蘇理

[摘要]長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度，它在城市與農(nóng)村之間構筑了一條難以逾越的鴻溝。文章回顧了近年來有關戶籍制度改革推進模式及阻力的文獻，總結了相關經(jīng)驗與化解對策的研究成果，并提出了新的改革思路和解決對策。探究的這些問題直接關系到我國經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性和廣大人民群眾的切身利益，對加快我國新型城鎮(zhèn)化進程大有裨益。

[關鍵詞]戶籍制度改革；推進模式；阻力；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607016

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，由城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度引起的二元結構性矛盾日益凸顯。2014年7月24日國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出進一步推進戶籍制度改革。于是，戶籍制度改革工作被再次提上議程。

1我國戶籍制度的歷史回顧

我國戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，經(jīng)歷了3000多年的歷史。商朝有“登人”或“登眾”的人頭統(tǒng)計。西周開始分“都”和“鄙”進行人口統(tǒng)計。春秋戰(zhàn)國出現(xiàn)“書社制度”與“上計制度”。秦代實行“戶籍相伍”。漢代則實行“編戶齊民”?；仡櫸覈糯膽艏贫?，可以看出其主要目的是為了收賦和征兵。

新中國成立后，我國的戶籍制度發(fā)展過程可謂是曲折中前進，螺旋式上升。王美艷、蔡昉（2008）提出，我國戶籍制度的發(fā)展可分為三個階段：一是改革開放以前，建立和維系階段；二是1978—2000年，改革階段；三是2000年以后，新世紀的改革階段。[1]劉貴山（2008）則認為，我國戶籍制度的發(fā)展可分為五個時期：一是1949—1957年，自由遷移時期；二是1958—1978年，遷移控制時期；三是1979—1988年，準市場經(jīng)濟時期的調整和改革；四是1989—2000年，改革的起步時期；五是2000年以后，改革的加速時期。[2]另外，李瑜（2011）指出，我國戶籍制度有三個階段性的變化： 一是1953—1957年，由城鄉(xiāng)統(tǒng)一、遷徙自由向逐漸限制、控制轉變；二是1958—1978年，首次明確劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，并且嚴格限制人口遷移；三是1978年至今，戶籍制度改革變得備受政府和人民的關注。[3]

2激進改革抑或漸進改革

綜觀我國的戶籍制度改革，我們會發(fā)現(xiàn)兩種相互對立的改革模式。一種是激進改革模式，即一步到位徹底廢除長期以來堅不可摧的二元戶籍制度，用“居民戶口”消除城市戶口和農(nóng)村戶口之間的差異。與之對立的是漸進改革模式，即通過漸進柔和的手段，逐漸向農(nóng)村人口，特別是符合條件的進城務工人員有序開放城市戶口，降低落戶門檻，設置準入條件，實施有差別的落戶政策，從而實現(xiàn)人口的合理流動，逐步消除二元結構。

21激進改革的推進模式

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，由二元戶籍制度帶來的二元經(jīng)濟結構嚴重阻礙了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，不利于公民合法權益的實現(xiàn)。于是，有人認為要徹底廢除這種不適應經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的戶籍制度也就順理成章了。激進改革派認為，戶籍制度改革就是要還原戶籍制度進行人口管理的最初功能，消除城市和農(nóng)村戶口之間的差別，去除戶籍制度上的福利和利益。眾所周知，實行一元戶籍制度，消除城鄉(xiāng)戶口差異，實現(xiàn)公民的遷徙自由是戶籍制度改革的中心任務。但我們知道任何改革都不可能一蹴而就，過于理想化和急功近利的做法都無法順利實現(xiàn)改革。[4]激進改革派的主張只是在形式上把二元戶口變成了一元戶口，沒有在真正意義上關注附著在戶籍制度上的福利和利益，這樣的改革并沒有實際意義。

22漸進改革的推進模式

漸進改革派的觀點與激進改革派對立。漸進改革派認為，在戶籍制度改革的同時要以維護社會的穩(wěn)定為目標，采用循序漸進、緩慢緩解的方式來實現(xiàn)戶籍制度的改革，達到改革和維穩(wěn)的雙重目標。任何改革都會對原制度有路徑依賴，因此，戶籍制度改革的推進模式應該以漸進式為基調。張車偉（2012）指出，改革應該為經(jīng)濟社會發(fā)展的大局而服務，我國的戶籍制度改革要在不斷縮小城鄉(xiāng)差異的基礎上循序漸進地進行。[5]隨后，朱識義（2014）也提出，當前的實際國情決定了我國的戶籍制度改革必須遵循漸進改革的原則，因為短時期內我國不可能完成戶籍制度改革的其他配套改革任務。[6]想要一步到位徹底廢除現(xiàn)行的二元戶籍制度是操之過急的，這種想法不現(xiàn)實也行不通。

以上兩種戶籍制度改革的推進模式皆具有其合理性，但是也都存在實際操作上的困難。想要采用激進改革模式，卻無法完全剝離戶籍制度上的福利和利益。想要采用漸進改革的模式，卻無法從真正意義上跨越二元戶籍制度的鴻溝。到底采用哪種推進模式并不是非此即彼的，在不同的改革階段應當運用不同的推進模式。然而，也許戶籍制度改革還有第三條出路，即去利益化的推進模式。黃錕（2009）提出，去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化是深化戶籍制度改革的目標。[7]對戶籍制度本身的改革并不能夠改變城鄉(xiāng)二元分離的現(xiàn)狀，剝離戶籍上的各種福利和利益才是戶籍制度改革的重點和難點所在。[8]同樣，李強、胡寶榮（2013）也認為，我國戶籍制度存在的一個最基本的問題就是戶口的價值化或等級化，戶籍上附著的利益是造成“社會空間等級”的核心原因。[9]雖然前兩種推進模式都涉及了戶籍制度上的福利和利益問題，但它們都解決得不徹底。也許第三種思路去福利化是更符合我國當前國情的改革推進模式。

3多元阻力以及多重矛盾

我國的戶籍制度改革雖然取得了一些可喜的成績，但在此過程中還存在許多阻力和矛盾。改革中面臨的最大阻力是各利益主體之間利益分配的不均衡。改革中面臨的主要矛盾來源于附加在戶籍制度上的福利和利益。我國的戶籍制度不僅具有人口管理功能，還具有醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等社會管理功能，這些功能都是未來矛盾爆發(fā)的隱患。因此，其阻力和矛盾的研究十分必要。

31戶籍制度改革的多元阻力

鄭杭生，張本效（2014）提出，我國戶籍制度改革的阻力是多元的。從利益主體看，可分為三大主體：“市長”“市民”和“農(nóng)民”。一是“市長”，即地方政府。地方政府為維護社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟發(fā)展，利用其掌握的政治權力來維持二元戶籍制度的現(xiàn)狀，于是產(chǎn)生了強大的阻力。二是“市民”，即城市市民。城市市民擁有戶籍制度帶來的“天然優(yōu)勢”，農(nóng)民進城將對市民社會的眾多方面造成沖擊，市民中必然會形成一股改革的阻力。三是“農(nóng)民”，即農(nóng)村農(nóng)民。[10]戶籍制度改革成敗的關鍵在于農(nóng)民的落戶意愿。比起進城生活，農(nóng)民更希望得到農(nóng)村土地，特別是具有區(qū)位優(yōu)勢的近郊土地。于是，農(nóng)民也成為改革的一股阻力。然而，楚德江（2013）則認為，改革的阻力主要來自兩個方面：其一，戶籍制度上附著的利益增加了改革難度而形成阻力；其二，公民利益因戶籍制度改革受損而形成阻力。[11]

32戶籍制度改革的多重矛盾

戶籍制度改革在遭遇多元阻力的同時，也面臨著多重矛盾。王威海，周乃寧，張雄，蔣澤（2008）認為，目前改革的矛盾主要體現(xiàn)在四個方面：一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口并不意味著實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；二是地方政府出于自身利益考慮并沒有切實執(zhí)行改革政策；三是相關配套制度改革并未同步進行；四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口后依然無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動。[12]隨后，劉傳江、程建林（2009）提出“雙重戶籍”，認為改革中的一對主要矛盾是“顯性戶籍墻”和“隱性戶籍墻”之間的矛盾。戶籍制度改革已經(jīng)成功穿越統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的“顯性戶籍墻”，但附著著各種利益的“隱性戶籍墻”是戶籍制度改革的重大障礙。要深化戶籍制度改革，就必須拆除“隱性戶籍墻”。[13]

4基本經(jīng)驗以及解決對策

我國的二元戶籍制度從產(chǎn)生到發(fā)展再到今天，其弊端日漸暴露。這一制度長期以來限制了我國城鄉(xiāng)人口的自由流動，損害了社會的公平與正義，阻礙了經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。因此，戶籍制度改革勢在必行。許多學者對戶籍制度改革問題都有過廣泛和深入的研究，對改革中遇到的阻力和困難也提出了解決對策，這些經(jīng)驗都是值得我們學習和借鑒的。

41戶籍制度改革的基本經(jīng)驗

熊小林（2010）提出，從目前各地“戶改”的實踐來看，有兩種思路：其一，用農(nóng)民退出的土地和宅基地換城市戶籍和相應的城市公共服務；其二，不斷提升農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務水平，縮小城鄉(xiāng)戶籍在基本公共服務方面的差異。[14]李志德（2010）認為，戶籍制度改革的關鍵是處理好城市戶籍的供需關系：一是增加城市公共品的供給，為吸納農(nóng)村剩余人口做準備；二是加快社會主義新農(nóng)村建設，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)和諧發(fā)展。[15]

42解決對策

421城鄉(xiāng)基本公共服務均等化

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，從而推動戶籍制度的改革，同時也是科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)基本公共服務均等化是戶籍制度改革的重要內容，基本公共服務均等化和戶籍制度改革有著密不可分的聯(lián)系。鄒一南（2014）認為，基本公共服務應該重點向農(nóng)村傾斜，引導人口合理自由的流動，走出一條均衡發(fā)展的道路。[16]要實現(xiàn)科學發(fā)展，就要把基本公共服務均等化的重點放在城鄉(xiāng)之間。要縮小城鄉(xiāng)之間的差距，又需要把重點放在農(nóng)村地區(qū)。

422與土地制度改革配套進行

二元戶籍制度改革應與土地制度改革配套進行，二者是相互協(xié)調、相互促進的關系。要破除我國的城鄉(xiāng)二元結構就必須把重點放在戶籍制度和土地制度上。[17]在戶籍制度改革的過程中，要注重完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民的使用權、支配權以及剩余索取權。[18]大部分農(nóng)民進城務工皆非終生行為，城市所能提供的基本公共服務有限，大部分農(nóng)民終將回鄉(xiāng)養(yǎng)老。此時，切實維護好農(nóng)民的房產(chǎn)權、宅基地權和土地承包權變得尤為重要。

423同完善社會保障體系相結合

進一步完善社會保障體系有利于促進人力資源的優(yōu)化配置，在市場的引導下，讓勞動力資源自由流動到最需要他們的地方去。劉慣超（2010）認為，社會保障問題是戶籍制度改革的關鍵性問題之一。[19]陶然、劉凱（2009）指出，在戶籍制度改革的同時，要為流入城市的人口構建最基本的社會保障體制、住房和子女就學安排機制，建立一個“城市福利包”。[20]將戶籍制度改革與完善社會保障體系相結合才能緩解改革過程中的矛盾。

424堅持中央主導與執(zhí)政理念轉變

戶籍制度改革工作需要中央的統(tǒng)一指導，引導地方政府轉變執(zhí)政理念。王文錄、郁利燕（2010）認為，我國戶籍制度改革需要由中央政府全面主導，并由各地區(qū)地方政府共同驅動，整體推進，注重多部門配合。[21]此外，李曉飛（2010）還提出，轉變政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，實現(xiàn)“管制型政府”向“服務型政府”的根本性轉變，才能取得戶籍制度改革的實質性突破。[22]

425改革創(chuàng)新精神和科學規(guī)劃

戶籍制度改革是社會利益格局的重大調整，涉及各社會主體的利益，要平衡各利益主體的利益關系，改革的創(chuàng)新精神和科學的規(guī)劃是必不可少的。要徹底的改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，就需要在理念上和制度上進行創(chuàng)新，同時還必須依靠科學的規(guī)劃，才能穩(wěn)步向前推進。[23]總之，改革的創(chuàng)新精神和科學的規(guī)劃，是城鄉(xiāng)二元結構向一元結構轉變的助推器。

5簡評

我國的戶籍制度改革是從20世紀80年代中期開始的。在此過程中，我國政府陸續(xù)出臺了一系列相關政策。這些政策的出臺對于加快我國城市化進程，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化產(chǎn)生了積極作用。但我國的戶籍制度具有其自身的特殊性，它不僅具有人口管理的功能，還承擔著教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等多方面的社會管理功能。這些功能的存在成為了改革的重大阻力和困難。隨著改革中各種矛盾的凸顯，戶籍制度改革問題成了社會各界關注的焦點。

文章回顧了過去許多專家和學者對戶籍制度改革的相關研究成果，選擇了推進模式、多元阻力和解決對策這幾個改革中較為重要的方面進行了綜述。發(fā)現(xiàn)，除了采用激進改革模式和漸進改革模式之外，也許走利益化這條道路會更加符合我國的實際國情。堅信在黨和政府以及全國人民的共同努力下，我國的戶籍制度改革必將取得新的成就，為促進社會的公平正義和推動我國新型城鎮(zhèn)化進程做出貢獻。

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