李品端 李良玉

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000）

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失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究

李品端 李良玉

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000）

摘要：我國(guó)目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨這一進(jìn)程，城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。失地農(nóng)民——這個(gè)新的社會(huì)群體迅速形成并擴(kuò)大。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)4000萬人——5000萬人，而且每年還以300萬的速度增加。他們的特點(diǎn)是：務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。它不僅會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且會(huì)影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，影響農(nóng)村的穩(wěn)定與進(jìn)步，關(guān)系到全社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的大局。因此，我們很有必要對(duì)此進(jìn)行深入的研究，對(duì)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題具有重要的意義。本文通過對(duì)我國(guó)社會(huì)保障現(xiàn)狀進(jìn)行分析，深入剖析了我國(guó)社會(huì)保障制度存在的問題，提出了進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民;社會(huì)保障;問題；對(duì)策

一、相關(guān)概念的界定

（一） 社會(huì)保障。

在中國(guó),社會(huì)保障是各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)補(bǔ)助等社會(huì)措施的總稱。①因此，社會(huì)保障是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期的產(chǎn)物,也是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,具有一定的實(shí)際效能與功用,包括穩(wěn)定、調(diào)節(jié)、促進(jìn)發(fā)展、互助等功能,幫助國(guó)民擺脫生存危機(jī),滿足國(guó)民的生活保障需求,不斷改進(jìn)與提高國(guó)民福利,促進(jìn)物質(zhì)文明與精神文明建設(shè),實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

（二）失地農(nóng)民。

對(duì)失地農(nóng)民概念的界定，國(guó)內(nèi)學(xué)者存在不同的看法，其具體指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,因服從公共利益或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,失去農(nóng)用、林用等農(nóng)村土地,但卻未能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?享受城市的社會(huì)保障,逐漸處在社會(huì)邊緣的群體。

（三）失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

它是指國(guó)家、政府及社會(huì)對(duì)由于直接或者間接原因(尤其是因公共利益征地)引起的失去土地的農(nóng)民,特別是暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、在城市中無法就業(yè)與生存,且未有享受城市居民待遇的農(nóng)民,在基本生產(chǎn)與生活上提供救助,調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)公平、效率與正義的社會(huì)制度。

二、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析

目前，失地農(nóng)民的處境相當(dāng)艱難，隨之產(chǎn)生的失地農(nóng)民問題已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注。他們面臨的難題主要有以下幾個(gè)方面。

（一） 出路問題——就業(yè)難。

失地農(nóng)民在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中明顯處于劣勢(shì)。這集中表現(xiàn)在年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動(dòng)技能3個(gè)方面。再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

（二） 退路問題——保障低。

養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社會(huì)功能，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個(gè)可持續(xù)生計(jì)。

（三） 生活問題——顧慮多。

“上樓”對(duì)失地農(nóng)民來說應(yīng)該是件好事，但存在以下問題：一是農(nóng)民收入低，擔(dān)心“上得起樓，住不起樓”。二是由于缺乏資金，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以配套，有的地方樓房水暖無法供應(yīng)。三是許多地區(qū)蓋了樓卻解決不了房屋產(chǎn)權(quán)問題，無法長(zhǎng)期維護(hù)業(yè)主利益。四是社會(huì)上對(duì)農(nóng)民取得房產(chǎn)租賃收入存在不正確的觀念，過去斥之為“吃瓦片”認(rèn)為它是不正當(dāng)行為。

三、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因。

中國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問題表現(xiàn)在就業(yè)難、保障低、顧慮多，而產(chǎn)生這些問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。

國(guó)家政府在大量不斷征收農(nóng)村土地和占用征收土地的土地增值收益用作城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí), 不愿增加對(duì)于被征地農(nóng)民的長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)的資金政策投入,也不愿意主動(dòng)明顯地改變城鄉(xiāng)之間的戶籍變動(dòng)，使得失地農(nóng)民無法獲得由政府資金、政策支持的城市社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等基本社會(huì)保障制度。，

（二）土地權(quán)益的政策和制度存在缺陷。

首先，征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成個(gè)別單位片面強(qiáng)調(diào)“投資環(huán)境”，以較低的征地補(bǔ)償費(fèi)吸引企業(yè)落戶，減少建設(shè)投資成本，虧了農(nóng)民。其次，補(bǔ)償程序不規(guī)范。對(duì)于國(guó)家補(bǔ)償金，有的村采用“人地對(duì)應(yīng)”的做法，把征地補(bǔ)償金全額發(fā)給農(nóng)戶；有的村將其收歸集體經(jīng)濟(jì)所有；有的村在集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民之間進(jìn)行按比例分配，集體得大頭，農(nóng)戶得小頭；有的以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)為由，層層截留克扣。再次，配套政策和措施不健全。社會(huì)保障制度不完善，大多數(shù)失地農(nóng)民游離于社保之外，綜合素質(zhì)偏低，不能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，生存現(xiàn)狀和前景令人擔(dān)憂。

（三）失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高

很多失地農(nóng)民都是小學(xué)或者初中水平，文化素質(zhì)不高，勞動(dòng)技能差，非農(nóng)業(yè)就業(yè)能力差。這些農(nóng)民失去土地就意味著失去了基本的生活保障。加上當(dāng)前知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)更加重視員工的文化素質(zhì)，有些失地農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的技能之外再無其他技術(shù)，這使得失地農(nóng)民很難融入到現(xiàn)代化的城市生產(chǎn)生活中，不能適應(yīng)高技術(shù)水平的工作，使其在就業(yè)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。

另外，由于我國(guó)人多地少，可耕地更少，目前“三農(nóng)”問題凸顯，有的地區(qū)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民難，主動(dòng)棄田外出，也增加了失地農(nóng)民。

四、解決失地農(nóng)民問題的有效途徑

由于失地農(nóng)民問題事關(guān)改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，所以我們應(yīng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度，高度重視并積極探索城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民問題，逐步建立起“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、政府監(jiān)管”四位一體的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，讓廣大失地農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化帶來的文明成果。

（一）健全政府保護(hù)機(jī)制。

對(duì)政府來說，不僅要修改土地征用制度，加強(qiáng)土地管理，做好科學(xué)規(guī)劃，遏止占用農(nóng)村集體土地過多、過快的現(xiàn)象，還要建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，合理補(bǔ)償、妥善安置、配套改革。一方面要從法律和行政手段上加大控制力度，特別是加強(qiáng)懲治腐敗。另一方面要充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種手段，大大提升不合理占用土地的成本。從失地補(bǔ)償、社會(huì)保障和救助、就業(yè)及培訓(xùn)等多方面，考慮解決失地農(nóng)民問題。

（二）建設(shè)合理的征地補(bǔ)償和安置保障機(jī)制

首先，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以土地綜合產(chǎn)值確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅考慮農(nóng)用地的實(shí)際產(chǎn)值,同時(shí)還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,被征用土地所在地段等因素,綜合年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯高于實(shí)際產(chǎn)值；其次，規(guī)范土地補(bǔ)償款的分配。鑒于在土地補(bǔ)償款分配中失地農(nóng)民所得比例偏低的現(xiàn)象,要科學(xué)規(guī)范分配比例,讓失地農(nóng)民真正從中得到實(shí)惠。最后，完善土地征收補(bǔ)償程序。農(nóng)民作為主要的當(dāng)事人和利益枚關(guān)的一方,應(yīng)該積極參與征地補(bǔ)償金額及補(bǔ)償方式等具體問題的討論,充分表達(dá)自己的意見和要求,通過農(nóng)民和政府協(xié)商的形式,最終制定出合理的征地補(bǔ)償方案。

（三）實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的多渠道就業(yè)

首先，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，拓展失地農(nóng)民就業(yè)空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是解決失地農(nóng)民就業(yè)的最大出路；其次，加快農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的空間布局；轉(zhuǎn)變失地農(nóng)民就業(yè)觀念，從被動(dòng)就業(yè)到主動(dòng)就業(yè)。一方面必須加強(qiáng)就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變教育，開展有針對(duì)性的職業(yè)指導(dǎo)，在就業(yè)培訓(xùn)中要開設(shè)專門的職業(yè)指導(dǎo)課，幫助失地農(nóng)民認(rèn)清就業(yè)形勢(shì)，更新就業(yè)觀念，樹立自主就業(yè)的意識(shí)，并為他們提供職業(yè)需求信息和介紹求職方法，指導(dǎo)他們制定個(gè)人就業(yè)計(jì)劃和措施，積極引導(dǎo)他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

（四）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)《律師法》和《農(nóng)業(yè)法》雖然在法律層面對(duì)失地農(nóng)民的援助做了規(guī)定,但都比較范范,在實(shí)際工作難以作為依據(jù)解決問題。所以,現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)該加大力度建設(shè)農(nóng)村土地法律援助機(jī)制,盡快將失地農(nóng)民作為法律援助的對(duì)象通過具體立法確定下來,為失地農(nóng)民提供快捷的渠道,保證農(nóng)民在遇到失地問題時(shí)得到及時(shí)的幫助。

四、結(jié)語(yǔ)

在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展中，許多農(nóng)民從土地中脫離之后，不僅失去了土地本身，而且生活得不到任何保障，變成了失地農(nóng)民。失地農(nóng)民面臨著一系列生活保障、就業(yè)保障以及社會(huì)保障問題，在這種背景下，解決好失地農(nóng)民社會(huì)保障問題成為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。失地農(nóng)民問題不僅僅關(guān)系到人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。我們相信，通過各級(jí)政府和社會(huì)各界的一致努力，中國(guó)失地農(nóng)民問題一定會(huì)得到解決。

注解：

①[35]鄭功成著:《中國(guó)社會(huì)保障論》,第5一6頁(yè),湖北人民出版社,1994

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李良玉（1989-），女，漢族，河南，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部門人力資源管理。

作者簡(jiǎn)介：李品端（1991-），女，漢族，河南，研究生，新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)，公共部門人力資源管理。

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）01-0080-02