尹 奎 杰

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

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我國法治評估“地方化”的理論反思

尹 奎 杰

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

我國法治評估存在著三種類型。但這些類型中都存在一定的“地方化”取向，表現(xiàn)為評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計的地方化、評估范圍、對象和內(nèi)容的地方化、評估主體和評估程序的地方化，并容易產(chǎn)生法治的“地方割據(jù)”化、碎片化和局部化、機(jī)械化和教條化、無靈魂化和精神缺失等問題，形成這些問題的原因在于我國法治存在著一定的法治地方中心主義、法治地方保護(hù)主義、法治地方保守主義、法治功利主義和法治工具主義傾向。必須處理好法治評估中的相關(guān)問題和幾個基本關(guān)系，以推動法治評估的科學(xué)、客觀和公正。

法治評估地方化；地方法治評估；評估標(biāo)準(zhǔn)；客觀公正性

自20世紀(jì)80年代下半葉以來，法治評估(evaluation to rule of law)作為一種“量化方式”測量與評價一個國家或者地區(qū)法治水平或者法治程度的做法，已經(jīng)被國際上大多數(shù)國家廣泛接受或者采納。在我國，浙江省杭州市余杭區(qū)于2006年開始推行國內(nèi)第一個地方法治評估試點，一些省、市、縣隨后也相繼開展各自的地方法治評估實踐，以建立法治評估指標(biāo)體系、立法評估、法治政府績效評估等方式開展法治評估工作。總的說來，這些評估工作，對于衡量我國地方法治建設(shè)水平、推動我國法治方面起到了一定的促進(jìn)作用。但是，由于各地的法治評估基本上都是從各自發(fā)展和法治建設(shè)情況出發(fā)，并未從全國法治的整體和大局上來設(shè)計評估指數(shù)，其評估的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在的質(zhì)量能否得到有效保障，是值得深思的。

一、地方法治評估與法治評估地方化

法治評估，是指由法治評估主體依據(jù)一定的評估程序，描繪和測量一個國家或者地區(qū)的法治狀態(tài)并為法治發(fā)展提供有效預(yù)期的一系列活動[1]8。評估制度在域外率先起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，后來被逐漸推行到政府改革和治理過程中，用以作為政府績效考核的重要參考。后來，政府的這一做法又被引入到立法部門，作為評估立法水平和質(zhì)量的一種監(jiān)督保障制度。在國外，法治評估發(fā)端于上世紀(jì)50-60年代的社會指標(biāo)運(yùn)動[2]63和法律與發(fā)展運(yùn)動[3]21，形成了以構(gòu)建法治評估指標(biāo)體系作為評估該國或者地區(qū)法律和治理狀況的經(jīng)驗和做法。迄今為止，國內(nèi)外法治評估主要有四種類型：

第一種類型是“學(xué)者型”法治評估，旨在通過專家對法治狀況進(jìn)行評價，借以推動和促進(jìn)社會發(fā)展和法治發(fā)展。這種評估是在政府推動或者引導(dǎo)下，以學(xué)者為主體進(jìn)行的，主要以1968年美國學(xué)者伊萬(W.M.Evan)建立的包括70項具體指標(biāo)的法治評估指標(biāo)體系為代表[4]43-45，描述和評估了60年代美國的法治發(fā)展?fàn)顩r，這一做法也帶動了70年代初美國哈佛大學(xué)法學(xué)院的一些學(xué)者對拉美國家法治狀況的評估活動*在1971年，斯坦福大學(xué)法學(xué)院在美國國際開發(fā)署專項撥款資助下，以梅里曼、克拉克與弗里德曼等人為代表的一批學(xué)者，歷時5年時間，對歐洲和拉美國家的法治狀況進(jìn)行了評估，并將評估情況匯集成書，于1979年出版，這本書的名字是《大陸歐洲和拉丁美洲的法律與社會變化》。書中，作用運(yùn)用定量比較法，描述了拉美和歐洲的法治狀況。這一評估從本質(zhì)上來說，是美國政府資助下學(xué)者對法律輸出情況的一種反饋式研究，是美國法律意識形態(tài)輸出在學(xué)術(shù)界引起的一種反映。?！皩W(xué)者型”法治評估開創(chuàng)以“量化方式”對法治狀況進(jìn)行評價的法治評估先河，在評估中，學(xué)者或者專家構(gòu)成了對政府法治狀況評估的主導(dǎo)力量，其所提出的標(biāo)準(zhǔn)或者指數(shù)也成為推動政府法治建設(shè)的重要參考。

第二種類型是由社會第三方進(jìn)行的“社會型”法治評估，例如世界銀行的“世界正義工程”體系評估(The World Justice Project，簡稱WJP體系)和香港地區(qū)的法治評估?！笆澜缯x工程”體系的評估，是由美國律師協(xié)會前主席威廉·紐康姆創(chuàng)立的非營利組織以社會上獨立的第三方身份開展的評估。該評估廣泛涉及了很多國家和地區(qū)，其評估指數(shù)經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜的發(fā)展過程*這一評估所形成的指數(shù)報告，在2014年的指數(shù)中包含了4個普遍原則、9項主要因素和47項具體指標(biāo)，覆蓋了99個國家的所謂法治的“操作化解釋”。根據(jù)這一組織的報告，該指數(shù)主要用以描述法治的以下幾個基本目標(biāo)：即限制政府權(quán)力、根除腐敗、開放政府、基本權(quán)利、秩序與安全、監(jiān)管執(zhí)法、民事司法、刑事司法、非正式司法等方面。。在香港，這種評估模式是由香港社會服務(wù)聯(lián)合會發(fā)起并贊助實施的，評估的內(nèi)容包括了“法律的基本要求”、“依法的政府”、“不許有任意權(quán)力”、“法律面前人人平等”、“公正地施行法律”、“司法公義人人可及和程序公義”等方面的內(nèi)容[5]147。

第三種類型是“績效型”法治評估，主要是對國家的專門法律機(jī)關(guān)進(jìn)行專項的法治評估。包括對立法績效、政府行政績效、司法績效的評估。例如以臺灣地區(qū)推行的以推進(jìn)政府公共治理為目標(biāo)的政府績效法治水平評估模式，重點評估政府在推進(jìn)公共治理的“法治化程度”、“政府效能”、“政府回應(yīng)力”、“政府透明化程度”、“防治貪腐”、“課責(zé)程度”、“政府的公共參與程度”等七個方面的績效與法治化水平[6]136。又如國內(nèi)某些省市開展的立法后評估、司法水平評估或案件質(zhì)量評估、法治地方政府評估或者法治城市評估[7]66-67等等。

第四種類型是法治風(fēng)險評估。法治領(lǐng)域的風(fēng)險評估是為了防范在重大決策領(lǐng)域、重大突發(fā)事件、涉及生產(chǎn)安全、食品藥品、能源環(huán)境等領(lǐng)域的重大風(fēng)險，防止出現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域的社會風(fēng)險和法律風(fēng)險，所進(jìn)行的風(fēng)險評估*風(fēng)險評估(Risk Assessment)是指，在風(fēng)險事件發(fā)生之前或之后(但還沒有結(jié)束)，該事件給人們的生活、生命、財產(chǎn)等各個方面造成的影響和損失的可能性進(jìn)行量化評估的工作。即風(fēng)險評估就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。。例如，我國在2007年公布施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在第5條中規(guī)定了“重大突發(fā)事件風(fēng)險評估體系”的制度；2009年公布施行的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定了國家建立“食品安全風(fēng)險評估制度”，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險評估；2010年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》要求完善“行政決策風(fēng)險評估機(jī)制”，這些都是從防范上述領(lǐng)域的社會和法律風(fēng)險角度所創(chuàng)建的制度體系。

在我國，各地方開展的法治評估基本上都是借鑒上述四種辦法開展的，但卻不同程度地體現(xiàn)了“地方化”傾向。所謂法治評估的“地方化”，是指在法治評估過程中，單純從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要出發(fā)，針對本地區(qū)特定的法治狀況制定評估標(biāo)準(zhǔn)、評估范圍、評估對象和指標(biāo)體系，并由各地方自行組成評估主體、自行設(shè)定評估程序和自我評估當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)情況的做法。法治評估“地方化”的傾向，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是法治評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計的地方化。法治評估的目的應(yīng)當(dāng)是服從于并且服務(wù)于國家法治建設(shè)的總目標(biāo)的。按照黨的十八屆三中全會的要求，“推進(jìn)法治中國建設(shè)，建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”,“維護(hù)憲法法律權(quán)威”,實現(xiàn)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是法治評估的目標(biāo)。這一目標(biāo)，是從國家的整體法治建設(shè)出發(fā)設(shè)計的，各地的評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，也必須建立在這個總目標(biāo)的基礎(chǔ)之上。但在目前的地方法治評估實踐中，各地的指標(biāo)體系和評估標(biāo)準(zhǔn)卻千差萬別，各行其是，極不統(tǒng)一。各地只單純地考量本地因素設(shè)計指標(biāo)的類型、層級、內(nèi)容和權(quán)重、而不考慮法治總體要求和內(nèi)在一致性。通觀這些指標(biāo)體系，我們無法獲得對于法治中國的整體性認(rèn)識，更無法確信這種評估辦法有助于法治的整體推進(jìn)。法治評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計的隨意化和主觀性，究其根本，是由于各地對于法治標(biāo)準(zhǔn)或者法治原則理解不同，特別是對中國特色社會主義法治體系、法治中國的理解與認(rèn)識不同造成的。各地參考和借鑒的標(biāo)準(zhǔn)很多是來自于香港或者國外的做法，但在學(xué)習(xí)域外經(jīng)驗的同時，割裂了地方與中央的聯(lián)系，割裂了局部性與總體性、特殊性與統(tǒng)一性的聯(lián)系，多樣性淹沒了整體性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致了法治評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的地方化。

二是法治評估對象、范圍和內(nèi)容的地方化。應(yīng)當(dāng)說，法治評估對象、范圍和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與法治的對象、范圍和內(nèi)容相一致，也就是說，法治建設(shè)需要什么對象、范圍和內(nèi)容，法治評估也要圍繞什么樣的對象、范圍和內(nèi)容展開。目前有的地方法治評估沒有把本地方黨的執(zhí)政情況作為評估內(nèi)容和對象；有的地方?jīng)]有把反映社會心理對法治的認(rèn)知度、認(rèn)同度作為評估內(nèi)容和對象；有的地方雖然列出了一些內(nèi)容，例如保障人權(quán)和增進(jìn)人民福祉，但并未把這些內(nèi)容作為重要的指標(biāo)或者內(nèi)容來對待；只是關(guān)注本地方法治建設(shè)直接面對的具體問題設(shè)計相關(guān)的指標(biāo)體系，不能從全面的、長遠(yuǎn)的、整體的、宏觀的角度來設(shè)計評估框架和內(nèi)容，使法治評估對象粗略化、法治評估范圍局部化、法治評估內(nèi)容簡單化；只是考查立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等法治領(lǐng)域，忽略對法治文化、法治精神、法治心理、法治狀態(tài)、法治環(huán)境等方面的考查。

三是法治評估主體和評估程序的地方化。法治評估主體的地方化，是說各地進(jìn)行的法治評估，其評估主體都是由各地自己組織或者發(fā)起成立的，其評估啟動主體都是各地的黨政機(jī)關(guān)，而其組建的具體評估實施主體又不盡相同，不但人員選擇范圍不同，而且工作人員選擇的標(biāo)準(zhǔn)和要求也不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)評估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，造成評估主體的混亂。另外，各地法治評估程序也是各行其是，在工作流程、評估環(huán)節(jié)、評估步驟和行為規(guī)范上更是五花八門。

二、我國法治評估“地方化”帶來的問題及原因

我國法治評估“地方化”，不但折射出我國法治建設(shè)水平不高，各地方法治建設(shè)水平良莠不齊的狀況，也反映了我國法治建設(shè)任務(wù)的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。

(一)我國法治評估的“地方化”帶來的問題

1.法治的“地方割據(jù)”化

“地方割據(jù)”，原來用于指稱某行政區(qū)域脫離其國家或地區(qū)的統(tǒng)治范圍與領(lǐng)導(dǎo)，獨自形成治理體系、各自為戰(zhàn)，分別管理各自的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、軍事等方面事務(wù)的行為。現(xiàn)代法治要求國家的法治是統(tǒng)一的，是反“地方割據(jù)”的。以立法為例，一個國家必須有統(tǒng)一的法治要求或者法治原則，要么統(tǒng)一于這個國家的根本法律——憲法之上，要么統(tǒng)一于這個國家的基本法治原則或者基本法治精神之上。前者如成文法國家，后者如不成文法國家。但二者都要求法治從內(nèi)容到形式兩個方面的統(tǒng)一，而不是地方法治的“各自為戰(zhàn)”。法治的反“地方割據(jù)”首先要求地方立法在形式上統(tǒng)一，要具備統(tǒng)一性，就是要求在立法標(biāo)準(zhǔn)、立法權(quán)限、立法原則、立法程序、立法目的等方面有統(tǒng)一性，各地方不能各搞一套。其次要求在司法上有統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)司法來源與司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也就是司法案件的審判不能“同案不同判”。再次，它要求行政或者執(zhí)法上具有統(tǒng)一性，既要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法權(quán)的來源、權(quán)力屬性和權(quán)力行使的統(tǒng)一性，更強(qiáng)調(diào)其在行政或者執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、行政或者執(zhí)法程序、責(zé)任和結(jié)果上的統(tǒng)一性。此外，在守法、法的監(jiān)督各個方面，法治也要有統(tǒng)一性。強(qiáng)調(diào)法治評估在立法、司法與行政等方面的統(tǒng)一性和強(qiáng)調(diào)反對法治評估的“地方割據(jù)”化，與強(qiáng)調(diào)法治本身在立法、司法與行政方面的統(tǒng)一性和強(qiáng)調(diào)反對法治本身的“地方割據(jù)”化是高度統(tǒng)一的，它并不是要否定地方法治的特殊性與區(qū)域性。例如，在2015年新修訂實施的《立法法》中，將地方立法權(quán)擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，就是強(qiáng)調(diào)地方立法重要性的表現(xiàn)。然而，在推進(jìn)地方法治過程中，一定要防止那種割裂國家法治統(tǒng)一性、片面強(qiáng)調(diào)法治的地方特殊性、片面強(qiáng)調(diào)法治為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”的做法，要從法治大局和全局出發(fā)，著力解決法治“在整體性與特殊性”之間存在的問題和矛盾、“法治作為學(xué)理概念的精確性與承擔(dān)實踐功效的載體之間的矛盾”[8]47，為法治發(fā)展的統(tǒng)一性、均衡性和整體性貢獻(xiàn)各地的成功經(jīng)驗。

2.法治的“碎片化”與“局部化”

法治的“碎片化”，是指法治的原則或者精神被肢解，法治的系統(tǒng)性、整體性、完整性被降低，法治系統(tǒng)被破壞，顯得零零散散，支離破碎，法治系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)之間相互割裂，不能有效銜接和互相聯(lián)系。楊解君教授把這種由法治地方化帶來的法治“碎片化”和子系統(tǒng)之間的割裂現(xiàn)象概括為兩種情形，一種情形是“事域割裂”，另一種情形是“地域割裂”，因此，楊解君教授主張用“系統(tǒng)論”觀點來進(jìn)行“碎片整理”[9]108。事實上，在地方法治評估中，法治評估的“地方化”不單純地造成了所謂的“地域割裂”，也同樣造成了“事域割裂”，各地不同的評估指數(shù)體系又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種“割裂”的程度，使得不同地區(qū)的法治評估不但在地域上各自為政，各有一套標(biāo)準(zhǔn)，而且在對不同的法治子系統(tǒng)評估辦法上，也各行其是，五花八門。法治的“局部化”，是說在地方法治評估中，由于過分關(guān)注法治系統(tǒng)中某一處或者某幾處子系統(tǒng)的相關(guān)指數(shù)，進(jìn)而在這一處或者這幾處的法治評估中比重過大，指數(shù)設(shè)計不均衡，使得與之相關(guān)的領(lǐng)域被過分重視；忽略了法治的其他方面，造成法治重心失衡或者有失偏頗的法治評估結(jié)果出現(xiàn)。這也是有學(xué)者所說的法治“失重”與“失衡”在地方法治評估中的體現(xiàn)。例如，過分強(qiáng)調(diào)地方執(zhí)法評估中行政主體、行政權(quán)力的某些指數(shù)，就會忽視地方執(zhí)法評估中的相對人參與權(quán)利、行政程序以及行政責(zé)任的指數(shù)。

應(yīng)當(dāng)說，法治的重要價值目標(biāo)之一，就是要實現(xiàn)法律統(tǒng)治意義上的均衡，這種均衡是法治承載的諸多價值如秩序與自由、公正與效率、權(quán)利與功利等方面的平衡，體現(xiàn)在指數(shù)設(shè)計上，就是要實現(xiàn)其“既能評價執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、政府、司法機(jī)關(guān)法治化的發(fā)展水平,也能評價經(jīng)濟(jì)文化社會及生態(tài)文明法治化的狀況；既能全面評價保障人權(quán)、維護(hù)社會公平正義的發(fā)展進(jìn)程,又能全面評價保障民生、增進(jìn)人民福祉的法治成效。既能對法治建設(shè)的進(jìn)程狀況作出客觀的評價，又能引導(dǎo)社會公眾自覺參與法治指標(biāo)體系建設(shè)，反映社會心理對法治建設(shè)的認(rèn)知度，反映人民群眾對法治建設(shè)的支持度與滿意度；既能全面、準(zhǔn)確、科學(xué)地反映法治發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，又能在指標(biāo)數(shù)量上做到少而精，使指標(biāo)體系的宏觀構(gòu)建和微觀設(shè)計科學(xué)明確?！盵10]實現(xiàn)法治評估的主觀與客觀的統(tǒng)一。

3.法治的“機(jī)械化”與“教條化”

盡管法治評估無疑給地方法治建設(shè)“繪制”了“藍(lán)圖”，提供了“標(biāo)準(zhǔn)”，明確了“要求”，但是，如果把地方法治評估提供的指數(shù)或者框架體系教條化對待，就容易導(dǎo)致地方法治建設(shè)的機(jī)械化和教條化。那種試圖在法治建設(shè)上“按圖索驥”、憑借法治評估指數(shù)體系就可達(dá)到“畢其功于一役”的做法，是不足取的。

事實上，法治是動態(tài)立體和多向度的，而法治評估是靜態(tài)的和單向度的。評估只是對法治的一種靜態(tài)的指數(shù)化的描述，并不能完全反映法治的全貌。畢竟法治評估所采取的抽樣法、問卷法、調(diào)查法等都是“不完全歸納”，而且這些方法也只能體現(xiàn)法治建設(shè)或者法治發(fā)展水平的外在的、形式上的特點，對于法治價值、法治理念、法治精神、法治文化等要素很難用“量表”“測量”出來，也無法用數(shù)學(xué)化的方式準(zhǔn)確“描述”或者“表達(dá)”出來。

因此，如果過分放大地方法治評估指數(shù)的功能，就會把地方法治建設(shè)片面化、平面化，使法治評估流于表面和形式，變成某種程度的“走過場”或者“自我粉飾”，法治評估的結(jié)果也不真實，對實際的法治建設(shè)則只能是有百害而無一利。

4.法治的“無靈魂化”和“精神缺失”

由地方法治評估可能造成的法治“無靈魂化”或者“精神缺失”，是指對法治的一些現(xiàn)代精神或者法治原則，無法以具體的指標(biāo)化方式列入到評估表中，使評估指數(shù)缺少精神性或者原則性指引，造成法治建設(shè)“表格化”。例如，在法治原則或者現(xiàn)代法治精神中，理性原則是重要的精神性內(nèi)容，它不但是所有法治主體都要遵循的基本原則，也是所有法律規(guī)則、法律制度和法律體制機(jī)制運(yùn)行的基本支撐之一，它如何通過評估指標(biāo)體系得以確立呢？又如，法律的道德性，又如何通過評估指標(biāo)體系具體化或者可操作化呢？

法治是形式正義與實質(zhì)正義的統(tǒng)一，是法治精神與法治實踐的統(tǒng)一，是法治觀念與法治行動的統(tǒng)一，是法治內(nèi)在要求與外在要求的統(tǒng)一。盡管一些地方法治評估中嘗試解決對實質(zhì)正義、法治精神、法治觀念、法治文化、法治心理方面的測量與評價，但這些嘗試與評價還很難達(dá)到法治建設(shè)要求的高度，很難使這兩者統(tǒng)一起來。一方面，地方法治評估的設(shè)計者們似乎并未找到勾連或者統(tǒng)一二者的橋梁或者中介，另一方面，恰恰由于地方法治評估中狹隘的地方視域、立場和目的，導(dǎo)致了法治地方中心主義、功利主義等情形的出現(xiàn)。

(二)我國法治評估“地方化”的原因

本文認(rèn)為，造成我國法治評估地方化的原因有：

第一，法治的地方中心主義。就是完全從本地方法治出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本地方法治的特殊性和局部性，不考慮國家法治的整體需要或者全局，割裂地方和國家的法治聯(lián)系。目前，地方法治評估不但在評估的主體、內(nèi)容、對象、指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和程序上完全是“地方自主”，而且對于其借鑒的“先進(jìn)經(jīng)驗”也是“各自為戰(zhàn)”，既缺乏上下協(xié)調(diào)，也缺少橫向溝通，甚至演變成為地方“自我中心”的法治。

第二，法治的地方保護(hù)主義。而在法治評估中，由于過分關(guān)注和強(qiáng)調(diào)本地方法治的“相對獨立性”和“特殊性”，不愿意也不重視學(xué)習(xí)國內(nèi)其他地區(qū)法治的先進(jìn)經(jīng)驗，總是強(qiáng)調(diào)地方的“差異化”和“自我利益”，導(dǎo)致法治評估和法治建設(shè)的“封閉化”，既沒有開放的法治心態(tài)和勇氣，更缺少外界的監(jiān)督和廣泛社會參與的可能，使得法治建設(shè)“一潭死水”、“靜止僵化”。

第三，法治的地方保守主義。表現(xiàn)在法治評估中，就是片面強(qiáng)調(diào)本地方的傳統(tǒng)與區(qū)域特殊性，不注重用發(fā)展的、持續(xù)的、變化的和動態(tài)的眼光來設(shè)計評估指數(shù)，更不能運(yùn)用發(fā)展的、持續(xù)的、動態(tài)的和變化的眼光來對待地方法治評估工作，對外來經(jīng)驗簡單照搬或者機(jī)械照抄，使指數(shù)套用變成“常態(tài)”，缺乏批判精神和務(wù)實勇氣。特別是各地方在法治評估中“單打獨斗”，未能建立法治評估“平臺”，不能有效對話、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動，這樣，優(yōu)秀的法治資源和先進(jìn)經(jīng)驗就得不到充分借鑒。

第四，法治的功利主義。就是試圖為法治建設(shè)畫好“時間表”，制定好“路線圖”，希望按照這張“時間表”或者“路線圖”迅速完成法治建設(shè)目標(biāo)，達(dá)到法治建設(shè)預(yù)期。就復(fù)雜、豐富的法治實踐來說，這樣做帶來的實踐影響可能是負(fù)面的甚至是消極的，不但容易造成所謂“法治大躍進(jìn)”，甚至帶來法治的“自說自話”[11]20-26。法治的功利主義容易助長法治建設(shè)方面的“攀比心理”，使各地在評估指數(shù)“指揮棒”下，打造法治的“政績工程”，試問這種“為了評估而評估”的指數(shù)對于法治建設(shè)本身有何益處呢？正如姚建宗教授和侯學(xué)賓博士在《法治大躍進(jìn)批判》一文中指出的那樣，“這種迫切希望確證中國特色社會主義法治模式在實踐中得到成功的思想和行動的背后，恰恰是一種‘革命浪漫主義’思想在支撐”，這種思想有著重要的歷史進(jìn)步意義，但“也容易導(dǎo)致一種邏輯上的‘極端’，體現(xiàn)形式就是對法治目標(biāo)設(shè)定和實現(xiàn)過于自信和樂觀，法治政府目標(biāo)實現(xiàn)的‘時間表’設(shè)定就凸顯出推動法治建設(shè)的政府的這種心態(tài)。另外一種‘極端’的體現(xiàn)就是從‘經(jīng)濟(jì)決定論’走向‘法治決定論’，對法治的推崇在實踐中形成一種‘法律萬能論’”[12]21。

第五，法治的工具主義。盡管學(xué)界對“法治工具主義”有不同的理解，但一個基本的理論共識是，“法治工具主義”是把法治作為工具，作為實現(xiàn)某種社會目標(biāo)的工具或者手段[12]23。中國古代的法治傳統(tǒng)帶有十分明顯的“法治工具主義”特征。然而，在當(dāng)前地方法治評估中，有這樣一種傾向，就是把地方經(jīng)濟(jì)政治社會發(fā)展中的某些方面的問題設(shè)計指數(shù)，希望通過法治評估這一“工具”，實現(xiàn)其相關(guān)的社會目標(biāo)，忽視了法治的實質(zhì)的指標(biāo)如權(quán)利與正當(dāng)程序、法治精神與法治心理、法治意識與法治觀念、法治文化與法治環(huán)境等方面的指標(biāo)。

三、解決法治評估地方化問題應(yīng)處理好幾個基本關(guān)系

正確處理法治評估地方化的相關(guān)問題，應(yīng)當(dāng)理順以下幾個基本關(guān)系。

(一)正確處理中央與地方關(guān)系

毛澤東同志在1956年《論十大關(guān)系》一文中指出：“處理好地方和中央的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題?！盵13]32按照當(dāng)時新中國初期的國情，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)，要解決好這個問題，就是要在堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，擴(kuò)大地方權(quán)力，給地方更多獨立性，讓它辦更多事情，既要發(fā)揮好中央的積極性，又要發(fā)揮好地方的積極性。毛澤東認(rèn)為，完全的“條條”統(tǒng)治(中央集權(quán))不好；完全的“塊塊”統(tǒng)治(地方分割)也不好，而比較合理的情況是：建立相對靈活的國家權(quán)力架構(gòu)，使國家在整體利益上達(dá)到中央與地方的權(quán)力平衡。為此，毛澤東提出了以下幾項措施，包括提倡同地方商量辦事(對話機(jī)制)；經(jīng)濟(jì)事務(wù)上中央與地方分工(如中央管工業(yè)、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)的事情；地方管農(nóng)業(yè)、商業(yè))；地方之間要顧全大局、互助互讓[13]31。

在當(dāng)前的法治評估中呈現(xiàn)出來的法治評估“地方化”問題，實質(zhì)上是地方法治評估權(quán)力過大問題，反映出在處理法治建設(shè)問題上中央與地方權(quán)力不夠協(xié)調(diào)、權(quán)力分工過于下移、中央與地方的縱向權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)不夠充分、各地聯(lián)系不夠緊密、溝通不夠協(xié)調(diào)通暢等問題。雖然各地的法治評估基本上都委托了評估工作小組以課題研究、項目推進(jìn)的方式，力求使法治評估客觀、中立、科學(xué)、準(zhǔn)確，但是，這些評估的發(fā)動主體基本上仍然是地方的黨政機(jī)關(guān)，評估的價值取向仍主要以本地方需要為主，容易造成法治的“條”“塊”分割。因此，要特別注重協(xié)調(diào)法治評估中的中央和地方關(guān)系，注重既要加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)，也要調(diào)動地方的積極性，使中央和地方能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在國內(nèi)一些學(xué)者看來，解決地方治理和法治評估中的地方權(quán)力過大問題的關(guān)鍵，在于以法治化方式推動合理權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成。例如，以法治化方式實現(xiàn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)化、促進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化、權(quán)力結(jié)構(gòu)的可控化和有序化[14]23，把實現(xiàn)“中央與地方關(guān)系的民主化、科學(xué)化和均衡化作為處理中央與地方關(guān)系法治化的現(xiàn)實目標(biāo)”，提出了“建立中央與地方關(guān)系法治化中權(quán)力劃分的動態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制”，并要處理好“地方自治”、“垂直管理”等問題[15]24-25。

本文認(rèn)為，地方法治評估問題，從本質(zhì)上來說是法治運(yùn)行的監(jiān)督問題和法治評價問題。作為一種對法治狀況“監(jiān)督”和“評價”活動，就要保證所進(jìn)行的監(jiān)督和評價具有客觀性、權(quán)威性、中立性、科學(xué)性和程序正當(dāng)性。在評估活動中，評估主體事實上具有一定的“話語權(quán)”，如果評估主體和被評估對象是同一的，那么就很難保證評估的客觀公正。為此，由中央統(tǒng)一發(fā)布評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序、評估主體的組成和要求等，是更為科學(xué)合理的做法，這種做法要比當(dāng)前各地自主評估要具有更大的優(yōu)勢。在中央統(tǒng)一確定標(biāo)準(zhǔn)的過程中，還要注意原則性與靈活性相結(jié)合，考慮各地方的不同需要，實現(xiàn)中央與地方在法治評估問題上的協(xié)調(diào)，調(diào)動地方的積極性。中央不宜把這種標(biāo)準(zhǔn)或者原則定得過死過細(xì)，要給地方法治評估留有一定的空間。

(二)科學(xué)對待經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與法治發(fā)展的關(guān)系

從現(xiàn)實社會發(fā)展?fàn)顩r上看，各地方在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上存在著一定的差異性和不平衡性，這構(gòu)成了地方法治發(fā)展不均衡的基本動因。按照國內(nèi)學(xué)者的觀點，“法治中國的發(fā)展與全面推進(jìn)是一個從國家到社會、從中央到地方的過程”。如果沒有在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的差異性和不平衡性，“國家法治也可以向各個省市同步推進(jìn)，整體主義法治觀也能夠解決中國法治發(fā)展問題”[16]137。

要科學(xué)對待各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與法治發(fā)展之間的辯證關(guān)系，一方面不能過于夸大二者的一致性，避免因過分追求“整齊劃一”而忽略地方實際，不利于地方法治的實際推進(jìn)，造成法治的“機(jī)械化”和“教條式”推進(jìn)。另一方面，也不宜過分夸大二者的相對獨立性。地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性和不平衡性既是各地方法治發(fā)展的實踐場域，也是進(jìn)行地方法治評估整體性考量時參考的依據(jù)。在具體的法治評估框架和指標(biāo)設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)充分考慮各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際狀況，在評估框架和評估過程中科學(xué)對待二者之間的關(guān)系，既不能把法治評估當(dāng)成是“萬能良藥”，作為推動發(fā)展和解決發(fā)展中問題的惟一對策，也不能忽視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展本身對法治建設(shè)水平的影響與作用。

通過法治評估，我們發(fā)現(xiàn)，法治與發(fā)展二者是相輔相承、互相促進(jìn)的。法治本身是發(fā)展的重要成果和基本標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度才會有較高的法治發(fā)展水平。據(jù)調(diào)查顯示，各地方法治發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平呈現(xiàn)了一種正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低[17]4。同時，法治對發(fā)展本身也有一定的促進(jìn)和保障作用。在法治評估中，要防止把法治指標(biāo)作為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的惟一指數(shù)，防止出現(xiàn)法治指數(shù)的盲目樂觀主義和惟法治指數(shù)論，要實事求是，防止法治評估脫離實際。

(三)準(zhǔn)確把握法治的統(tǒng)一性與差異性

法治既注重形式的統(tǒng)一性，也要重視地方法治之間的差異性，是二者的統(tǒng)一。一方面，我們要看到各地方法治評估中的優(yōu)點，但也要重視消除各地方的“中心化”取向，就像朱蘇力教授強(qiáng)調(diào)的，“從中國現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來看，要逐步消解地方性秩序，法律必須統(tǒng)一，具有普適性?！盵8]46另一方面，我們也要看到法治在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的差異性，不同地方的法律規(guī)則、執(zhí)法司法以及由此形成的法治秩序，在一定程度上是對當(dāng)時當(dāng)?shù)鼐唧w社會實踐要求的回應(yīng)。而這也造成了法治在空間維度上的“兩難”，即法治要求的統(tǒng)一性與具體法治實踐的差異性，這既是法治發(fā)展過程中本身必然面臨的難題，也是法治現(xiàn)代化過程中必須解決的問題。

如何解決這一難題和問題呢？這里面講的統(tǒng)一性問題，實際是法治要求的原則性在法治形式與內(nèi)容上的體現(xiàn)；這里面強(qiáng)調(diào)的法治的差異性，也即法治實踐表現(xiàn)的多樣性與豐富性，是法治與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。二者在本質(zhì)上并不矛盾，按照格爾茲、蘇力等學(xué)者的研究，法治的統(tǒng)一性并不排斥法治的差異性和靈活性。但要注意的是，在“整齊劃一”式法治尚未完全實現(xiàn)時，要注重對于法治特殊性實踐的尊重與承認(rèn)，但這種尊重與承認(rèn)，不應(yīng)當(dāng)以割裂法治、肢解法治、異化法治為前提，對地方法治“特殊性的眷顧完全是在遵循統(tǒng)一性的框架內(nèi)進(jìn)行的”[8]47，應(yīng)當(dāng)從法治更為根本的實質(zhì)內(nèi)容出發(fā)來設(shè)計地方法治的評估辦法與評估指數(shù)，消解難題的關(guān)鍵在于從法治的根本原則出發(fā)，例如限制權(quán)力、保障權(quán)利、注重程序、實現(xiàn)民主等方面。

此外，在地方法治評估的過程中，還應(yīng)當(dāng)注重處理好法治指數(shù)的靜態(tài)化與法治建設(shè)的動態(tài)化的關(guān)系問題，認(rèn)真把握法治評估程序的目的性與法治建設(shè)的實質(zhì)目的性相統(tǒng)一原則，遵循中立、客觀的法治評估程序，實現(xiàn)法治評估的科學(xué)化、客觀化和公正化，推動法治建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Theoretical Reflection on the “Localization Tendency” in Evaluation of Rule of Law in China

YIN Kui-jie

(School of Politics and Law, Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

There are three types of evaluations of rule of law. However, a certain “l(fā)ocalization tendency” can be found among all those types, which is shown in the “l(fā)ocalization” in terms of the design of evaluation criteria and index system, the scope, objects and contents of evaluation and the subjects and procedure of the evaluation, and consequently, it is likely to have such problems in relation to the rule of law, including local separation, fragmentation, localization, mechanization, dogmatization, soullessness and spiritual loss. The reason those problems are formed is that rule of law in China has certain tendencies including local centralized, local protectionism, utilitarianism and instrumentalism. Therefore, we must properly handle those relevant problems, as well as several pairs of basic relations so as to promote the scientific, objective and fair involved in the evaluation of rule of law.

the Evaluation of Rule of Law；Localization Tendency；Problem；Reason

2016-09-09

國家社科基金一般項目(14BFX030)。

尹奎杰(1972-)，男，吉林東豐人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士。

D920.0

A

1001-6201(2016)06-0076-07

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.06.015