李瓊

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

“還社會(huì)于民”：構(gòu)建民間組織與政府組織的共生關(guān)系

李瓊

（華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

民間組織是“還社會(huì)于民”的主要載體。發(fā)展民間組織，唯有構(gòu)建民間組織與政府組織相互間的共生關(guān)系，方能“還社會(huì)于民”。與此同時(shí)，政府組織與民間組織只有在厘清各自地位與作用的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定相關(guān)策略進(jìn)而確立共生機(jī)制，才能確保共生關(guān)系的維持與發(fā)展。

民間組織 政府組織 共生關(guān)系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，政府通過(guò)各種形式辦社會(huì)，隨著改革開放的深入，這些辦社會(huì)的形式都難以為繼。市場(chǎng)不愿管，政府無(wú)力管，于是，為協(xié)調(diào)發(fā)展必須“還社會(huì)于民”。①胡守鈞：《社會(huì)共生論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年版，第122頁(yè)。

一、理論視角的轉(zhuǎn)換

隨著民間組織研究的深入，在民間組織與政府關(guān)系的認(rèn)識(shí)問題上主要有兩類研究視角，即權(quán)力視角和法律視角。隨著20世紀(jì)70年代以來(lái)全球民間組織的勃興，彰顯了社會(huì)治理環(huán)境的重大變遷。它要求政府必須從公共管理中蘊(yùn)涵的社會(huì)自治內(nèi)容出發(fā)，以社會(huì)治理實(shí)踐中正在生成的共生關(guān)系為契合點(diǎn)，去自覺建構(gòu)和生成新服務(wù)行政模式。這樣，研究民間組織與政府關(guān)系就必須適應(yīng)治理環(huán)境的變遷，實(shí)現(xiàn)在二者關(guān)系問題上的視角轉(zhuǎn)換。

1.權(quán)力視角

民間組織與政府關(guān)系的權(quán)力視角，可以用來(lái)考察政府自產(chǎn)生以后對(duì)社會(huì)自組織體系的態(tài)度。政府是社會(huì)統(tǒng)治和服務(wù)的工具，是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”，它應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在社會(huì)秩序的范圍以內(nèi)。①《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1972年版，第166頁(yè)。從權(quán)力視角考察政府與民間組織的關(guān)系，是國(guó)家保持社會(huì)秩序最典型的出發(fā)點(diǎn)。由于民間組織具有提供公共物品和公共服務(wù)的功能，在某些領(lǐng)域內(nèi)，它甚至具有比政府更大的優(yōu)勢(shì)，因此，政府總是排斥和限制社會(huì)中的一切自組織體系。

在近代國(guó)家與社會(huì)的分離過(guò)程中，大多認(rèn)為提供社會(huì)福利是國(guó)家的天然職責(zé)，在市場(chǎng)之外，不容其他民間組織越界。政府對(duì)民間組織的權(quán)力視角，指導(dǎo)建構(gòu)了政府對(duì)民間組織的排斥和限制關(guān)系。在這一關(guān)系中，民間組織對(duì)政府存在著政治合法性等資源的強(qiáng)依賴關(guān)系。正如美國(guó)政治學(xué)者達(dá)爾所指出的，“社會(huì)資源的配置方式，直接決定了政府治理社會(huì)的邊界”。②任溶等：《論行政改革與民間組織的互動(dòng)》，《公共行政》2004年第2期。工業(yè)社會(huì)的資源分布狀況，是以“分散——輻射”的形式存在的，完全不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)“累積——集中”的形式。農(nóng)業(yè)社會(huì)中的政府能夠獨(dú)占資源，通過(guò)行政權(quán)力來(lái)分配資源，并強(qiáng)制社會(huì)服從于權(quán)力關(guān)系主導(dǎo)的資源分配方式。在工業(yè)社會(huì)中，資源分散的分布狀態(tài)使得政府用權(quán)力主導(dǎo)資源分配的格局被打破，社會(huì)客觀存在著除政府以外的多個(gè)資源分配中心，這就從根本上打破了農(nóng)業(yè)社會(huì)治理模式中政府壟斷資源分配的局面，政府再也不能完全壟斷資源分配。于是，工業(yè)社會(huì)客觀存在著民間組織的生長(zhǎng)環(huán)境，即使少數(shù)當(dāng)代國(guó)家對(duì)民間組織采用最嚴(yán)酷的抑制手段，至多也只能改變民間組織的存在形式與地域，并不能真正徹底斷絕民間組織的生存來(lái)源。

2.法律視角

工業(yè)社會(huì)的資源分布狀態(tài)使得民間組織逐步擺脫政府的強(qiáng)權(quán)控制成為可能。與之相應(yīng)，在工業(yè)社會(huì)的管理行政模式下，政府利用許多法律政策工具來(lái)規(guī)制民間組織的發(fā)展。從時(shí)間上看，政府以法律關(guān)系為主要視角來(lái)定位與民間組織的關(guān)系，發(fā)生在20世紀(jì)70年代福利國(guó)家危機(jī)、發(fā)展危機(jī)和環(huán)保危機(jī)全面爆發(fā)之后。在各方社會(huì)壓力下，各國(guó)政府紛紛推行各類行政改革，將所謂的“掌舵”和“劃槳”職能分開，同時(shí)普遍放松規(guī)制，扶持和資助大量的民間組織來(lái)提供社會(huì)服務(wù)。此時(shí)，政府開始重新思考民間組織的地位和作用，并力圖在法律規(guī)范和引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，將民間組織納入政府的影響范圍之內(nèi)，從而構(gòu)建民間組織與政府的“合作——互補(bǔ)”關(guān)系。

從赤裸裸的權(quán)治關(guān)系轉(zhuǎn)向較為柔和的法律關(guān)系的變化，反映了社會(huì)治理方式的柔性化和進(jìn)步性。但就其實(shí)質(zhì)而言，從權(quán)力視角向法律視角的轉(zhuǎn)換，是資本主義革命“從身份到契約運(yùn)動(dòng)”的繼續(xù)。管理行政模式按照工具理性的思維方式來(lái)處理一切社會(huì)問題，民間組織與政府的關(guān)系，也被納入到工具理性的思維框架中。從直接意義上看，民間組織在法律框架內(nèi)的興盛，表明了在民間組織獲得法律合法性以后，民間組織與政府構(gòu)建了契約型信任關(guān)系，這一契約信任關(guān)系是管理行政治理社會(huì)的必然結(jié)果。由于法律的實(shí)質(zhì)是契約，“法律為保護(hù)自由締約的權(quán)利和使自由提出的諾言得到嚴(yán)格履行的權(quán)利而存在”，③［美］伯納德·施瓦茨：《美國(guó)法律史》，王軍等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第91-92頁(yè)。所以管理行政下的政府治理社會(huì)的基本途徑，就是按照契約精神和法制原則去建構(gòu)社會(huì)生活。政府從法律視角去建構(gòu)與民間組織的關(guān)系，實(shí)際上是管理行政以契約精神塑造社會(huì)生活、協(xié)調(diào)社會(huì)利益沖突和矛盾的表現(xiàn)。

但是，建立在契約基礎(chǔ)上的信任關(guān)系，是應(yīng)規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)之需產(chǎn)生的，其效應(yīng)完全以法律和權(quán)力為后盾。契約信任關(guān)系的建立過(guò)程，反映了政府對(duì)民間組織的“選擇——控制”取向。由于政府采用法律框架，相對(duì)于權(quán)力視角下的排斥限制來(lái)說(shuō)，這意味著政府主動(dòng)為民間組織參與社會(huì)治理打通了一扇公開的大門。但為越過(guò)門檻，民間組織必須在法律面前進(jìn)行行政合法性論證。民間組織的“行政合法性通常要經(jīng)過(guò)一個(gè)賦予——獲得的過(guò)程”，其邏輯是“你符合我（我或我代表的價(jià)值、規(guī)范），所以我承認(rèn)你（你這個(gè)組織），也就是說(shuō)你的存在理由是成立的，于是你在社會(huì)上的活動(dòng)不會(huì)被置疑”。①蘇力等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江人民出版社1999年版，第344頁(yè)。如果民間組織不符合政府所代表的價(jià)值和規(guī)范，它就無(wú)法取得來(lái)自于政府的行政合法性，即便它的服務(wù)功能得到社會(huì)認(rèn)可。因此，合法性論證的設(shè)立，實(shí)際上是政府對(duì)民間組織的“選擇——規(guī)范”機(jī)制在發(fā)生作用。這樣的契約信任關(guān)系，只是一種形式化的平等關(guān)系，并不能掩蓋政府和民間組織之間的實(shí)質(zhì)不平等。

在管理行政模式下，政府擁有這些法律的解釋權(quán)和裁判權(quán)。所以，法律視角建構(gòu)的民間組織與政府的關(guān)系，只是被蒙上了形式平等面紗的權(quán)力關(guān)系，是權(quán)力關(guān)系支配下的契約信任關(guān)系。這正驗(yàn)證了哈貝馬斯對(duì)資本主義法治國(guó)家的評(píng)價(jià)：“合理的行政管理體系和獨(dú)立的司法體系，是資產(chǎn)階級(jí)法治國(guó)家的組織條件?！雹诠愸R斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第90頁(yè)。法律視角支配下的社會(huì)治理，必然走向治理悖論。

3.共生視角

共生視角是在公共秩序管理的產(chǎn)生過(guò)程中逐漸彰顯的。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)讓政府承擔(dān)起公共秩序管理的職能，把政府塑造成公共秩序管理的主體；另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又在社會(huì)自身之中呼喚出各種類型的自治型組織、中介組織，讓它們也擔(dān)負(fù)著公共秩序管理的職能。如此，公共秩序管理表現(xiàn)出主體二元化的實(shí)踐特征。

在主體二元化的格局中，民間組織作為社會(huì)群體的自治方式，在本質(zhì)上是以非營(yíng)利為宗旨的自組織現(xiàn)象，是表達(dá)民意和傳輸公眾利益的寬闊路徑。民間組織將通過(guò)在組織成員中培養(yǎng)主體意識(shí)和自治意識(shí)，激發(fā)出社會(huì)成員直接參與社會(huì)公共事務(wù)的熱忱。這些組織蘊(yùn)涵自由、平等和自治，以服務(wù)為最終價(jià)值取向，將傾向于生成不同于建立于權(quán)力和法律基礎(chǔ)之上的自組織制度。同時(shí)，民間組織又是政府與社會(huì)溝通的中介。在社會(huì)治理格局中，政府與其他民間組織都是平等的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，整個(gè)社會(huì)治理體系中浸潤(rùn)著公共服務(wù)精神和平等合作共生的理念。

民間組織與政府間的共生關(guān)系，將取代以往的排斥限制關(guān)系和契約信任關(guān)系。共生視角下形成的民間組織與政府關(guān)系，是真正建立在平等基礎(chǔ)上的信任關(guān)系。它并不是對(duì)權(quán)力視角和法律視角的絕然否定，而是在共生價(jià)值導(dǎo)向中對(duì)前兩種關(guān)系合理內(nèi)核的繼承。一方面，共生的核心價(jià)值并不絕對(duì)排斥公平和效率。由于在新社會(huì)治理體系中存在著共生精神的客觀機(jī)制，社會(huì)治理主體之間的關(guān)系將建立在平等、寬容、合作的倫理關(guān)系基礎(chǔ)之上。這種共生關(guān)系同時(shí)又是一種各有所長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性互補(bǔ)關(guān)系，一切公共管理主體最終都是為社會(huì)服務(wù)。所以，在倫理視角中，共生導(dǎo)向?qū)⒊揭酝鐣?huì)治理模式中的公平或效率等價(jià)值，并在目的論意義上對(duì)二者加以重塑。另一方面，權(quán)力和法律視角下所生成的效率和秩序，能夠在公共管理共生精神的感染下被揚(yáng)棄。尤其是法律視角下形成的契約信任關(guān)系，其本身就是形式正義的生成器和催化劑。契約本身就蘊(yùn)涵著道德性，在共生核心價(jià)值觀的引導(dǎo)下，這種內(nèi)涵將更充分地表現(xiàn)在作為公共管理主體的關(guān)系之中，成為強(qiáng)大的按照共生精神重塑政府的力量。因此，與前一種社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)換相呼應(yīng)，也許可以將這種新社會(huì)治理模式的生成稱為“從契約到共生”的運(yùn)動(dòng)。

綜上所述，在民間組織與政府的關(guān)系建構(gòu)上存在著截然不同的三種視角：權(quán)力視角、法律視角和共生視角。不同視角的轉(zhuǎn)換，回應(yīng)著人類社會(huì)治理環(huán)境的變遷。權(quán)力視角代表的是統(tǒng)治行政模式，其向法律視角的過(guò)渡，反映了農(nóng)業(yè)社會(huì)治理模式的式微和工業(yè)社會(huì)管理行政模式的興起，而當(dāng)前管理行政模式的重重弊端和公共管理時(shí)代的到來(lái)，又向我們揭示了在管理行政模式母體中蘊(yùn)育的服務(wù)行政模式的端倪。這種新型的社會(huì)治理模式，在本質(zhì)上是平等基礎(chǔ)上的社會(huì)服務(wù)和共生體系。

二、公共供給角色的關(guān)系

公共物品的供給鏈條中政府既能作為一個(gè)生產(chǎn)者，也可以作為一個(gè)安排者。民間組織也同樣可以承擔(dān)起公共物品的提供者和生產(chǎn)者的角色。同為提供公共物品和服務(wù)，這兩種公共性組織之間存在著合作、沖突、分立的關(guān)系。

1.合作

關(guān)于民間組織與政府合作的理論闡述，在宏觀結(jié)構(gòu)層次上主要是法團(tuán)主義。在法團(tuán)主義制度下，擁有強(qiáng)制性或半強(qiáng)制性成員資格的非競(jìng)爭(zhēng)利益集團(tuán)的數(shù)量是有限的。法團(tuán)主義是一種民間組織與政府合作的宏觀制度安排，它強(qiáng)調(diào)組織通過(guò)制度化的渠道與政府進(jìn)行溝通和表達(dá)利益。在微觀的操作層次，新公共管理用“公私部門的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”來(lái)概括政府部門與民間組織、企業(yè)之間的合作關(guān)系。民間組織與政府在面向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)上，有各自的優(yōu)勢(shì)和不足。

兩種組織各自的特點(diǎn)和能力構(gòu)成了二者開展合作的前提。二者合作的途徑主要有兩類：互存性合作和分工性合作。所謂“互存性合作”，就是政府和民間組織在一些共同的領(lǐng)域，面向共同的對(duì)象，開展能相互補(bǔ)充、相互競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)。比如政府和民間組織都提供社會(huì)救助、醫(yī)療、教育等公共物品，在這些領(lǐng)域，政府和民間組織的作用具有相似性，它們是相互補(bǔ)充的。比如政府主要提供宏觀的政策制定和公共服務(wù)，民間組織主要提供微觀的面向社區(qū)或面向群體或面向個(gè)人的公共服務(wù)；這二者也有可能是相互競(jìng)爭(zhēng)的。所謂“分工性合作”，指的是民間組織與政府在有些公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供中需要相互分工，在公共物品的不同環(huán)節(jié)上有不同的組織發(fā)揮作用，組織間通過(guò)分工與合作，聯(lián)合為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。比如政府和某民間組織簽訂合同，讓其為社區(qū)提供社會(huì)服務(wù)時(shí)，政府就是安排者，民間組織就是生產(chǎn)者，社區(qū)成員就是消費(fèi)者。

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展日益表明，民間組織與政府合作顯得越來(lái)越重要。“人們將付出更多的努力積聚中介組織、家庭、個(gè)體志愿者和社區(qū)的力量，政府在其中不時(shí)扮演促進(jìn)者的角色，從而結(jié)成伙伴關(guān)系，共同促進(jìn)更高水平的社會(huì)福利”。①薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第349頁(yè)。

2.沖突

盡管兩種組織都提供公共物品和服務(wù)，但政府的公共目標(biāo)非常多元，各種公共目標(biāo)之間難免相互沖突，民間組織的公共目標(biāo)則顯得單一集中，這樣，民間組織所追求的某單一目標(biāo)與政府眾多的目標(biāo)序列之間就可能存在沖突。例如，教育類民間組織認(rèn)為當(dāng)前最重要的是教育問題，但政府認(rèn)為其公共目標(biāo)除了教育，還有社會(huì)公平、國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)效率、公共設(shè)施等眾多方面，政府不可能完全按照民間組織的要求來(lái)制定政策和提供撥款。這便導(dǎo)致民間組織與政府之間基于不同的公共目標(biāo)的緊張關(guān)系，在有些領(lǐng)域可能引發(fā)沖突。面向公共利益的沖突的另一個(gè)方面是當(dāng)政府或民間組織某一方出現(xiàn)違反公共利益的行為時(shí)，另一方表現(xiàn)出對(duì)立的立場(chǎng)和行為。很多發(fā)達(dá)國(guó)家有監(jiān)督政府行為、反對(duì)政府腐敗的民間組織，比如在韓國(guó)，有監(jiān)督國(guó)家政策制定者的各種組織，還有反腐敗專項(xiàng)民間組織、反腐敗相關(guān)民間組織、國(guó)際民間組織支部、大學(xué)研究所等。當(dāng)政府官員或政府政策出現(xiàn)違反公共利益的行為時(shí)，這些民間組織就通過(guò)游行、發(fā)表評(píng)論、媒體宣傳等方式表示對(duì)政府的抗議。

第二種沖突是面向集團(tuán)利益的沖突，就是民間組織的局部利益與政府的更廣泛的公共利益之間的沖突?！艾F(xiàn)代政治史中的真正沖突并不如人們所常說(shuō)的存在于個(gè)人與國(guó)家中間，而是存在于國(guó)家與社會(huì)組織集團(tuán)之間”。②Robert Nisbet，Comuunity and Power，NewYork：Oxford University Press，1962.民間組織是公民間志愿的聯(lián)合，這種聯(lián)合可能是基于信仰和價(jià)值觀，也可能基于共同關(guān)心的利益，在我國(guó)的社團(tuán)概念中，前者就是公益性社團(tuán)，后者就是互益性社團(tuán)，互益性社團(tuán)主要維護(hù)社團(tuán)成員的利益，這是一種狹隘的公共利益。因此，這種團(tuán)體利益與政府的公共利益之間必然存在沖突。

3.分立

民間組織與政府之間還有一種可能：既不合作，也不沖突，二者之間在很大程度上可以說(shuō)是相互獨(dú)立的。世界存在眾多的自主組織，其中就有民間組織，這些組織成立以后，自己制定規(guī)則，并要求大家共同遵守，以維護(hù)共同的公共利益。比如，奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)全球公共池塘資源解決之道的考察，認(rèn)為社會(huì)的自組織是解決公共池塘資源的最好途徑，公共池塘資源的相關(guān)者通過(guò)成立諸如協(xié)會(huì)等民間組織，相互之間制定規(guī)則，并要求大家遵守，從而維護(hù)公共池塘資源的可持續(xù)利用。①［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第73頁(yè)。在相對(duì)意義上，現(xiàn)代很多民間組織與政府之間是相對(duì)分立的，這是兩種不同的組織，在各自的領(lǐng)域開展活動(dòng)。

民間組織與政府都提供公共物品和服務(wù)，但是這兩種組織在提供這些物品和服務(wù)時(shí)遵循的是相異的作用機(jī)制，無(wú)論在能力、資源和靈活性上，兩者都有很大的區(qū)別。民間組織與政府在提供公共物品和服務(wù)時(shí)存在著復(fù)雜的相互關(guān)系，合作、沖突、分立三個(gè)方面大致概括二者關(guān)系。但是很明顯，這種概括不可能窮盡所有可能，在實(shí)踐中，二者的相互關(guān)系將更為復(fù)雜。

三、強(qiáng)弱關(guān)聯(lián)狀況

1.政府控制：社會(huì)秩序獲得的必要方式

對(duì)于國(guó)家的存在與發(fā)展而言，社會(huì)秩序的重要意義是無(wú)需證明的真命題。但是，社會(huì)秩序的獲取來(lái)源卻有著不同的方式。其中，政府通過(guò)其所壟斷的絕大多數(shù)社會(huì)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面而嚴(yán)密的控制，是獲得社會(huì)秩序的一種方式。這種方式無(wú)論在歷史上還是在現(xiàn)實(shí)中，都一直被掌握政權(quán)者視作最為有效的方式。諸多學(xué)者把這種方式稱為“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。實(shí)際上，這種社會(huì)秩序的供給方式在對(duì)社會(huì)秩序的暫時(shí)性強(qiáng)化過(guò)程中給整個(gè)國(guó)家?guī)?lái)了無(wú)盡的消極影響。具體地說(shuō)，它抑制了社會(huì)發(fā)展活力，造成了社會(huì)發(fā)展和社會(huì)秩序二者不可兼得的局面，而這種局面的進(jìn)一步發(fā)展就是社會(huì)的全面失序和動(dòng)蕩。換而言之，這種方式是以政府對(duì)所有社會(huì)力量的排除為特征的。

隨著我國(guó)改革進(jìn)程的不斷深入，國(guó)家權(quán)力已經(jīng)和正在從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域有序地退出。通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制的改革，政府的經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)和繼續(xù)剝離給企業(yè)來(lái)承載，在社會(huì)改革的進(jìn)程中，政府的社會(huì)職能也不可避免地需要逐漸剝離給民間組織來(lái)分擔(dān)。

2.民間組織克服國(guó)家干預(yù)失靈的具體作用

（一）保障國(guó)家干預(yù)權(quán)的合法性

亞里士多德曾說(shuō)，“一種政體如果要達(dá)到長(zhǎng)治久安的目的，必須使全邦各部分的人民都能夠參加并且懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿”。②亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1998年版，第188頁(yè)。李普塞特指出：“合法性是政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)有政治制度是社會(huì)的最適宜之制度的能力”。③李普塞特：《政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社1997年版，第55頁(yè)。以上觀點(diǎn)，無(wú)不是從公共權(quán)力內(nèi)部的權(quán)力主體與客體的內(nèi)在關(guān)系上來(lái)理解公共權(quán)力的合法性。從最終意義上說(shuō)，公共權(quán)力的實(shí)現(xiàn)主要不在于權(quán)力主體，而在于權(quán)力客體自愿服從與否，因?yàn)楣矙?quán)力的合法性是指權(quán)力客體所認(rèn)可的權(quán)力主體占有及運(yùn)用權(quán)力的正當(dāng)性。哈貝馬斯認(rèn)為：“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值——這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了合法性乃是某種可爭(zhēng)論的有效性要求，統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身在事實(shí)上被承認(rèn)?！雹芄愸R斯：《交往與社會(huì)進(jìn)化》，張博樹譯，重慶出版社1989年版，第184頁(yè)。

合法性意味著社會(huì)公眾對(duì)政權(quán)自愿的認(rèn)同和服從。這是任何政府的欲求，因?yàn)椤凹词故亲顝?qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)”。而“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)利”，“人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”。⑤盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第12-14頁(yè)。具有合法性基礎(chǔ)的政府干預(yù)是人們認(rèn)可和支持的政府干預(yù)，任何政府的有效干預(yù)都離不開合法性的支持。如果合法性發(fā)生問題，那就勢(shì)必出現(xiàn)政府干預(yù)失靈。

民間組織作為治理的重要參與要素，超越了政府——市場(chǎng)二分對(duì)立思維模式，“以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和（或）國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”，①鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)——以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)（中文版）》1999年2月號(hào)。力圖通過(guò)治理達(dá)成社會(huì)資源的最佳配置，以創(chuàng)造相對(duì)較好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。政府之外，民間組織由于其非營(yíng)利性、公益性、組織性和自愿性等特征在社會(huì)組織中脫穎而出，成為政府理想的合作伙伴和首選的承接者，同樣可以提供公共產(chǎn)品，甚至其供給效能更佳，使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程就是善治。②俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。因此，有民間組織參與的治理是對(duì)政府干預(yù)低效的回應(yīng)，它契合了公眾對(duì)公共事務(wù)管理高效能的訴求。

民間組織參與治理，是對(duì)民主政治中的委托——代理關(guān)系的肯定，是委托——代理關(guān)系經(jīng)?；囊螅菍?duì)政府壟斷公共產(chǎn)品供給的合法性的懷疑，體現(xiàn)了一種“還社會(huì)于民”的追求方向。民間組織參與治理體現(xiàn)了追求效能的形式合理性的要求，亦體現(xiàn)了追求民主生活方式的實(shí)質(zhì)合理性的要求，二者較為和諧地共存于治理之中。多中心、分散化、委托——代理行為經(jīng)?；?、公私合作等民主化要求在治理的視域中成為追求公共產(chǎn)品供給的高效能的手段和工具，形式合理性的效能付諸實(shí)質(zhì)合理性的民主，形式的合理性催生實(shí)質(zhì)的合理性。這樣，民間組織參與治理就同時(shí)滿足了公共權(quán)力的合法性的兩大核心要求：效能與民主。因而，民間組織參與的治理模式下公共權(quán)力合法性基礎(chǔ)便得以奠立，實(shí)現(xiàn)善治的公共權(quán)力便可以獲得高度的合法性認(rèn)同。

（二）彌補(bǔ)政府公共物品供給失靈

奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)警察服務(wù)和池塘資源等公共資源的研究表明，表面上看來(lái)雜亂無(wú)序的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嶋H上是有章可循的，這就是說(shuō)公共物品不是完全相同的，不同種類的公共物品不僅可以而且完全應(yīng)該通過(guò)不同的方式提供。③［美］埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海三聯(lián)書店2000年版。

民間組織不以營(yíng)利為目的，資金提供者提供資金創(chuàng)建民間組織或擴(kuò)大其運(yùn)營(yíng)規(guī)模，并不期望取得投資報(bào)酬，甚至不期望收回投資，即民間組織總體上不是以微觀的經(jīng)濟(jì)效益而是以宏觀的社會(huì)效益為目的。民間組織這一特征決定了民間組織在公共物品領(lǐng)域不僅能夠?qū)φ鹧a(bǔ)充作用，而且在一定程度上對(duì)有效克服公共物品領(lǐng)域政府失靈問題具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

民間組織不是以企業(yè)的利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而是以某種特定使命為導(dǎo)向，這種使命是非營(yíng)利性的，代表了具有很強(qiáng)公益色彩的理念，從而使民間組織成為使命感最強(qiáng)的組織。民間組織作為公民志愿參與的自治性組織，它們不同于政府運(yùn)作的等級(jí)制權(quán)力原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結(jié)構(gòu)，因而在提供某些公共物品時(shí)比政府更具低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)。民間組織的運(yùn)行機(jī)制能夠把市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治組織力量有效地結(jié)合起來(lái)。公共物品領(lǐng)域的市場(chǎng)、政府雙重失靈的解決之道，應(yīng)是將市場(chǎng)機(jī)制、政府作用二者的有效性有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，而民間組織可用多樣化的方式做到這一點(diǎn)。

（三）降低國(guó)家干預(yù)成本

國(guó)家干預(yù)存在著干預(yù)成本，這種成本是市場(chǎng)被干預(yù)后獲得效率的資源代價(jià)。在國(guó)家干預(yù)進(jìn)程中，當(dāng)干預(yù)成本大于干預(yù)收益時(shí)，干預(yù)是不經(jīng)濟(jì)的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)追求效率的原則相悖，故是不必要的。政府干預(yù)成本的重要構(gòu)成部分是維持其龐大的機(jī)構(gòu)和人員增長(zhǎng)的成本。政府要承擔(dān)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)職能，包括組織公共產(chǎn)品的供給，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序等，自然需要履行這一職能的相應(yīng)機(jī)構(gòu)和人員。

民間組織作為政府權(quán)力職能轉(zhuǎn)移的主要承接載體，有利于政府職能轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的順利實(shí)現(xiàn)。隨著政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理的放開，使得政府不必再設(shè)置許多微觀經(jīng)濟(jì)管理部門，而是集中力量管好宏觀，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模適中，人數(shù)適中，干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的范圍適中，干預(yù)經(jīng)濟(jì)方式適度的行政管理方式的變革，促進(jìn)精簡(jiǎn)政府的形成。

（四）提高國(guó)家干預(yù)效率

政府某些干預(yù)行為的效率較低。與市場(chǎng)機(jī)制不同，政府干預(yù)首先具有不以直接營(yíng)利為目標(biāo)的公共性。政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而直接干預(yù)的領(lǐng)域往往是那些投資大、收益慢且少的公共產(chǎn)品，主要是依靠財(cái)政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，很難計(jì)較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動(dòng)。其次，政府干預(yù)還具有壟斷性。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品（例如國(guó)防、警察、消防、公路）的壟斷供給者的地位”①繆勒：《公共選擇理論》，楊春學(xué)等譯，商務(wù)印書館1992年版，第146頁(yè)。決定著只有政府才擁有從外部對(duì)市場(chǎng)的整體運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)或調(diào)控的職能和權(quán)力，這種沒有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷極易使政府喪失對(duì)效率、效益的追求。最后，政府干預(yù)還需要具有高度的協(xié)調(diào)性。政府實(shí)施調(diào)控的組織體系是由政府眾多機(jī)構(gòu)或部門構(gòu)成的，這些機(jī)構(gòu)部門間的職權(quán)劃分、協(xié)調(diào)配合、部門觀點(diǎn)，都影響著調(diào)控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

獨(dú)立自主的民間組織是國(guó)家和社會(huì)成員之間進(jìn)行信息、能量交流的有效渠道，是國(guó)家與社會(huì)交互作用的中介。民間組織利用各種方法進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員、利益整合、利益表達(dá)、凝聚社會(huì)共識(shí)等活動(dòng)，形成包含利益要求、思想觀念、價(jià)值取向的公共輿論。這些有組織、有目的的活動(dòng)所表達(dá)的信息是政治決策的重要參考依據(jù)；這些組織在政策執(zhí)行過(guò)程中所表達(dá)的信息則是政府政策執(zhí)行過(guò)程的反饋信息，民間組織的這些功能為政府合理決策、為政策執(zhí)行中的自我糾偏提供了有益的保障。

（五）降低國(guó)家非公正性干預(yù)的可能

政府干預(yù)的公正性并非必然。政府干預(yù)的前提條件之一是它應(yīng)該作為社會(huì)公共利益的代表對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行公正無(wú)私的調(diào)控，公共選擇學(xué)派把政府官員視作亞當(dāng)·斯密所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”這一假設(shè)，固然可能有失偏頗之處，但現(xiàn)實(shí)中的政府的確不總是那么高尚，政府機(jī)構(gòu)謀求內(nèi)部私利而非公共利益的所謂“內(nèi)在效應(yīng)”現(xiàn)象并非罕見，政府官員的腐敗行為更時(shí)有發(fā)生。政府部門這種追求私利的“內(nèi)在效應(yīng)”必然極大地影響政府干預(yù)下的資源配置的優(yōu)化，如同外在效應(yīng)成為市場(chǎng)失靈的原因一樣，“內(nèi)在效應(yīng)”則是政府干預(yù)失靈的重要根源。

民間組織作為公民社會(huì)的中堅(jiān)力量，使公民社會(huì)成為較為有序化的穩(wěn)定性的社會(huì)。在公民社會(huì)里，由私有產(chǎn)權(quán)制度所衍生的利益自主的社會(huì)個(gè)體在面臨國(guó)家政治權(quán)力的威脅時(shí)，會(huì)自發(fā)組織各種政治的、經(jīng)濟(jì)的、職業(yè)的等之類的社會(huì)團(tuán)體來(lái)抵御這種威脅，保護(hù)個(gè)體或團(tuán)體自身的利益，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，免除政治上、經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)蕩。這種功能無(wú)疑有助于社會(huì)的有序化，而民主政治的前提之一是穩(wěn)定性的有序化社會(huì)。通過(guò)增加透明性、社會(huì)公開度，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，有利于制約腐敗的產(chǎn)生，增進(jìn)公共利益。

四、共生策略選擇

1.民間組織與政府共生發(fā)展的制度參考

民間組織與政府建立的共生關(guān)系既不能是一種依附關(guān)系，也不能各行其是，而應(yīng)該是在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上相互尊重、相互支持的關(guān)系。民間組織與政府的合作開展，應(yīng)通過(guò)一些具體的、短期的合作項(xiàng)目運(yùn)作，逐步探索建立長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的分工負(fù)責(zé)制度，為共生提供制度的保障。在這方面，世界上很多國(guó)家政府近年來(lái)都與其民間組織制定了建立合作伙伴的契約關(guān)系，可供我們參考借鑒。

在英國(guó)中央政府的率先帶領(lǐng)下，英國(guó)各級(jí)地方政府先后與當(dāng)?shù)孛耖g公益組織也陸續(xù)簽署了合作協(xié)議，用以指導(dǎo)英國(guó)中央政府各部門及各級(jí)地方政府，在制定和實(shí)施公共政策過(guò)程中，與民間公益組織之間確立的合作伙伴關(guān)系。協(xié)議提供了指導(dǎo)各級(jí)政府與民間公益組織關(guān)系的框架，肯定了民間公益組織作為第三部門對(duì)社會(huì)不可替代的作用，強(qiáng)調(diào)了政府與民間公益組織在制定公共政策和提供公共服務(wù)方面的互補(bǔ)性，明確政府有責(zé)任在國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域促進(jìn)民間公益組織的發(fā)展。

由于我國(guó)特殊的國(guó)情，在學(xué)習(xí)了解國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還必須進(jìn)行具體的實(shí)踐和制度創(chuàng)新，才能走出一條適合我國(guó)具體國(guó)情的共生道路。

在政府方面，首先，應(yīng)樹立平等合作的觀念，明確民間組織與政府在共同治理社會(huì)過(guò)程中應(yīng)是一種平等的合作互補(bǔ)關(guān)系，進(jìn)一步完善民間組織管理的法律法規(guī)體系，減少直接行政干預(yù)，明確民間組織與政府的職責(zé)權(quán)限和民間組織的自治性、自主性，強(qiáng)化民間組織的自律和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。其次，政府應(yīng)鼓勵(lì)全社會(huì)關(guān)注民間組織，扶持民間組織的健康發(fā)展，幫助民間組織加強(qiáng)能力建設(shè)，為其生存發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件，為其活動(dòng)提供更為廣泛的空間?？傊块T應(yīng)該在體制改革上進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)于日益發(fā)展變化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。

在民間組織方面，總體上我國(guó)民間組織的自主性、獨(dú)立性和自愿性程度還不很高，還存在著許多問題，一時(shí)還難以承接大量政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能。要促進(jìn)民間組織與政府的合作，最終還取決于民間組織自身的能力建設(shè)，包括組織管理的能力、按照專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的能力、能夠勝任高質(zhì)量項(xiàng)目的能力、協(xié)調(diào)與擴(kuò)展的能力、發(fā)展與創(chuàng)新的能力和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力等。與此同時(shí)，民間組織與政府的合作也應(yīng)該有重點(diǎn)的選擇、扶持和引導(dǎo)。

2.民間組織與政府共生發(fā)展的行動(dòng)策略

根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)程度的不同，可以確定公共物品提供過(guò)程中不同的制度安排。結(jié)合上述分析，民間組織與政府提供公共物品的共生行動(dòng)策略有以下幾種：

（1）合同承包。即政府和民間組織簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的合同。在這一安排中，政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的形式對(duì)外承包給民間組織。中標(biāo)者按照與政府簽訂的協(xié)議向公眾提供公共物品，政府則通過(guò)財(cái)政撥款的方式，購(gòu)買這種服務(wù)，同時(shí)對(duì)服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和考核。這里，政府是公共物品的安排者，民間組織是直接生產(chǎn)者。如美國(guó)衛(wèi)生與人類服務(wù)部與藍(lán)十字——藍(lán)盾組織簽訂合同，由該組織承擔(dān)數(shù)百萬(wàn)老人的醫(yī)療保健服務(wù)。①奧斯本等：《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》，上海編譯組譯，上海譯文出版社1996年版，第43-48頁(yè)。

（2）特許經(jīng)營(yíng)。政府不使用公共財(cái)政購(gòu)買服務(wù)，而是把辦公設(shè)施、建筑物、土地等租賃給民間組織，從事政府限定的活動(dòng)內(nèi)容。類似于合同外包，在特許經(jīng)營(yíng)方式下，政府成為安排者，民間組織成為生產(chǎn)者。授予經(jīng)營(yíng)特許權(quán)，是放松對(duì)市場(chǎng)的限制，擴(kuò)大準(zhǔn)入領(lǐng)域的有效途徑。

（3）補(bǔ)助。即政府給予民間組織補(bǔ)貼，其形式可能是補(bǔ)助津貼、優(yōu)惠貸款、減免稅收等。補(bǔ)助降低了特定物品對(duì)于符合資格的消費(fèi)者的價(jià)格，他們可以向市場(chǎng)上那些接受補(bǔ)貼的生產(chǎn)者購(gòu)買更多如無(wú)補(bǔ)助他們將無(wú)力購(gòu)買的物品。在補(bǔ)助安排下，生產(chǎn)者是民間組織，政府和消費(fèi)者是共同的安排者，政府和消費(fèi)者都向生產(chǎn)者支付費(fèi)用。

（4）憑單。憑單制度就是政府部門向有法定資格消費(fèi)某種服務(wù)的個(gè)體發(fā)放優(yōu)惠券，相關(guān)民間組織依靠競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)獲取消費(fèi)個(gè)體手中持有的憑單，然后政府以貨幣兌換各民間組織接收的優(yōu)惠券。于是，消費(fèi)者個(gè)人的選擇引發(fā)具體的服務(wù)供給之間展開競(jìng)爭(zhēng)，依靠競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低供給成本，提高服務(wù)質(zhì)量。采取憑單制度的目的是，削弱職業(yè)性利益集團(tuán)（醫(yī)院醫(yī)生、養(yǎng)老院、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)者、律師）對(duì)政府公共服務(wù)決策的控制，對(duì)消費(fèi)者的控制，從而使政府提供的資金流向最需要幫助的群體，而不是提供服務(wù)的組織。

（5）自由市場(chǎng)。市場(chǎng)制度是服務(wù)安排的最普遍形式，它被用以提供最普通的個(gè)人物品與可收費(fèi)物品，由消費(fèi)者安排服務(wù)和選擇生產(chǎn)者，生產(chǎn)者是民間組織。政府旨在使這個(gè)交易市場(chǎng)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，以維護(hù)各方正當(dāng)權(quán)益。作為服務(wù)安排的最普遍形式，自由市場(chǎng)被廣泛用于提供食品、衣物、水、電力、住房等基本的必需物品和服務(wù)。

（6）志愿服務(wù)。通過(guò)志愿勞動(dòng)，像慈善組織這樣的民間組織提供了很多人們需要的服務(wù)。其他志愿團(tuán)體也提供許多社區(qū)服務(wù)，如鄰里協(xié)作組織提供的治安巡邏、志愿消防隊(duì)提供的火災(zāi)防護(hù)、社會(huì)工作者協(xié)會(huì)給予社區(qū)服刑人員提供的心理矯正和幫困解難、“自然之友”等環(huán)保組織對(duì)原始森林和長(zhǎng)江源的保護(hù)等。在志愿服務(wù)這種安排中，民間組織扮演了服務(wù)安排者的角色，它們可以運(yùn)用其雇員直接生產(chǎn)服務(wù)，也可以通過(guò)雇用和付費(fèi)給其他組織去做。

理論和實(shí)踐表明，在不完善的現(xiàn)實(shí)政府、不完善的現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)之間，應(yīng)建立一種有效的選擇和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)合理性原則和交易成本最小化原則，努力尋求政府、市場(chǎng)和民間組織在公共物品供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)，建立公共物品供給的共生體制，以更有效地提供公共物品，實(shí)現(xiàn)公共利益。

（責(zé)任編輯：肖舟）

“Return Society to People”：The Construction of Symbiotic Relationship between Non-government Organizations and Government Organizations

LI Qiong
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Non-government organizations are the main carrier of“return society to the people”and the only way is developing non-government organizations.And then，the key to realize“return society to the people”is the construction of symbiotic relationship between non-government organizations and government organizations.At the same time，government organizations and non-government organizations only on the basis of recognition of their status and role，by formulating relevant strategy and establish a symbiosis mechanism，to ensure that the symbiotic relationship between maintenance and development.

non-governmental organization；governmental organization；symbiotic relationship

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中征地沖突及其調(diào)處機(jī)制研究”；中國(guó)博士后科學(xué)基金資助課題“社會(huì)團(tuán)體的秩序化功能研究”。

李瓊（1978-），女，湖南湘潭人，博士后，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理。

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1008-7672（2016）05-0104-09