劉朝暉

目前，我國(guó)已經(jīng)有一半以上的人口生活在城市中。在經(jīng)歷了爆發(fā)式的發(fā)展后，城市開始面臨各種危機(jī)，城市治理在國(guó)家治理體系中占有越來(lái)越重要的位置。城市系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理越來(lái)越復(fù)雜，對(duì)城市治理的要求也越來(lái)越高。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，以及城鎮(zhèn)化的日益提升，中國(guó)的城市發(fā)展面臨著重大的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，如何在推進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)良好的城市治理體系，成為中國(guó)城市發(fā)展的一個(gè)核心議題。

正是基于這種挑戰(zhàn)，去年底召開的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。近日印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，也要求到2020年初步形成現(xiàn)代城市治理體系，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

2015年2月10日，上海地鐵1號(hào)線人民廣場(chǎng)站站臺(tái)在早晚高峰時(shí)段，開始試點(diǎn)設(shè)置安全暸望臺(tái)。

未來(lái)30年，信息技術(shù)飛速發(fā)展，全球城市能級(jí)將不斷提升，大都市圈逐步向巨型城市區(qū)域演變，利益格局發(fā)生深刻變化。中國(guó)目前有北京、上海、廣州、天津等10個(gè)特大城市，它們具有人口規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)日趨分化，城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體系間的互適性面臨越來(lái)越大的張力，而宜居水平和公眾滿意度未同步提升等共同特征。顯然，加強(qiáng)和完善特大城市的社會(huì)治理變得十分迫切和必要，同時(shí)也對(duì)城市治理體系創(chuàng)新提出更高要求。

體制機(jī)制的突破創(chuàng)新

在上海的“十三五”規(guī)劃中，加強(qiáng)和推進(jìn)城市治理創(chuàng)新，是重頭戲。

2014年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平在參加他所在的十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)就強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。

根據(jù)“核心是人、重心在基層、關(guān)鍵是體制機(jī)制”的重要精神，2014年，上海市委把創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)列為“一號(hào)課題”，用一年的時(shí)間對(duì)上海各區(qū)縣的問題進(jìn)行調(diào)研，出臺(tái)了一系列體制機(jī)制“創(chuàng)新干貨”，一組被稱為“1+6”的系統(tǒng)性文件，成為了上海市社會(huì)治理創(chuàng)新的綱領(lǐng)。“1”，就是《調(diào)研總報(bào)告》和《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》;“6”，就是涉及街道體制改革、居民區(qū)治理體系完善、村級(jí)治理體系完善、網(wǎng)格化管理、社會(huì)力量參與、社區(qū)工作者的6個(gè)配套文件。在特大城市的治理上，上海正在探索一條創(chuàng)新解決之道。

從2015年起，上海全市統(tǒng)一停止街道招商引資，“沒有例外”。上海市委認(rèn)為，街鎮(zhèn)是城市日常性服務(wù)和管理的基礎(chǔ)單元，是社會(huì)治理中服務(wù)群眾的“最后一公里”，必須把工作重心轉(zhuǎn)到管理與服務(wù)上來(lái)。在當(dāng)前新形勢(shì)下，從全局工作看，街道招商引資已是弊大于利，可謂是“局部小受益，全局大受損”，與上海未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向不相符合，街道干部也難以集中精力服務(wù)群眾?！耙郧埃荒昀镉?/3時(shí)間花在這上面，還有考核、有指標(biāo)，指揮棒在那里嘛，只能跟著走。”一名街道干部坦言，“現(xiàn)在明確大家都要拼服務(wù)、拼環(huán)境，這樣我們就能一門心思給老百姓打工?！?/p>

再如，管理重心“下沉”到街道。根據(jù)調(diào)研方案，上海將賦予街道黨工委對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)。街道對(duì)派出所、工商所這些“七所八所”一把手的任命，雖然沒有“點(diǎn)頭權(quán)”，但是有“搖頭權(quán)”，可以“一票否決”。此外，街道還將被賦予規(guī)劃參與權(quán)和綜合管理權(quán)，對(duì)重大決策和重大項(xiàng)目的建議權(quán)等。

針對(duì)其他的新情況新問題，“一號(hào)調(diào)研”還提出諸多令人“眼前一亮”的解決方案。例如，做實(shí)“基本管理單元”的公共服務(wù)，在有條件的大鎮(zhèn)析出街道;加強(qiáng)以黨組織書記為班長(zhǎng)的居民區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè);推進(jìn)村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能分離和分賬管理;建立社會(huì)工作者職業(yè)化體系;推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等領(lǐng)域分類綜合執(zhí)法改革……

未來(lái)30年，上海將從亞太地區(qū)有影響的國(guó)際大都市崛起成為具有全球輻射力和影響力的綜合性全球城市，充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足自身實(shí)際，進(jìn)一步加大城市治理創(chuàng)新力度，構(gòu)建符合全球城市特點(diǎn)的治理體系和治理模式，是上海乃至中國(guó)特大城市的必然選項(xiàng)。

全社會(huì)力量參與

城市治理和城市管理最主要的差別是主體的變化，城市治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與城市管理。過去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色區(qū)分很明顯，管理者基本上就是政府部門，其角色類似家長(zhǎng)，而市民則是被管理者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)后，社會(huì)成員的自主性大大增強(qiáng)。社會(huì)成員更加注重維護(hù)自己的權(quán)利和利益，他們對(duì)城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益關(guān)注，社會(huì)參與意識(shí)也不斷增強(qiáng)。

超大城市人口數(shù)量龐大，人口流動(dòng)頻繁，人群聚集密度很高，社會(huì)構(gòu)成異質(zhì)性較大，社會(huì)群體的分化及貧富分化突出，文化觀念和利益訴求更加多元化，城市病日益嚴(yán)重，這些社會(huì)特征加大了實(shí)施精細(xì)化社會(huì)治理的難度，對(duì)構(gòu)建共建共享社會(huì)治理格局提出更大的挑戰(zhàn)。

為此，中央城市工作會(huì)議提出，政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

美國(guó)學(xué)者詹姆斯·羅西瑙在其主編的《沒有政府的治理》一書中說(shuō)：“治理與政府統(tǒng)治不是同義詞，它們之間有重大區(qū)別。治理是指一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必全部是政府等公共機(jī)構(gòu)，也不一定依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這個(gè)目標(biāo)也不一定出自合法或正式規(guī)定的職責(zé)與機(jī)制，未必需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人屈從。治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制?！?

全面調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、社會(huì)資源參與社會(huì)治理，提供高質(zhì)量、多元化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，是創(chuàng)新社會(huì)治理的核心與關(guān)鍵。在這些方面，上海也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，并仍在不斷強(qiáng)化和完善。在“1+6”文件指導(dǎo)下正在推進(jìn)的基層建設(shè)創(chuàng)新中，一方面加快了政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，吸納社會(huì)組織、市場(chǎng)企業(yè)來(lái)提供城市公共產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大社會(huì)參與社會(huì)治理的深度和廣度;另一方面，也在著力改善和優(yōu)化社工人才成長(zhǎng)的外部環(huán)境，培養(yǎng)專業(yè)化的社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍、社會(huì)治理領(lǐng)軍人才隊(duì)伍、社會(huì)工作者隊(duì)伍和廣大的社會(huì)志愿者人才隊(duì)伍，積極推進(jìn)自治共治。

社區(qū)和鄰里，是城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是讓城市飽含溫情的港灣，更是社會(huì)治理力量的源泉所在?；鶎由鐓^(qū)是離市民最近、社會(huì)問題最突出、居民服務(wù)需求最旺盛的地方，如果服務(wù)好一線居民、治理好基層社區(qū)，特大城市社會(huì)治理就成功了大半。

特大城市的一個(gè)主要社會(huì)特征是高度的社會(huì)分化，高度分化的社會(huì)群體對(duì)社會(huì)治理提出差異化的需求，各群體參與社會(huì)治理的積極性、可能發(fā)揮的作用以及參與方式也不相同。

對(duì)于城市突出的流動(dòng)人口管理問題，上海社會(huì)科學(xué)院研究員沈國(guó)明也提出，為外來(lái)人口提供各種服務(wù)和便利，尤其是為謀求基本生活條件的外來(lái)人口提供各種服務(wù)，需要城市管理有一個(gè)大變化。多樣的服務(wù)不能都指望由政府部門解決，社會(huì)力量參與城市管理有助于拓寬解決社會(huì)矛盾、滿足社會(huì)需求的渠道。因此，即使覆蓋全部實(shí)有人口的動(dòng)態(tài)管理服務(wù)體系建成之后，有些管理事務(wù)仍應(yīng)交由社會(huì)甚至市民自理。

充分擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”

未來(lái)互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)將進(jìn)一步發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代真正到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)物理化趨勢(shì)日益凸顯，在改變生產(chǎn)生活方式的同時(shí)，也給城市治理帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，城市治理的效率和透明度提高，另一方面，網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)的不可控性增加。

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)，政府可以在交通、醫(yī)療、救助、流動(dòng)人口等社會(huì)治理領(lǐng)域中，充分挖掘潛藏在民間（民意調(diào)查）和政府部門中的大數(shù)據(jù)，分析特大城市社會(huì)運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律和趨勢(shì)，為更加合理地布局城市社會(huì)服務(wù)設(shè)施、提高城市服務(wù)效率和政策有效性等提供便利和依據(jù)。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)的放大下，任何突發(fā)事件的信息傳播都有可能引發(fā)公共危機(jī)。這就需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)，建立有效的預(yù)警和處置體系。

在以“互聯(lián)網(wǎng)+”解決城市治理難題的探索中，上海已經(jīng)取得了一些成果。去年3月底，騰訊微信的“城市服務(wù)”入口正式落滬，上海成為華東地區(qū)首個(gè)接入這一服務(wù)的城市。上海市民通過微信，即可享受查詢天氣、支付生活賬單、預(yù)約護(hù)照辦理等14項(xiàng)便民服務(wù)。同時(shí)，上海市政府與騰訊公司簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，雙方將發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了包括在文化、醫(yī)療、金融、智能汽車等領(lǐng)域深入合作，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，很重要的一項(xiàng)就是推進(jìn)上海政府機(jī)構(gòu)政務(wù)微信公眾號(hào)的建設(shè)和發(fā)展，拓寬政府信息發(fā)布渠道，提升智慧城市服務(wù)水平。

面臨人口大量涌入、率先進(jìn)入老齡化社會(huì)等問題的上海一直在尋求社會(huì)治理的“良方”。 “互聯(lián)網(wǎng)+”被視為破解智慧停車、居家養(yǎng)老、社區(qū)管理等城市治理問題的手段。上海市委書記韓正在接受媒體采訪時(shí)表示，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代不斷產(chǎn)生的新模式、新業(yè)態(tài)，往往對(duì)政府傳統(tǒng)的管理服務(wù)產(chǎn)生顛覆性的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)往往超前于各種法規(guī)和規(guī)范。因此，如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下創(chuàng)新政府管理服務(wù)，是各級(jí)政府部門必須深入思考研究的重要課題，這個(gè)課題涵蓋了城市管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)防范、民生服務(wù)、社會(huì)治理和城市安全等方方面面。

韓正認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的變革就在眼前，要以“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)結(jié)合，真正做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與革命。運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，助推政府優(yōu)化城市管理方式和公共服務(wù)模式，為新常態(tài)下上海轉(zhuǎn)型發(fā)展作貢獻(xiàn)。對(duì)上海而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”不僅是一個(gè)技術(shù)問題，它是手段，更是一個(gè)方法論問題。

事實(shí)上，把握網(wǎng)絡(luò)時(shí)代特點(diǎn)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)信息技術(shù)，推動(dòng)城市治理智能化轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新城市治理模式，提高城市治理效率，是中國(guó)所有城市治理者必須深入研究的課題。擁抱“互聯(lián)網(wǎng)+”，一方面可以構(gòu)建適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)特點(diǎn)的治理機(jī)制，依托互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建多元化的互動(dòng)平臺(tái)，把公眾參與納入規(guī)范有序的軌道，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的正面效應(yīng)。綜合運(yùn)用法律、行政、技術(shù)等多種手段，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的治理和引導(dǎo)，構(gòu)建有效的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管控機(jī)制。另一方面可以運(yùn)用信息技術(shù)提高治理能力，不但能提供精準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域、跨部門信息高度共享，還可以在交通、污染治理、城市管理等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用信息化技術(shù)，進(jìn)一步提高城市運(yùn)行的智能化水平，把有限資源的潛力充分挖掘出來(lái)。

上海，志愿者赴浦東社會(huì)福利院，為老人進(jìn)行致盲性眼病篩查。

需要現(xiàn)代政治智慧

城市是人類文明的作品，猶如現(xiàn)代藝術(shù)一樣，它不是定格的，而是流動(dòng)不拘的，因而具有無(wú)限的想象力和再創(chuàng)造的空間，這為城市治理創(chuàng)新或建設(shè)創(chuàng)新型城市提供了內(nèi)在的力量。

改革開放30多年來(lái)，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與全面開放都是以城市為空間全面展開的，城市要承載這種變化所帶來(lái)的全面沖擊，同時(shí)要承載國(guó)家轉(zhuǎn)型變化所產(chǎn)生的政治和多元的社會(huì)壓力。因此，城市自我要在市場(chǎng)化與全球化方面要升級(jí)轉(zhuǎn)型，否則它也無(wú)法承載現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)育。中國(guó)城市的治理，需要從理念的塑造到路徑的建設(shè)構(gòu)成一個(gè)完整的制度架構(gòu)，否則現(xiàn)代城市很難體現(xiàn)“市民的個(gè)人和全體的意志”，體現(xiàn)現(xiàn)代城市的目的——“能自知自覺，自治自制和自我實(shí)現(xiàn)”。 特大城市社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境、人口、交通、公共服務(wù)、城市管理、公共安全、關(guān)系協(xié)調(diào)、社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展等多種領(lǐng)域。復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)首席專家林尚立認(rèn)為，從治理的角度來(lái)看，一個(gè)具有成效的治理結(jié)構(gòu)，也就必然體現(xiàn)在如何在加強(qiáng)城市的集聚功能持續(xù)實(shí)現(xiàn)上，形成城市物質(zhì)空間、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)分化。現(xiàn)代城市的集聚，不是城市對(duì)所有資源的過度占有和無(wú)序的擴(kuò)展，而是一種有利于城市各個(gè)人群“居住、生產(chǎn)、交通和游憩”的資源合理配置。在這樣的一個(gè)現(xiàn)代城市治理體系當(dāng)中，就需要城市政府具備現(xiàn)代的政治智慧。

現(xiàn)代人類文明，就是在城市發(fā)展與城市治理創(chuàng)新之間的持續(xù)聯(lián)動(dòng)中不斷向前的。許多決定現(xiàn)代人類生產(chǎn)與生活的制度創(chuàng)新，都是以城市為實(shí)踐空間而形成的。由此，我們完全可以認(rèn)為現(xiàn)代城市的治理結(jié)構(gòu)與治理體系的完善水平，直接決定著一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展與現(xiàn)代文明建構(gòu)的能力與水平。從這個(gè)角度上理解，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的中國(guó)城市治理，也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要保障和依托。