王煜

中央城市工作會(huì)議描摹了現(xiàn)代化宜居城市的各個(gè)層面，而所有層面的基石就是安全。新形勢(shì)下，城市安全怎樣才能做好？會(huì)議給出方向：“不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式”，“政府要?jiǎng)?chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理”。城市精細(xì)化管理，最基本的就是安全管理。

火災(zāi)是城市最常發(fā)生的災(zāi)害之一，是城市安全經(jīng)常面臨的挑戰(zhàn)。作為特大城市的上海，其火災(zāi)有何特點(diǎn)，對(duì)其他城市的火災(zāi)防控又有何借鑒？

弱勢(shì)群體受害最大

在上海海事大學(xué)社會(huì)學(xué)副教授崔小璐看來(lái)，很長(zhǎng)一段時(shí)間里，人們一直把火災(zāi)視為偶然的、孤立的突發(fā)性事件，對(duì)火災(zāi)防控的研究多在消防部門(mén)內(nèi)部開(kāi)展，也多聚焦于火災(zāi)的自然屬性，試圖從科技和工程方面尋求減少火災(zāi)發(fā)生和降低火災(zāi)損失的策略。但是，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。世界火災(zāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示：美國(guó)、日本、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的防災(zāi)科技與工程無(wú)法顯著降低和減少火災(zāi)的發(fā)生和人員傷亡損失，這表明僅靠科技手段來(lái)加強(qiáng)火災(zāi)治理，其成效十分有限。

崔小璐決定從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)研究上海這個(gè)特大城市的火災(zāi)特點(diǎn)。她認(rèn)為，上海市近一百年來(lái)經(jīng)歷過(guò)不同歷史階段的城市社會(huì)變遷，是研究中國(guó)城市問(wèn)題、調(diào)查中國(guó)城市問(wèn)題的典型地域?；谥袊?guó)特色的大規(guī)模的城市改造和國(guó)內(nèi)人口遷移，在城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷上，上海走在了許多其他城市的前列，因此，上海的研究結(jié)果可作為其他城市的借鑒。

她告訴《新民周刊》，在以往的考察中，人們往往以經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展作為決定火災(zāi)發(fā)生的重要因素，但實(shí)際上，火災(zāi)的發(fā)生并不簡(jiǎn)單地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈線性關(guān)系。例如，從宏觀數(shù)據(jù)來(lái)看，20世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)水平的上升，城市的火災(zāi)發(fā)生數(shù)量下降;到了20世紀(jì)90年代，這種聯(lián)系變?yōu)檎嚓P(guān);2000年以后，又變?yōu)樨?fù)相關(guān)。單以經(jīng)濟(jì)水平來(lái)考察，是無(wú)法獲知真實(shí)情況的。

崔小璐搜集了2005-2011年上海火災(zāi)的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)上海的火災(zāi)在社會(huì)特征的各個(gè)因素上存在顯著的特點(diǎn)，包括人口、區(qū)域、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等?；馂?zāi)受災(zāi)人口的性別、年齡、戶籍類(lèi)型、受教育程度、職業(yè)狀況、健康狀況差異性顯著。

從上海2000年以來(lái)的火災(zāi)數(shù)據(jù)中分析發(fā)現(xiàn)，老年人是火災(zāi)中死亡的最大群體。自2002年至今，上海每年因火災(zāi)致亡的老人數(shù)始終占到總亡人數(shù)的40%左右，甚至超過(guò)50%，是年齡組中比重最大的。以2006年為例，全年上海因火災(zāi)死亡45人，其中60歲以上的老人有25人，占總亡人數(shù)的55.6%。

數(shù)據(jù)顯示，老年人的火災(zāi)死亡率是上海全市平均死亡率的2倍，而且年齡越大，危險(xiǎn)性越大。由于外來(lái)人口中老人占比很小，到2011年外來(lái)人口中老人占比只有2.6%，所以火災(zāi)死亡人口中，主要是戶籍老人，而且這種死亡比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于戶籍老人占戶籍總?cè)丝诘谋壤?/p>

崔小璐指出，隨著上海老齡化程度的加重，老年人口致災(zāi)因素不斷增多，加上空巢老人、失獨(dú)老人等群體的增加，戶籍老年人口的火災(zāi)危險(xiǎn)性將日趨嚴(yán)重。

她還提出：由于外來(lái)人口中青壯年比重大，所以在遭遇火場(chǎng)時(shí)易逃生，但致傷概率大，相對(duì)于老人來(lái)說(shuō)，致死率不高，所以呈現(xiàn)出了外來(lái)人口受傷率高于死亡率。戶籍類(lèi)型原因?qū)е碌幕馂?zāi)危險(xiǎn)性差異是我國(guó)城市火災(zāi)的重要特別之處。

而分析2007年至2011年上海市火災(zāi)傷亡人員受教育程度和職業(yè)身份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)上?；馂?zāi)傷亡人口受教育程度普遍偏低，無(wú)業(yè)和低收入人群占比大。5年期間，上?；馂?zāi)死亡人員中，共有207人受初等以下教育，占比高達(dá)83.1%;無(wú)業(yè)人員有131人，占死亡總數(shù)的52.6%。受傷人員中共有169人受初等以下教育，占比高達(dá)71.3%;無(wú)業(yè)人員有76人，占31.3%。

從這些數(shù)據(jù)可以看出，年齡、教育程度、經(jīng)濟(jì)地位等方面的弱勢(shì)群體，是城市火災(zāi)受害最大的人群。

城郊火患比中心更甚

崔小璐表示，從市中心向郊區(qū)擴(kuò)散，這是上海火災(zāi)的一個(gè)明顯趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，上海市郊區(qū)域火災(zāi)比重大，呈高發(fā)、高傷亡、高損失的“三高”態(tài)勢(shì)。2005年至2011年，市郊區(qū)域火災(zāi)四項(xiàng)指數(shù)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中心城區(qū)：7年里，市郊區(qū)域共有26085起火災(zāi)，27786.7萬(wàn)元直接財(cái)產(chǎn)損失，239人死亡，274人受傷，分別占火災(zāi)總數(shù)的76.3%、64%、68.7%和70.8%。

2016年新年第1天，阿聯(lián)酋迪拜，世界最高樓——迪拜哈利法塔附近一酒店31日晚突發(fā)大火。

她分析說(shuō)，市郊區(qū)域火災(zāi)多發(fā)，雖然有面大點(diǎn)多等客觀因素，但是從內(nèi)在因素分析，主要由于市郊城市化、工業(yè)化的不斷提速，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)攀升，上海產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，導(dǎo)致市郊火災(zāi)荷載增加。特別是隨著市郊工業(yè)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、生產(chǎn)工藝更新、產(chǎn)品升級(jí)換代、新原料、新設(shè)備層出不窮，一旦失火，其火場(chǎng)情景更趨復(fù)雜和多樣，火災(zāi)撲救難度明顯增大。

從場(chǎng)地上來(lái)看，在上海2007至2011年期間，居民住宅是發(fā)生死亡火災(zāi)的主要場(chǎng)所，其次是宿舍、商業(yè)場(chǎng)所、廠房、農(nóng)副業(yè)場(chǎng)所、“三合一”（生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和住宿在同一處）和“多合一”場(chǎng)所、餐飲場(chǎng)所、物資倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所、學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院等人員密集地都是易造成火災(zāi)死亡的場(chǎng)所，而且造成的損失大。而市郊多業(yè)態(tài)、大倉(cāng)儲(chǔ)、小化工、農(nóng)夾居、“三合一或多合一”、群租房、城中村等現(xiàn)象集中，隱患大。同時(shí)，市郊區(qū)域消防站、消防水源等公共消防設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成一些火災(zāi)不能及時(shí)得到有效處置，往往會(huì)使小火情釀成大災(zāi)難。

另外，由于產(chǎn)業(yè)調(diào)整，工業(yè)發(fā)展郊區(qū)化，外來(lái)人口在近郊區(qū)最為集中，其次是遠(yuǎn)郊區(qū)，這種外來(lái)人口變動(dòng)的空間差異也導(dǎo)致了城市火災(zāi)在近郊區(qū)的積聚。

崔小璐同時(shí)指出，過(guò)于從經(jīng)濟(jì)角度配置，而沒(méi)有充分考慮社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，致使區(qū)縣之間、區(qū)縣內(nèi)部消防力量配備的不平衡，是上?；馂?zāi)防控的一個(gè)問(wèn)題。例如，徐匯與普陀的面積相當(dāng)，但前者的消防力量明顯多于后者，是因?yàn)樾靺R的商業(yè)更為集中;金山與松江在人口和面積上相差不多，但前者由于石化企業(yè)集中，消防力量隨之比后者更強(qiáng);同在浦東新區(qū)內(nèi)，張江、世博園區(qū)、外高橋等區(qū)域的消防力量要強(qiáng)于其他區(qū)域。

精細(xì)化防控需多管齊下

通過(guò)數(shù)據(jù)分析掌握了上海城市火災(zāi)的特征后，該如何有的放矢、精細(xì)化防控？崔小璐提出了幾點(diǎn)建議。

她認(rèn)為，首先應(yīng)從公共政策制定上著手。美國(guó)的一些做法可為借鑒：比如頒布法律，使用阻燃性建筑材料建筑房屋，特別是用于社會(huì)特殊群體，對(duì)房屋的火災(zāi)荷載進(jìn)行限制;完善居住區(qū)公共消防基礎(chǔ)設(shè)施，合理規(guī)劃消防安全布局;對(duì)公眾加強(qiáng)消防安全宣傳和教育，利用信息公共平臺(tái)開(kāi)展實(shí)時(shí)提醒。

相比之下，我國(guó)硬性的降低火災(zāi)發(fā)生的公共政策立法還比較缺乏，急需出臺(tái)一些相關(guān)政策，比如可以通過(guò)立法和政策確保城市經(jīng)濟(jì)困難家庭能夠擔(dān)負(fù)得起住房和住房的安全需求。針對(duì)老、幼、弱、病、殘等社會(huì)特殊群體，除了通常消防安全宣傳、檢查和教育外，可以通過(guò)法律規(guī)定，提供這些群體的居住生活用品都盡可能是阻燃材料;提供家庭看護(hù)，以對(duì)他們進(jìn)行切實(shí)保護(hù)。

通過(guò)立法，杜絕“三合一”場(chǎng)所存在;改善貧困人群居住的防火條件;為弱勢(shì)群體住房火災(zāi)投保，提高他們的火災(zāi)救濟(jì)的保障能力。

本次中央城市工作會(huì)議也提出：“加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭(zhēng)到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造。”

在城市火災(zāi)案例分析中，崔小璐發(fā)現(xiàn)，類(lèi)似的居住環(huán)境卻出現(xiàn)不一樣的火災(zāi)損失程度，在鄰里關(guān)系密切的社區(qū)里火災(zāi)事故發(fā)生率更低。因此社區(qū)參與、具有社區(qū)認(rèn)同、有情感歸屬感是減少火災(zāi)發(fā)生的一種重要干預(yù)策略?！班徖锖湍?、守望相助”可以彌補(bǔ)火災(zāi)發(fā)生后消防人員到場(chǎng)前的空檔，為消防救援爭(zhēng)取寶貴時(shí)間。

然而，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，城市居民越來(lái)越“原子化”，傳統(tǒng)鄰里關(guān)系的弱化，是火災(zāi)影響增大的重要隱患。這讓重建和睦鄰里關(guān)系顯得更為緊迫。

社會(huì)各部門(mén)、各階層的多力量合作，也是精細(xì)化防控火災(zāi)的重要途徑。要多方合作，首先要做到信息公開(kāi)。在做這項(xiàng)研究的過(guò)程中，崔小璐感觸頗深的是：我國(guó)城市對(duì)外公開(kāi)的火災(zāi)數(shù)據(jù)比較籠統(tǒng)，詳實(shí)的資料很難獲取，或者是火災(zāi)記錄信息本身就不完整和規(guī)范，消防系統(tǒng)還沒(méi)有建立詳實(shí)的公開(kāi)的火災(zāi)信息數(shù)據(jù)庫(kù)供公眾查詢。為了收集數(shù)據(jù)，她花了將近3年時(shí)間。“如果能有完整詳實(shí)的數(shù)據(jù)公開(kāi)，就可以讓公眾參與到防控措施的研究制定工作中來(lái)，群策群力。”

火災(zāi)防控是一項(xiàng)全社會(huì)的系統(tǒng)工程，需要實(shí)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)的統(tǒng)一辦事機(jī)制。要打破地區(qū)、部門(mén)界限，加強(qiáng)消防、交通、醫(yī)療、社會(huì)福利等部門(mén)的協(xié)作。有效的方式是建立城市災(zāi)害一元化領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建城市防災(zāi)減災(zāi)一體化的管理模式，例如參照食品安全委員會(huì)的模式，在市政府層面建立火災(zāi)防控委員會(huì)，行政首長(zhǎng)作為發(fā)起人和負(fù)責(zé)人，解決以往“分而治之”的弊端。

另外，改革我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)役消防體制，改變以武警現(xiàn)役軍人為主體、行政歸屬于公安系統(tǒng)的軍事化管理，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)消防職業(yè)化、終身化;鼓勵(lì)非營(yíng)利型志愿社會(huì)消防機(jī)構(gòu)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)消防的公共治理，也是提高城市火災(zāi)防控能力的有效途徑。

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