協(xié)商民主聲勢大振。其后，大衛(wèi)·米勒、詹姆斯·塔利、喬治·瓦拉德斯等人論著讓協(xié)商民主的研究更加深入，遂成為當(dāng)代重要的民主理論之一。[23]形式逐步為人們所重視。作為通過各個政治力量之間互相協(xié)商機(jī)制來取得的一種民主模式，它強(qiáng)調(diào)社會的多元現(xiàn)實(shí)訴求，通過廣泛有深度的公民參與，就備受社會關(guān)注的政策達(dá)成共識[24-28]。從公共管理的視角看，既然參與人越多其決策成本就越高，管理者要做的工作就是使用各種正式非正式的制度設(shè)計(jì)有效降低民主運(yùn)作的各項(xiàng)成本。由于精英決策多把重點(diǎn)放在程序的規(guī)范性上(內(nèi)部形式上的合法性)，不太在意結(jié)果的“正確性”。重大決策的“穩(wěn)評”想要克服其他決策形式的弊端，就得在公眾參與方式、方法和細(xì)節(jié)上費(fèi)心思?！胺€(wěn)評”結(jié)論要達(dá)到“正確”，首先要使鄰避設(shè)施決策能增進(jìn)人民的福祉，這既包括代表公共利益的鄰避設(shè)施建成滿足全社會的需求，同時也不能不顧少數(shù)利益受損且風(fēng)險增大的居民的訴求，起碼這些人因設(shè)施決策而減少的福祉能得到合理彌補(bǔ)。其次，“穩(wěn)評”中的公眾參與要比沒有參與或者虛假參與更能夠彰顯“真實(shí)”，展現(xiàn)設(shè)施將要帶來的風(fēng)險與收益，呈現(xiàn)政府、廠商和居民多方訴求，顯示各方化解矛盾和減小分歧的誠意。

2. 共識達(dá)成的理論視角

如何化解矛盾、減少分歧，最終達(dá)成共識，早就成為科學(xué)和民主決策的核心問題。協(xié)商民主理論認(rèn)為，參與協(xié)商恰恰是通過理性論證讓政策得以合法化的正確途徑，通過知情、理性、對話和妥協(xié)，可以提高決策的質(zhì)量，更能提升公民的知識與能力[24,29]。參與協(xié)商的過程包含了各項(xiàng)問題分析和解決的活動，諸如社會調(diào)查、決策問題確認(rèn)、備選方案的提出與評估、考慮競爭性計(jì)劃以及政策補(bǔ)救措施等[30]49。在此基礎(chǔ)上，通過參與者的理性互尊的公共對話來超越自我利益，朝向共同利益方向思考，進(jìn)行自我提升和賦能的自我轉(zhuǎn)型[31]。公眾參與協(xié)商，但共識達(dá)成不會自動實(shí)現(xiàn)，需要一定的先決條件和制度性保障。在民主社會中，公民代表在做決定(投票)前，其各自的法律地位應(yīng)該是平等的，在憲法的保障下可以自由平等地行使權(quán)利。在這個大前提下，共識的達(dá)成需要兩個必要條件：理性和互惠。

羅爾斯堅(jiān)稱，享有平等地位的公民在針對公共事務(wù)進(jìn)行討論時，應(yīng)該遵從理性指導(dǎo)。在面對具有公共屬性的議題時，理性的參與者會根據(jù)自己的實(shí)際情況對政策的順序進(jìn)行排列，如此一來社會上就出現(xiàn)了彼此多個合理的學(xué)說(觀點(diǎn))，形成合理多元主義事實(shí)。在民主社會里，政策決定權(quán)由公民平等分享，正是由于合理多元主義的存在，很難形成一個單一的整體學(xué)說作為制定政策的理性基礎(chǔ)[32]133-138。這就迫切需要有一個機(jī)制，保證在公共議題的討論中，促使人們意識到自己提出的理由不僅自己認(rèn)為合理，同時預(yù)期別人也能認(rèn)為合理才行。如何判斷公開討論是理性的討論呢？羅爾斯給出了幾條標(biāo)準(zhǔn)：其一是政府、廠商或公民的論述是否以社會中某些共識的價值原則作為基礎(chǔ)。其二，各方在為自己的觀點(diǎn)辯護(hù)時是否向?qū)Ψ教峁├碛伞Ｆ淙?，各方在擁護(hù)某個政策理由時是否也考慮到該理由對其他受影響的人或組織來說也是合理的。其四，各方在論辯時是否遵守了沒有爭議的推斷原則和證據(jù)法則[32]206-208。

公眾參與決策的協(xié)商過程中各方提出的理性論斷要經(jīng)得起檢驗(yàn)，還得堅(jiān)持互惠性(reciprocity)。所謂互惠，簡單的講就是參與公共事務(wù)決策的各方使用相互體察或同理心的態(tài)度進(jìn)行對話。為達(dá)共識而采取的溝通行動需要首先超越自我，共識的達(dá)成是在溝通各方相互尊重之下，所認(rèn)可的、經(jīng)得起批判的有效宣稱[33]。參與協(xié)商的各方必須跳出狹隘的利益，其所提出的理由才能為他人信服[26]86-92。彼此證立，產(chǎn)生理解與立場的改變就是互惠?？梢姡セ菔且环N建立在參與者為自身福祉而尋求在社會合作上合理?xiàng)l件的能力[26]60。真正互惠的出現(xiàn)，需要參與各方主動采取開放的態(tài)度，表現(xiàn)出應(yīng)有的誠意和友善才行。為了達(dá)成共識，各方在論辯中不斷根據(jù)對方立場修正自己的理由和依據(jù)，最終引起彼此共鳴，彼此認(rèn)同對方立場，轉(zhuǎn)而提出都能接受的方案來。

(二)公眾參與“穩(wěn)評”的理想路徑

理性協(xié)商與互惠溝通的理論在歐美部分國家得以實(shí)踐，如以丹麥“共識會議”為代表的一批高科技政策論證方法取得了良好的效果[34-36]。本文根據(jù)鄰避設(shè)施決策“穩(wěn)評”的特征和要求，借鑒國外共識會議的基本流程，進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋就粱脑?，?gòu)建出如下“穩(wěn)評”公眾參與的優(yōu)化模型，如圖2所示。

圖2 “穩(wěn)評”公眾參與路徑的示意圖

1. 參與前的準(zhǔn)備

該階段要解決誰組織、誰參與的問題。首先是組成執(zhí)行委員會，人數(shù)在8～10人，主要由鄰避設(shè)施建設(shè)單位、審批機(jī)構(gòu)、公益環(huán)保組織的代表和學(xué)者構(gòu)成。成員遴選的基本標(biāo)準(zhǔn)是對議題持有開放的態(tài)度、具有相對獨(dú)立的身份和對公共事務(wù)的奉獻(xiàn)精神。典型的威權(quán)主義者或極端的環(huán)保主義者都不適合成為執(zhí)委會成員。執(zhí)委會的主要職責(zé)包括界定討論的范圍、決定挑選居民討論小組的辦法、確立討論所需材料的種類、提出論辯專家組成員的建議名單。其次，挑選參與者組成討論小組。面向社會發(fā)布參與信息，通過公開征集和自愿參與的方式挑選參與者，一般應(yīng)為非專業(yè)領(lǐng)域的普通公民。遴選辦法則是在眾多報名者中讓其依次介紹個人背景、參與動機(jī)和原因，執(zhí)委會認(rèn)真考量他們的人口學(xué)特征，從中甄選出總數(shù)為150～200人的居民小組。*參與人數(shù)設(shè)定參考了國外開展類似討論組的人數(shù)構(gòu)成，一般分為15～20個小組，每組人數(shù)不超過10人。適當(dāng)人數(shù)的控制可以較好地避免社會心理學(xué)中的群體從眾現(xiàn)象和管理學(xué)中的群體意見極化現(xiàn)象。

2. 預(yù)備討論工作坊

這個階段要完成議題選擇和專家組成等兩項(xiàng)任務(wù)。執(zhí)委會首先圍繞鄰避設(shè)施決策中關(guān)鍵性、爭議性以及政府廠商不得不回應(yīng)的問題初步擬定可能性議題。這些議題的形成建立在執(zhí)委會對相關(guān)政策信息材料的審查基礎(chǔ)之上，要盡量保持客觀、中立，最大可能地平衡各方利益，同時兼顧議題的技術(shù)特性和倫理特性。其次，執(zhí)委會還要向參與者介紹此次討論的整體計(jì)劃、時間安排和操作流程，并將此前擬定的議題介紹給參與者，參與者可以針對這些議題的范圍、內(nèi)容和關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)充。再次，成立專家組。居民討論小組根據(jù)此前執(zhí)委會提供的建議名單，確定最終參與正式討論的專家人選。居民討論小組可以提出需要回避的專家和自己認(rèn)為更合適的專家備選，但都需要詳細(xì)介紹專家的背景，包括單位、學(xué)科領(lǐng)域、研究專長以及與鄰避設(shè)施項(xiàng)目的利益牽涉等內(nèi)容。專家組名單在各居民小組通過后，經(jīng)由執(zhí)委會確認(rèn)公布。

3. 正式的公開討論

正式的公開討論時間大約在3～4天，采取公共論壇或圓桌會議的形式，并對大眾媒體開放。正式討論可分為四個階段：第一階段主持人介紹討論背景和運(yùn)作方式，然后由不同領(lǐng)域的專家對指定議題進(jìn)行主題報告。比如，說明鄰避設(shè)施選址的科學(xué)性和備選廠址的情況，設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全防護(hù)情況，設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險和健康風(fēng)險評價，設(shè)施的國民經(jīng)濟(jì)效益和對附近居民的經(jīng)濟(jì)收益影響等。第二階段是問答環(huán)節(jié)。各居民討論小組成員可以就專家報告中涉及的問題進(jìn)行提問，尤其是針對鄰避設(shè)施決策動議的合法性(法律法規(guī)依據(jù)、相關(guān)單位證照合法與有效性)、合理性(鄰避設(shè)施公共收益普惠性與設(shè)施風(fēng)險危害就近性的矛盾之解決措施)、可行性(選址的最佳性、技術(shù)的先進(jìn)性、風(fēng)險防范的科學(xué)性)等議題進(jìn)行單獨(dú)質(zhì)詢，專家在各自范圍內(nèi)進(jìn)行回答和解釋。第三階段是自由討論。專家組和居民小組以圓桌會議方式再次閱讀審核相關(guān)材料，進(jìn)行互動式討論，形成本組(本桌)的基本觀點(diǎn)或主張，每組選出發(fā)言人向全場反饋本組(本桌)的討論結(jié)果。第四階段是歸納。主持人現(xiàn)場收集并公開展示各組的主張，歸納出參與者觀點(diǎn)的相同之處和分歧焦點(diǎn)，由全場參與者確認(rèn)無誤后形成報告材料；并宣布參加后續(xù)焦點(diǎn)組討論的時間、人選遴選方法和本次討論達(dá)成的共識和爭議。整個公開討論會議皆有媒體參與全程報道，接受社會監(jiān)督，讓更多的居民了解議題。

4. 焦點(diǎn)組討論

與公開討論類似，焦點(diǎn)組參與者的選擇也是基于自愿，具體有兩種方法可選：一是從公開討論參與者中隨機(jī)抽取，好處是這些人熟悉議題和相關(guān)流程，便于組織討論，但也容易形成思維定勢，不利于爭議的妥協(xié)和聚焦；二是按照空間距離抽樣法隨機(jī)抽取參與者，然后征詢被抽者的意愿以決定最后的參與人選，優(yōu)點(diǎn)是可以盡量避免前一次參與經(jīng)歷的負(fù)面影響，缺點(diǎn)是需要一個再次熟悉材料和流程的時間成本。最終由執(zhí)委會根據(jù)實(shí)際情況選擇抽樣方法，組成8～10個焦點(diǎn)團(tuán)體。焦點(diǎn)組討論一般在正式公開討論后的第二周舉行，主要任務(wù)是鞏固共識，減少分歧，達(dá)成妥協(xié)，特別是針對正式討論中懸而未決的爭議性問題展開協(xié)商。由于焦點(diǎn)組討論攻克的是分歧大、爭議激烈的議題，像鄰避設(shè)施選址有沒有可能變動(能不能不在我家后院)、設(shè)施的風(fēng)險有多大、多安全才是真安全之類的問題總是議不能決。因此，有必要引入有別于各說各話的討論新方式，才有可能打破僵局，詳細(xì)的做法在下文的政策論證模型中會有說明。焦點(diǎn)組討論還需要論辯各方自行準(zhǔn)備論據(jù)材料，當(dāng)強(qiáng)調(diào)參與者為論辯而親身發(fā)掘相關(guān)信息和整理材料時，參與者的組織能力和分析能力就得到了進(jìn)一步的培養(yǎng)。這有助于擴(kuò)大居民的視野，增加本地化知識建構(gòu)因素對鄰避設(shè)施知識體系的影響力，也從新的層面減少了原有科技知識材料的誤差。這樣的互動包含了擴(kuò)大、補(bǔ)充與重建的過程，成功的關(guān)鍵在于參與各方能否采取互惠性的理性論辯方式就爭議焦點(diǎn)產(chǎn)生同理心，以及站在對方的立場上思考問題并提出解決方案。焦點(diǎn)組討論可分前后兩次進(jìn)行，其間隔通常為兩周，每次結(jié)束時都進(jìn)行參與者的主張和態(tài)度調(diào)查與測量，由執(zhí)委會根據(jù)調(diào)查結(jié)果判斷參與者的態(tài)度變化情況，為最終的報告做充分的準(zhǔn)備。

5. 形成報告與決策回應(yīng)

基于公開討論和焦點(diǎn)組討論，執(zhí)委會要對整個討論過程及其結(jié)果進(jìn)行評估，梳理業(yè)已達(dá)成的共識(如同意鄰避設(shè)施選址方案、選址拆遷補(bǔ)償條款，廠址安全區(qū)域擴(kuò)大與安全防護(hù)措施加強(qiáng)等)與尚未完全協(xié)商一致的焦點(diǎn)(如本地居民到鄰避設(shè)施企業(yè)工作的崗位設(shè)置，為附近居民提供定期健康體檢的報銷比例和政府、企業(yè)的承擔(dān)比例等)，形成條理化的質(zhì)性分析報告。報告要對參與者態(tài)度的改變、決策方案的修改和備選方案的完善給予重點(diǎn)說明。尤其是要注意吸納本地居民提供的且是科學(xué)實(shí)驗(yàn)未涉及的證據(jù)材料，建議相關(guān)環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)和安全評價機(jī)構(gòu)再次深入實(shí)地進(jìn)行勘察，進(jìn)一步完善其環(huán)評和安評報告。最后形成的報告要具有相當(dāng)程度的規(guī)范性和制約性，并提交決策層，作為決策“一票否決制”實(shí)施與否的主要依據(jù)。此外，報告還明確收集到最有可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定的風(fēng)險點(diǎn)(那些關(guān)切公眾切身利益又在公開討論和焦點(diǎn)組討論中未能完全解決的爭議問題)，從而為決策層指明了鄰避設(shè)施開發(fā)方案修改完善的方向，以便制定和落實(shí)后續(xù)的社會穩(wěn)定風(fēng)險防范措施。

(三)政策論辯的路徑

本文借鑒鄧恩的政策論證框架并加以改進(jìn)[37]75-77，用以闡述在多方參與鄰避設(shè)施決策“穩(wěn)評”的情況下，各方論辯環(huán)節(jié)的理想路徑。鄧恩的政策論證框架較好地體現(xiàn)了決策過程中的邏輯性與連貫性，但他僅從決策機(jī)構(gòu)的立場出發(fā)，站在政府(議會)的角度來完備相關(guān)政策主張及其依據(jù)，期待有決策權(quán)威的一方能周全地考慮到某一政策的其他選項(xiàng)，特別是在可替代方案或例外情況下重新考慮政策出臺的“周延性”。這種設(shè)計(jì)雖然美好，但現(xiàn)實(shí)操作卻困難重重。因?yàn)?，政府和廠商在鄰避設(shè)施決策中幾乎不考慮(或不愿意考慮)對已有規(guī)劃方案不利的理由和證據(jù)。本文則提出讓立場有明顯差異的雙方一起“繪制”同一個論證路線圖(見圖3)。

圖3 政策論證循環(huán)圖

“誰主張誰舉證”，讓提出異見的居民針對政府廠商的政策主張給予有理有據(jù)的駁斥。在此基礎(chǔ)上，各方通過吸納與再解釋的方式完善論證，以期減少分歧，最終達(dá)成更多共識的目標(biāo)。由于加入了論辯循環(huán)的內(nèi)容，使得該模型有別于鄧恩的一次性政策論證框架，對較為妥善地化解爭議激烈的議題或許有所裨益。

1. 決策相關(guān)信息

這是各方對話的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，包括各種與此次決策相關(guān)的需要解決的問題、決策的方向、行動的手段、決策的結(jié)果等內(nèi)容。無論是政府、廠商還是參與對話的公眾在進(jìn)行自己的論證前，都需要先收集與議題相關(guān)的信息，用來作為自己政策主張的基礎(chǔ)。鑒于多數(shù)情況下公眾處于信息占有的不利地位，有必要細(xì)化落實(shí)政府政務(wù)信息公開制度，分享諸如鄰避設(shè)施建設(shè)的初衷、可以解決的公共問題(如污水處理能力擴(kuò)容)、選址的依據(jù)、征地拆遷補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)與風(fēng)險防護(hù)以及建成投產(chǎn)后受益人群等信息。與之對應(yīng)，參與對話的公眾也應(yīng)集中力量搜集本地區(qū)原初自然環(huán)境狀態(tài)的證據(jù)(如早年的自然風(fēng)光照片)、自身生活經(jīng)驗(yàn)與體會(如對風(fēng)向、水文、土壤直觀變化的體驗(yàn)信息)、個人對相關(guān)設(shè)施運(yùn)行后的風(fēng)險感知(如健康體檢報告、社區(qū)某些特定疾病的發(fā)病案例)以及社區(qū)的家園情感與鄉(xiāng)土文化的形成、傳承信息等。上述信息有些需要以科學(xué)考察和實(shí)驗(yàn)方式獲取，有些則是居民切身體會的匯總，所有這些信息都應(yīng)獲得被平等對待的地位，為建設(shè)性對話與溝通奠定良好的基調(diào)。

2. 政策主張

它是政策論證過程的結(jié)論或結(jié)果，參與“穩(wěn)評”對話的每一方都會言明自己的主張，包括在論辯中所持的態(tài)度(贊同、反對或者建議修改)、實(shí)施方案(首選和備選方案)等?？紤]到公眾在方案設(shè)計(jì)方面的知識與能力缺陷，不一定要求他們提供一個與政府、廠商相匹配的方案，只就政策改變的大體方向與完善設(shè)計(jì)的原則提出見解即可。從決策信息到政策主張，其過程需要透過“因此/所以”之類的邏輯用語作為論證媒介。以往，鄰避設(shè)施決策前聽證會或者項(xiàng)目公眾意見征集都是直接由信息到主張的簡單論證，缺乏嚴(yán)密的邏輯過程，沒有充分理由的闡述和嚴(yán)謹(jǐn)證據(jù)的呈現(xiàn)，因而無法讓參與各方信服；而且大多是政府、廠商在單方面地呈現(xiàn)信息，并不能帶來建設(shè)性的對話與共識的達(dá)成。因此，有必要加入新的論辯要素完善這一過程。

3. 立論理由

立論理由是說明政策主張的原因、假定或者是論證其起始的緣由。通過理由的充分闡述，可以最大限度地取得論證的正當(dāng)性與合理性的證明，從而說服其他決策利益相關(guān)者和更廣大領(lǐng)域的聽眾。立論理由把決策相關(guān)信息變得系統(tǒng)化、條理化和通俗化，同時也讓政策主張得以成立的基礎(chǔ)更加明晰。對政府、廠商一方而言，進(jìn)行鄰避設(shè)施決策的立論理由需要闡述該設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的目標(biāo)(能解決的社會問題是什么)、決策的緊迫性(公眾對鄰避設(shè)施的需求與政府、廠商能供給的產(chǎn)品服務(wù)的緊張程度)以及某些需要言明的假定(設(shè)施的建設(shè)能在多大程度上緩解該社會問題，設(shè)施的安全性和風(fēng)險可控性保證，若設(shè)施的建設(shè)具有超前性，那么還應(yīng)闡述這種前瞻性是基于什么科學(xué)假定推導(dǎo)出來的)。

4. 立論依據(jù)

論辯理由是否充分、能否說服對方并打動聽眾，關(guān)鍵在于立論依據(jù)的可靠程度。依據(jù)是支持理由的深層次基礎(chǔ)，它為理由提供一套可靠程度高的說辭、數(shù)據(jù)、體驗(yàn)等有形的證據(jù)支持。立論依據(jù)可以是直觀的證據(jù)，也可以是歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)然也可以是憑借理論上的假設(shè)推導(dǎo)出的科學(xué)結(jié)論，它們具有同等的立論支撐材料的地位。政府、廠商要清楚地知道，自己所謂的科學(xué)論據(jù)大多數(shù)也只是建立在數(shù)學(xué)模型估算之上的“預(yù)測”，某些看似精致的數(shù)據(jù)還只是實(shí)驗(yàn)室里的結(jié)論，設(shè)施真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來的情況與實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)存在很大的誤差。了解到這些數(shù)據(jù)背后的假定和預(yù)設(shè)之后，或許政府、廠商及其專家評估團(tuán)隊(duì)更應(yīng)該俯下身段，降低姿態(tài)與本地居民做好溝通，減少使用復(fù)雜深奧的數(shù)學(xué)理化公式的次數(shù)，更多地運(yùn)用普通人更好理解和接受的方式敘述自己的立論依據(jù)。比如，減少術(shù)語的使用，增加口語化表達(dá)；減少數(shù)字模型，增加日常生活圖片直觀展示；減少實(shí)驗(yàn)室色彩，增加居民生活經(jīng)驗(yàn)共鳴；減少假大空的普惠主義宣傳，增加經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的本地利好展示等。*將復(fù)雜深奧的科學(xué)原理闡明，并非不能完成的任務(wù)。北京衛(wèi)視有一檔醫(yī)學(xué)健康欄目《我是大醫(yī)生》的做法值得參考。該節(jié)目的特色就是：醫(yī)學(xué)與健康結(jié)合、權(quán)威臨床醫(yī)生講解、生活實(shí)物和醫(yī)學(xué)模型結(jié)合、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)重建人體內(nèi)環(huán)境、觀眾切身體驗(yàn)、醫(yī)學(xué)風(fēng)險提示與保健建議并舉等。

5. 駁斥理由

一個相對完備的政策論證過程不能缺少反證的環(huán)節(jié)，否則政策論辯就變成單向度的信息發(fā)布和說明會了。一般情況下，鄰避設(shè)施的決策由政府、廠商發(fā)起，那么提出反對意見的一方多是附近的居民或者環(huán)保組織，他們用以挑戰(zhàn)官方、廠商主張的陳述就是駁斥理由，通常表達(dá)為官方的主張“在何種情況下不可以被接受”，或者“在何種限制條件下才能被接受，若達(dá)不到限定條件則依然不能被接受”。對于公眾一方而言，想要“反對”或“修改”原有的政策主張，需要提供更多的站得住腳的理由，如對生計(jì)的擔(dān)憂(鄰避設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致原住民的土地、廠房、生產(chǎn)經(jīng)營活動的消失)、對環(huán)境的擔(dān)憂(項(xiàng)目建設(shè)對周邊生態(tài)環(huán)境的改變，土木工程導(dǎo)致的本地地形地貌的改變與水源水質(zhì)的變化，有形的“三廢”排放和無形的電磁輻射對土壤、飲用水和農(nóng)作物的污染等)、健康憂慮(對易燃易爆類設(shè)施的安全生產(chǎn)風(fēng)險的擔(dān)心、對化工類設(shè)施有毒有害物質(zhì)影響健康的擔(dān)心、對電磁電離核輻射損害健康的擔(dān)心)以及家園情感的理由(鄉(xiāng)土情結(jié)難以割舍，背井離鄉(xiāng)的痛苦，原有社會支持網(wǎng)絡(luò)的斷裂帶來的感情心理創(chuàng)傷)。

6. 駁斥依據(jù)

居民或環(huán)保NGO提出的新主張與理由同樣需要證據(jù)支持，用來說明在特定情景、例外情況下或者限定條件下官方的主張為何不能被接受，通常是以“除非/如果”之類的論述開始發(fā)難。公眾的駁斥依據(jù)更要緊貼自己的駁斥理由，特別是將那些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、健康風(fēng)險的擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)與歷史依據(jù)表達(dá)清晰。居民要充分利用本地化的優(yōu)勢，提供一些具體的事例來證實(shí)上述擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。比如，對于地方區(qū)域氣象、水文狀況，盡管地方政府職能部門掌握科學(xué)的數(shù)據(jù)，但他們有時會刻意回避忽略這些對立論不利的證據(jù)，這時就需要本地居民提出諸如風(fēng)向、降水等具體數(shù)字、圖片甚至是地方志記載等材料，增加環(huán)境風(fēng)險擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。對于健康風(fēng)險憂慮，居民則側(cè)重提供自身的主觀感受或切身體會。特別是那些針對鄰避設(shè)施的改擴(kuò)建項(xiàng)目，附近居民對設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)后的感受更具發(fā)言權(quán)和說服力。某些健康風(fēng)險和疾病是否由設(shè)施的存在而直接導(dǎo)致，對此醫(yī)學(xué)界往往也沒有定論，附近居民就更應(yīng)該用心去收集本地在設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)前后的健康狀況變化情況，用特定的案例“提醒”政府和廠商注意健康風(fēng)險的存在。

7. 論證循環(huán)中的共識與爭議

很難期待關(guān)于鄰避設(shè)施決策“穩(wěn)評”目標(biāo)能在一次性的政策論證中得以實(shí)現(xiàn)。通過論辯各方的政策主張及其理由、依據(jù)的闡述，更好地展現(xiàn)其中的邏輯關(guān)系—同與異—才是論證的主要目的。有時候論辯各方的政策主張針鋒相對，分歧大、爭議點(diǎn)多，不易在一次論辯中達(dá)成共識，需要多次循環(huán)論證，以有效達(dá)成共識。簡單的“求同存異”只是初步的要求，之后需要論辯各方堅(jiān)持理性對話，以自身的政策主張為基礎(chǔ)，認(rèn)真考慮對方的主張、理由及依據(jù)的合理性，反思己方的論證過程還存在哪些疏漏。在反身性思考的基礎(chǔ)上，吸納對方合理意見，修訂完善己方論證，進(jìn)入下一輪的論辯過程與對方溝通。往復(fù)多次的論辯與事后修訂，采取“論斷-討論-反思-吸納-完善”的形式，會使各方在固有的爭議議題上分歧越來越少，而共識的增多則是各方“換位思考”與“理性妥協(xié)”的結(jié)果。

四、 余論與反思

理想模型也需要考慮現(xiàn)實(shí)的適用性。本文通過完善鄰避設(shè)施決策的“穩(wěn)評”路徑、優(yōu)化“穩(wěn)評”公眾參與環(huán)節(jié)以實(shí)現(xiàn)源頭治理風(fēng)險的目標(biāo)，還會受到其他因素的影響與制約。畢竟，從簡政放權(quán)到公民賦權(quán)再到協(xié)同治理并非朝夕可得。小到公眾自身的能力建設(shè)、實(shí)現(xiàn)民主決策的成本問題，大到傳統(tǒng)的政治文化路徑依賴與民粹主義的強(qiáng)大張力，都在很大程度上考驗(yàn)著“穩(wěn)評”理想模型的解釋力。

(一)政治文化傳統(tǒng)的慣性

在一個有著幾千年悠久歷史的國度，政治權(quán)力早已習(xí)慣了對各種資源的掌控和分配，普通公眾也自覺不自覺地染上臣民意識。盡管現(xiàn)代化、全球化極大地促進(jìn)了中國社會各階層的民主意識，但強(qiáng)大的文化慣性使得人們在處理像鄰避設(shè)施決策及其帶來的社會矛盾時，往往還是首先使用非參與非協(xié)商的方式解決問題。學(xué)界不斷呼吁政府，在進(jìn)行重大固定資產(chǎn)投資決策時要提高公眾參與的程度和質(zhì)量，同時也應(yīng)該思考地方政府是否心甘情愿放權(quán)并真心實(shí)意地賦權(quán)給公眾?！胺€(wěn)評”的放權(quán)與賦權(quán)是一體兩面，真正實(shí)施起來就意味著要把公眾參與納入決策之中，使之具有行政的乃至法律的約束力，這恐怕并非出自權(quán)力機(jī)關(guān)的自覺自愿。另一方面在科學(xué)主義大旗下，技術(shù)專家已經(jīng)在風(fēng)險評估中樹立起了權(quán)威和影響力，他們能否放下身段虛心接受來自普通人的地方經(jīng)驗(yàn)，并以對等的姿態(tài)把日常知識作為科學(xué)知識的有益補(bǔ)充，這也是懸而未決的難題。其實(shí)，有關(guān)風(fēng)險爭議的化解更有賴于上述兩種知識的相互借鑒和融合，而這一切又以技術(shù)權(quán)威的權(quán)力分享為條件。

(二)公眾理性與能力的缺陷

公眾能否徹底擺脫臣民意識的束縛，改變以往面對鄰避設(shè)施時要么做“沉默的大多數(shù)”，要么走上街頭激烈抗議的極端面貌，積極地投身到民主協(xié)商解決鄰避沖突的活動中，還取決于他們是否有樂于學(xué)習(xí)參與協(xié)商和討論的興趣、能力和自覺。首先需要克服的就是唐斯所說的“理性無知”，即在解決諸如鄰避設(shè)施決策這類復(fù)雜問題時，相當(dāng)一部分公眾沒有足夠的動力為了得出高品質(zhì)的政治判斷而去積極吸收相關(guān)知識[38]234-235。公眾參與決策需要付出成本(時間、精力)，特別是想高水準(zhǔn)地參與討論發(fā)言，甚至需要重新學(xué)習(xí)相關(guān)知識，而這些知識并不能給付出辛勞的公眾帶來即刻的額外收益。故而，聰明理性的公眾在付出一定程度的努力后就會停止吸收這些知識，對鄰避設(shè)施議題保持部分的“無知”狀態(tài)，轉(zhuǎn)而從媒體、互聯(lián)網(wǎng)上尋找廉價易得的信息來填充知識鴻溝，其中的偏頗和誤差也就不言而喻。此外，公眾參與能力的欠缺還表現(xiàn)在三個方面：效果評估能力缺乏，決策方案評估能力缺乏，利害關(guān)系分析能力缺乏。強(qiáng)迫公眾超越自我狹隘的眼界去評估方案的優(yōu)劣和項(xiàng)目效果的利弊，跳出自我利益的圈子去評估他人乃至社會整體的福祉，都是欲速則不達(dá)的事情，現(xiàn)實(shí)性有時會蒙蔽公眾。

(三)民粹主義的正當(dāng)性及限度

一旦公眾參與的理念成為共識，后續(xù)工作中要更加警惕“多數(shù)決原則”固有的負(fù)面效應(yīng)。要避免“穩(wěn)評”工作從“無參與”的一個極端突然轉(zhuǎn)向無原則的屈服民粹主義壓力的另一個極端。盡管擴(kuò)大公眾在“穩(wěn)評”中的話語權(quán)和決斷力可以很好地彌補(bǔ)官僚和專家決策的不足，顯著增加決策的正當(dāng)性與合理性；但考慮到鄰避設(shè)施技術(shù)復(fù)雜性和風(fēng)險疊加性等特征，公眾容易產(chǎn)生過度的風(fēng)險憂慮而情緒激動。在群情激奮的情況下倉促舉辦“穩(wěn)評”意見征求或聽證會、討論組等公共議程，其所產(chǎn)生的“一邊倒”的民意或許只是一個“民主空殼”。面對民意壓力，政府和廠商會策略性地控制議程討論的形式，打著擴(kuò)大參與的旗號，邀請一些非直接利益相關(guān)又對設(shè)施充滿“想象的憂慮”的人參與討論，而使那些真正可能在鄰避設(shè)施決策中獲益的原住民無力言說，失去“討價還價”的機(jī)會。這其實(shí)是用一種更大范圍的“民意”封堵少數(shù)群體的“民意”。前些年廈門、寧波PX事件中，為數(shù)眾多的市民對選址地少數(shù)村民的環(huán)保道德指責(zé)就是最好的例證。即便是在相對溫和的社會輿論氛圍中，開展公眾參與協(xié)商時，政治精英和技術(shù)精英也有可能憑借資源和知識的優(yōu)勢，通過操作、游說的方式主導(dǎo)討論的進(jìn)程，最終在形式上以“多數(shù)決”方式達(dá)成共識?？墒牵?dāng)公眾發(fā)現(xiàn)最后的決策不是自己想要的時候，又會通過街頭政治抗?fàn)幨?，讓此前協(xié)商民主的正當(dāng)性蕩然無存。

(四)參與成本及可持續(xù)的憂慮

富有成效的“穩(wěn)評”參與離不開人、財、物的大力支持和持續(xù)投入，資金、人員及其配套設(shè)施是最現(xiàn)實(shí)的影響因素。在實(shí)地調(diào)研中，筆者從政府機(jī)構(gòu)和居民代表那里聽到了類似的擔(dān)憂。如果按照理想模型籌備公民協(xié)商會議，那么費(fèi)用一定超出一般機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)能力；若是政府機(jī)構(gòu)出面協(xié)調(diào)，則需要相應(yīng)的財政預(yù)算。完整的協(xié)商會議需要相當(dāng)長的時間，準(zhǔn)備、醞釀、討論和提交報告等過程所需的材料和事務(wù)極其繁雜，這本身就是對舉辦者的巨大挑戰(zhàn)。政府和廠商常常把“穩(wěn)評”看作“一次性”活動，可是當(dāng)本地居民被動員起來、提高了參與和學(xué)習(xí)的積極性后，卻會期待這一模式能得以維持。舉辦者和參與者對待“穩(wěn)評”參與模式的這一差異，使得與會者擔(dān)心操辦者撤離后，民主協(xié)商的精髓能否落地生根。最后，一次成功的公民參與付出的努力，在多數(shù)情況下鮮為外人所知，將理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需要許多專業(yè)支持(如公民分組討論等環(huán)節(jié)需要專業(yè)媒體全程現(xiàn)場直播)，是否各地每一次針對重大決策的“穩(wěn)評”都能完全復(fù)制也就是個“未知數(shù)”。這也是為什么2007年廈門PX事件后期的公眾參與模式經(jīng)常被模仿卻從未被超越的原因。但是，無論多么艱難，只要秉持重大決策的科學(xué)性和民主化要求，“穩(wěn)評”參與的所有投入都是值得的，相對于項(xiàng)目下馬和規(guī)模巨大的群體性事件所造成的損失而言，用制度化的財經(jīng)政策保證其順利開展是物有所值。

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[責(zé)任編輯 肖 湘]

Path Optimality of Social Stability Risk Assessment： Rethinking of the Public Participation

ZHANG Le1, TONG Xing2

(1.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China; 2.PublicAdministrativeSchool,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093,China)

In the current China’s social stability risk assessment, there are such shortcomings as the narrow goal setting, the assessment of the participation of the knowledge barriers and evaluation of formalism. It is necessary to draw on the theoretical framework of deliberative democracy to construct an ideal model of public participation process. Five steps, namely, the preparation, preparation workshop, open discussion, focus discussion and report response, can be used to refine public participation, and multiple policy debates and cycle process can be applied to achieve assessment objectives, including expressing views, clarifying position, bridging the differences, and developing consensus. The practical application of this model will be influenced by the ability of the public, the cost of democratic decision-making, the path dependence of political culture and the strong tension of the populist. More effective risk assessment needs pragmatic departments’ continuous testing and feedback.

major decisions; social stability risk assessment; public participation; evaluation path

2016- 07- 12

國家社科基金重大項(xiàng)目(11&ZD028)；國家社科基金一般項(xiàng)目(14BSH020)；山東大學(xué)(威海)青年學(xué)者未來計(jì)劃(2015WHWLJH09)資助成果

張樂，山東大學(xué)(威海)法學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，從事社會風(fēng)險與危機(jī)管理研究;童星，博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，南京大學(xué)社會風(fēng)險與公共危機(jī)管理研究中心主任，從事社會發(fā)展、社會保障、社會風(fēng)險與公共危機(jī)管理研究。

D035.29

A

1671-394X(2016)10- 0018- 10