劉 偉 楊 瑞 李 碩 田 嘉

現(xiàn)行規(guī)劃管理體制下的社區(qū)規(guī)劃編制方法研究*
——以天津?yàn)I海新區(qū)的實(shí)踐為例

劉 偉 楊 瑞 李 碩 田 嘉

在分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，肯定了社區(qū)規(guī)劃的積極作用，并指出了當(dāng)前我國(guó)社區(qū)規(guī)劃的不足。進(jìn)而以天津?yàn)I海新區(qū)為例，對(duì)社區(qū)規(guī)劃中的編制組織、多專業(yè)協(xié)同、公眾參與、成果審批等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行探討。實(shí)踐中建立了政府組織、社區(qū)主導(dǎo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)牽頭、相關(guān)專業(yè)協(xié)同的工作機(jī)制；設(shè)定了針對(duì)不同類型社區(qū)的公眾參與方式；給出了與現(xiàn)行法定規(guī)劃相銜接的社區(qū)規(guī)劃編制方法。這是我國(guó)當(dāng)前規(guī)劃編制和審批體制下，提高社區(qū)規(guī)劃可實(shí)施性的有益嘗試。

社區(qū)規(guī)劃 | 公眾參與 | 專業(yè)協(xié)同 | 天津?yàn)I海新區(qū)

劉 偉

天津市渤海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師，注冊(cè)規(guī)劃師，碩士

楊 瑞

新加坡邦城規(guī)劃顧問(wèn)有限公司成都辦事處主任，工程師，注冊(cè)規(guī)劃師，碩士

李 碩

天津市渤海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院助理工程師

田 嘉

天津市渤海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃一所所長(zhǎng)，高級(jí)工程師，注冊(cè)規(guī)劃師

社區(qū)是居住在某一特定區(qū)域、具有共同利益關(guān)系、社會(huì)互動(dòng)的社會(huì)群體，集中反映了社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)中的各種矛盾與挑戰(zhàn)，具有物質(zhì)和社會(huì)的雙重屬性[1]。社區(qū)規(guī)劃已經(jīng)成為西方解決社會(huì)問(wèn)題、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的重要工具。近年來(lái)，我國(guó)地方政府和專業(yè)工作者逐漸認(rèn)識(shí)到社區(qū)規(guī)劃的重要作用，相關(guān)實(shí)踐不斷出現(xiàn)，但作為非法定規(guī)劃，我國(guó)社區(qū)規(guī)劃無(wú)論編制過(guò)程亦或規(guī)劃實(shí)施，一定程度上仍受到現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的束縛，尚未形成完整的規(guī)劃編制體系。

作為先試先行的國(guó)家級(jí)新區(qū)，天津?yàn)I海新區(qū)在規(guī)劃編制和建設(shè)管理上不斷進(jìn)行著探索和改革。近年來(lái)，為進(jìn)一步發(fā)揮基層對(duì)自身發(fā)展的主導(dǎo)作用，助力街道（鎮(zhèn)）發(fā)展，新區(qū)政府提出面向全境共25個(gè)街道（鎮(zhèn)）編制社區(qū)規(guī)劃。以此為契機(jī)，本次實(shí)踐在國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索，旨在提出符合當(dāng)前規(guī)劃編制體系的社區(qū)規(guī)劃編制方法。

1 社區(qū)規(guī)劃的起源與定義

社區(qū)規(guī)劃起源于1950年代聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的“社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”，旨在幫助居民與政府合作，改善社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境，提高生活質(zhì)量。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)不斷豐富和發(fā)展，目前在包括歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的至少60個(gè)國(guó)家開展，不少國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)具有了豐富的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[2]。

目前，社區(qū)規(guī)劃尚無(wú)統(tǒng)一定義。在《中國(guó)社會(huì)工作百科全書》中，社區(qū)規(guī)劃、住區(qū)規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展是最為接近的幾個(gè)概念。相對(duì)住區(qū)規(guī)劃的物質(zhì)性，社區(qū)規(guī)劃更具社會(huì)性，更強(qiáng)調(diào)通過(guò)公眾參與了解居民的各類需求，并有針對(duì)性地提出解決方案；相對(duì)社區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性，社區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)發(fā)展中的某些具體方面，形成具體的書面成果和實(shí)施計(jì)劃。在概念辨析的基礎(chǔ)上，我國(guó)學(xué)者將社區(qū)規(guī)劃定義為“著眼于城鄉(xiāng)人文和空間單元，以社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)，以社區(qū)參與為基礎(chǔ)，采用自下而上和自上而下方法相結(jié)合的社區(qū)行動(dòng)過(guò)程和成果”[3]。

2 社區(qū)規(guī)劃的中西方實(shí)踐

2.1 西方社區(qū)規(guī)劃的當(dāng)前實(shí)踐

西方發(fā)達(dá)國(guó)家積累了較為豐富的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一些國(guó)家專門成立社區(qū)規(guī)劃和發(fā)展辦公室，負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作，并有社會(huì)學(xué)、規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、園林學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科的專業(yè)工作者參與其中。在編制內(nèi)容、規(guī)劃組織方式、批準(zhǔn)流程等方面日漸完善。

法國(guó)的社區(qū)規(guī)劃歷史悠久，可追溯至19世紀(jì)中后期。20世紀(jì)80年代建立“協(xié)商規(guī)劃區(qū)”制度以來(lái)，社區(qū)規(guī)劃始終以解決實(shí)際問(wèn)題為基本原則，在規(guī)劃編制上較為靈活，以廣泛公眾參與為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際需求確定工作內(nèi)容，為所有利益相關(guān)者提供充分溝通的空間，成為解決不同時(shí)期主要矛盾的重要工具[4]。美國(guó)的社區(qū)規(guī)劃覆蓋面廣。西雅圖面向38 個(gè)社區(qū)編制規(guī)劃，除土地利用、交通、住房、社區(qū)財(cái)政和公共設(shè)施等強(qiáng)制性內(nèi)容，每個(gè)社區(qū)還可針對(duì)特殊需求開展相應(yīng)研究，并將結(jié)果納入規(guī)劃成果。紐約針對(duì)全部59個(gè)社區(qū)單元設(shè)有專門的社區(qū)委員會(huì)，根據(jù)居民一致認(rèn)同的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃編制，成果報(bào)市議會(huì)審議，由市規(guī)劃辦調(diào)整后執(zhí)行。內(nèi)容包括社區(qū)發(fā)展需求、發(fā)展戰(zhàn)略、行動(dòng)綱要等，并在廣泛的公眾參與基礎(chǔ)上，確定社區(qū)發(fā)展重點(diǎn)，指導(dǎo)建設(shè)資金的分配劃撥[5]。英國(guó)在規(guī)劃立法方面作出努力，社區(qū)規(guī)劃的成果已經(jīng)具有了一定的法律效力，并在編制的流程、內(nèi)容、形式等方面形成了法定機(jī)制[6]。

作為政府與民間合作的紐帶，西方的社區(qū)規(guī)劃為促進(jìn)社區(qū)建設(shè)發(fā)展、解決實(shí)際問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：（1）以社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建合作平臺(tái)，為政府、部門、民眾等各利益相關(guān)者創(chuàng)造溝通與協(xié)同的機(jī)會(huì)。（2）以社區(qū)組織作為編制主體，注重公眾參與，突出自下而上地傾聽民眾需求。（3）在編制內(nèi)容上具有較強(qiáng)的包容性，以解決實(shí)際問(wèn)題為主要目標(biāo)，針對(duì)社區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的熱點(diǎn)問(wèn)題制定規(guī)劃的具體內(nèi)容。

2.2 我國(guó)社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐及當(dāng)前困境

2.2.1 我國(guó)的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐

我國(guó)的社區(qū)規(guī)劃理論研究開始于20世紀(jì)90年代。這一時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益主體的要求日益多元化，傳統(tǒng)的物質(zhì)性規(guī)劃已經(jīng)不能滿足實(shí)際需要，兼具物質(zhì)性和社會(huì)性的社區(qū)規(guī)劃開始受到重視[7]。

2000年，民政部出臺(tái)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。此后，相關(guān)實(shí)踐在各地相即開展。2002年上海寶山區(qū)編制完成通河社區(qū)規(guī)劃，在之后的社區(qū)環(huán)境改善、社會(huì)矛盾緩解等方面發(fā)揮了作用[8]。此后，吳淞社區(qū)、友誼路社區(qū)、江寧路社區(qū)進(jìn)一步在社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容、工作流程等方面進(jìn)行了完善[9-11]。深圳寶安懷德社區(qū)以社區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，建立溝通協(xié)調(diào)的渠道，在社區(qū)資源整合方面發(fā)揮了作用[12]。龍崗五聯(lián)社區(qū)規(guī)劃編制了“社區(qū)規(guī)劃手冊(cè)”，作為制定年度建設(shè)計(jì)劃的基礎(chǔ)，對(duì)爭(zhēng)取財(cái)政支持及招商引資起到了積極作用[13]。

2.2.2 我國(guó)的社區(qū)規(guī)劃的困境

我國(guó)的社區(qū)規(guī)劃通過(guò)協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展中的各種關(guān)系，為解決社區(qū)實(shí)際問(wèn)題創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。但在當(dāng)前規(guī)劃編制體系中，相對(duì)法定規(guī)劃，社區(qū)規(guī)劃作為非法定規(guī)劃，目前仍存在發(fā)展困境。

（1）編制對(duì)象尺度不一，范圍界定模糊，且涉及面較窄。我國(guó)社區(qū)規(guī)劃目前主要針對(duì)成熟社區(qū)，對(duì)城市邊緣地區(qū)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)、新農(nóng)村地區(qū)等新建社區(qū)鮮有涉及，單一的研究對(duì)象限制了規(guī)劃理論的發(fā)展。

（2）公眾參與是落實(shí)社區(qū)問(wèn)題、了解社區(qū)需求的重要手段。但目前，尚未形成規(guī)范全面的操作規(guī)范，對(duì)公眾參與的認(rèn)識(shí)普遍較為片面，多等同于問(wèn)卷調(diào)查，加之基層民主自治尚不發(fā)達(dá)，公眾參與的結(jié)果往往不能充分反映社區(qū)實(shí)際。

（3）缺乏明確主管部門，尚未形成系統(tǒng)的工作方法，并在成果形式上缺乏標(biāo)準(zhǔn)。在編制、審批、實(shí)施等方面都缺乏規(guī)范和制度保障。

（4）社區(qū)規(guī)劃涉及內(nèi)容廣泛，所需的知識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科本身，多專業(yè)協(xié)同是社區(qū)規(guī)劃的必然要求，但相關(guān)工作機(jī)制尚不明確。

3 濱海新區(qū)的社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體制下社區(qū)規(guī)劃的主要問(wèn)題，本次實(shí)踐以天津?yàn)I海新區(qū)為例，對(duì)社區(qū)規(guī)劃的研究對(duì)象、公眾參與方式、編制審批、專業(yè)協(xié)同、成果內(nèi)容及表述形式等方面進(jìn)行了探討。

3.1 社區(qū)規(guī)劃的研究對(duì)象

社區(qū)是具有明確地域界限，以居住為中心的生活、經(jīng)濟(jì)和公共活動(dòng)的環(huán)境整體[14]。在我國(guó)，社區(qū)帶有較強(qiáng)的行政色彩[15]。1954年的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會(huì)組織條例》確立了“城市街道—居民委員會(huì)”的社區(qū)管理體制，2000年民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的意見》將社區(qū)界定為經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后，作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。但同時(shí)，屬地管理是我國(guó)城市建設(shè)的基本原則，各類規(guī)劃需由具有相應(yīng)管理權(quán)限的政府或部門主導(dǎo)，才能有效實(shí)施。街道辦事處作為最基層的政府派出機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期致力于解決社區(qū)實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)轄區(qū)發(fā)展，并具備一定的行政管理和資源配置權(quán)力，是保證規(guī)劃實(shí)施的重要力量。因此，本次實(shí)踐認(rèn)為，以街道轄區(qū)作為研究對(duì)象，把握社區(qū)具體問(wèn)題并提出解決方案，符合我國(guó)當(dāng)前社區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施的需求。

實(shí)踐以濱海新區(qū)全境25個(gè)街道（鎮(zhèn)）轄區(qū)作為研究對(duì)象。根據(jù)街道（鎮(zhèn)）特點(diǎn)，將社區(qū)劃分為成熟社區(qū)和新建社區(qū)兩類。成熟社區(qū)具有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，居民具有較強(qiáng)的社區(qū)歸屬感，形成了一致的價(jià)值觀。新建社區(qū)多處于濱海新區(qū)近郊區(qū)，發(fā)展歷程較短，居民大多從外地遷入，社區(qū)意識(shí)尚未形成。此類社區(qū)涵蓋了城市邊緣地區(qū)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)、新農(nóng)村地區(qū)等。杭州道和鄧善沽分別是兩類社區(qū)的典型代表（圖1）。

圖1 濱海新區(qū)社區(qū)劃分及案例位置圖資料來(lái)源：作者自繪。

圖2 社區(qū)問(wèn)卷調(diào)查分析結(jié)果資料來(lái)源：作者自繪。

圖3 社區(qū)規(guī)劃的編制組織方式資料來(lái)源：作者自繪。

3.2 社區(qū)規(guī)劃的公眾參與方式

針對(duì)成熟社區(qū)和新建社區(qū)的特點(diǎn)，本次社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐分別以個(gè)體和社區(qū)機(jī)構(gòu)作為公眾參與的主體，并設(shè)定不同的公眾參與方式。實(shí)踐證明對(duì)指導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃編制起到了積極作用。

作為成熟社區(qū)，杭州道社區(qū)居民參與社區(qū)發(fā)展建設(shè)的意識(shí)較強(qiáng)，社區(qū)規(guī)劃中采用問(wèn)卷調(diào)查的方式獲得社區(qū)居民需求的一手資料。在28個(gè)居委會(huì)轄區(qū)，選擇不同時(shí)段隨機(jī)發(fā)放問(wèn)卷并進(jìn)行訪談，共發(fā)放問(wèn)卷600份，獲得有效問(wèn)卷549份，同時(shí)輔以微信調(diào)查。結(jié)果顯示，基礎(chǔ)教育設(shè)施的需求排在首位，占62.7%。需求占比靠前的配套設(shè)施還包括醫(yī)療、文體活動(dòng)、社區(qū)服務(wù)及公共交通等（圖2）。

相比之下，作為新建社區(qū)的鄧善沽社區(qū)，問(wèn)卷及訪談得到的效果并不理想，公眾參與需要較強(qiáng)的時(shí)間培育。另外，處于建設(shè)初期的社區(qū)面對(duì)的是確定發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)類型等戰(zhàn)略性問(wèn)題，普通居民往往缺乏宏觀掌控的能力。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)在充分了解民意的基礎(chǔ)上反而能更好地代表社區(qū)利益。針對(duì)此類社區(qū)，公眾參與主要采用了與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)及居委會(huì)、村委會(huì)等居民自治組織深入交流，整理反饋信息，征詢階段成果意見，公示終期成果等方式進(jìn)行。

兩種公眾參與方式對(duì)各自社區(qū)的規(guī)劃方案編制起到了很好的指導(dǎo)效果，并對(duì)最終成果的形成起到了重要作用。

3.3 社區(qū)規(guī)劃的編制審批方式

我國(guó)社會(huì)管理較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將依然具有“強(qiáng)行政，弱社會(huì)”的特征。規(guī)劃編制和審批方式應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前國(guó)情，以保證工作的順利開展。社區(qū)規(guī)劃涉及內(nèi)容廣泛，要協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、建交、發(fā)改、民政等諸多部門，需由社區(qū)的上級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，本次規(guī)劃由濱海新區(qū)人民政府領(lǐng)銜，統(tǒng)籌各部門工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)因具有代表公眾利益的屬性和協(xié)調(diào)各專業(yè)的工作特點(diǎn)，作為規(guī)劃編制的牽頭專業(yè)，組織公眾參與，并協(xié)調(diào)各相關(guān)專業(yè)，最終匯總報(bào)審成果?；鶎由鐓^(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)自身優(yōu)勢(shì)及問(wèn)題認(rèn)識(shí)最透徹，同時(shí)具有主導(dǎo)社區(qū)規(guī)劃編制的積極性，作為規(guī)劃編制主體。初期提出規(guī)劃編制的具體需求，終期審核確定規(guī)劃編制成果并報(bào)新區(qū)政府審批（圖3）。

3.4 社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容

本次規(guī)劃的內(nèi)容結(jié)合各類法定規(guī)劃設(shè)定，分為遠(yuǎn)期、中期、近期3個(gè)層次。遠(yuǎn)期規(guī)劃是比較原則、抽象的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)。中期規(guī)劃圍繞社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)，制定社區(qū)發(fā)展藍(lán)圖。近期規(guī)劃根據(jù)社區(qū)具體實(shí)際確定近期啟動(dòng)的具體項(xiàng)目。

在上述3個(gè)規(guī)劃層次劃分的基礎(chǔ)上，設(shè)定了社區(qū)規(guī)劃的3部分具體編制內(nèi)容。（1）社區(qū)發(fā)展目標(biāo)：融合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，提出社區(qū)發(fā)展的主要目標(biāo)。（2）社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃：融合總規(guī)和控規(guī)層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、文教體衛(wèi)專業(yè)規(guī)劃等，體現(xiàn)社區(qū)在空間發(fā)展及用地布局方面的具體需求。（3）建設(shè)實(shí)施規(guī)劃：銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃的近期建設(shè)規(guī)劃和各部門年度發(fā)展計(jì)劃，確定近期建設(shè)項(xiàng)目，提出具體實(shí)施方案。

3部分之間，社區(qū)發(fā)展目標(biāo)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度提出社區(qū)發(fā)展的總體方向和策略，指導(dǎo)社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃；物質(zhì)空間規(guī)劃是社區(qū)發(fā)展目標(biāo)在社區(qū)用地布局、空間結(jié)構(gòu)、綜合交通、生態(tài)建設(shè)等方面的具體體現(xiàn)；建設(shè)實(shí)施規(guī)劃進(jìn)一步明確社區(qū)近期最緊迫的建設(shè)內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)啟動(dòng)器（圖4）。

3.4.1 社區(qū)發(fā)展目標(biāo)

通過(guò)分析社區(qū)的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面提出社區(qū)發(fā)展的總體目標(biāo)，突出社區(qū)特色，引導(dǎo)社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

作為成熟型社區(qū)的杭州道社區(qū)，擁有的洋貨商圈是目前濱海新區(qū)的城市副中心之一，第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的發(fā)展方向較為穩(wěn)定。人口密度高、配套設(shè)施不足是社區(qū)的主要問(wèn)題。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)破解存量用地不足的難題，關(guān)注居民生活改善，提高各類配套設(shè)施的服務(wù)水平。由此確定杭州道社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)為：成為濱海新區(qū)配套設(shè)施齊全、居住環(huán)境良好、交通出行便捷的城市生活區(qū)，重點(diǎn)解決為居民生活服務(wù)的教育、文體、醫(yī)療、交通等設(shè)施配套的問(wèn)題。

作為新建型社區(qū)的鄧善沽社區(qū)，目前第一產(chǎn)業(yè)逐漸退化，二產(chǎn)布局分散、產(chǎn)能較低，三產(chǎn)開始萌芽。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮環(huán)境和空間優(yōu)勢(shì)，明確社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，提高進(jìn)一步發(fā)展的效率和水平。由此確定鄧善沽社區(qū)的發(fā)展目標(biāo)為：成為濱海新區(qū)配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，基于現(xiàn)有資源，為新區(qū)提供農(nóng)業(yè)休閑功能，重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老、商貿(mào)物流、金融后臺(tái)等配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

3.4.2 社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃

社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃是社區(qū)發(fā)展目標(biāo)在用地布局上的具體化，以規(guī)劃藍(lán)圖為基礎(chǔ)展開。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃及各專業(yè)規(guī)劃之間的關(guān)系，建立統(tǒng)一的工作底圖，形成協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃成果。

成熟型社區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃的重點(diǎn)在挖掘存量用地，統(tǒng)籌各專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，盡可能滿足生活配套設(shè)施的建設(shè)需求。以杭州道社區(qū)為例，規(guī)劃共挖掘和整理出用地6處。結(jié)合居民需求調(diào)查結(jié)果及教育主管部門基礎(chǔ)教育設(shè)施專業(yè)規(guī)劃，用地優(yōu)先考慮布置基礎(chǔ)教育設(shè)施，2、5、6號(hào)地塊用于配建中小學(xué)。另外，按照公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)及文體、衛(wèi)生等相關(guān)專業(yè)提出的建設(shè)需求，社區(qū)內(nèi)還需配建衛(wèi)生服務(wù)中心、體育場(chǎng)館、文化館、圖書館等，但剩余用地不足以針對(duì)各類設(shè)施給出獨(dú)立的建設(shè)用地。規(guī)劃提出，3號(hào)地塊形狀規(guī)整，位置居中，且位于兩條規(guī)劃地鐵線的換乘站，條件較好。社區(qū)規(guī)劃初步提出在此地塊設(shè)置綜合樓宇，滿足生活配套設(shè)施的建設(shè)需求（圖5）。

新建型社區(qū)多地處城郊，建設(shè)發(fā)展涉及集體土地變性，應(yīng)重點(diǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系，在建設(shè)用地總量上相互協(xié)調(diào)，為社區(qū)發(fā)展?fàn)幦】臻g。土地利用規(guī)劃中規(guī)定的基本農(nóng)田應(yīng)嚴(yán)格規(guī)劃為農(nóng)用地；生態(tài)旅游等基于第一產(chǎn)業(yè)的服務(wù)業(yè)用地可適當(dāng)結(jié)合一般耕地布置；居住、配套、產(chǎn)業(yè)等用地應(yīng)布置在現(xiàn)狀及規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地。另外，結(jié)合綜合交通規(guī)劃，為軌道、鐵路等對(duì)外交通設(shè)施預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)。結(jié)合生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，劃定生態(tài)紅線，其中除必要的道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施外，規(guī)劃用地性質(zhì)應(yīng)為綠地、農(nóng)用地、水域等。

涉及土地利用規(guī)劃調(diào)整的部分，在社區(qū)規(guī)劃中以遠(yuǎn)期預(yù)留用地標(biāo)明，于土地利用規(guī)劃下一個(gè)調(diào)整周期，在濱海新區(qū)范圍內(nèi)結(jié)合周邊社區(qū)的規(guī)劃方案統(tǒng)籌考慮，進(jìn)行落實(shí)（圖6、表1）。

圖4 社區(qū)規(guī)劃的編制內(nèi)容及相互關(guān)系資料來(lái)源：作者自繪。

3.4.3 建設(shè)實(shí)施規(guī)劃

建設(shè)實(shí)施規(guī)劃是在物質(zhì)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上落實(shí)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，為近期建設(shè)提出具體措施和方案，主要包括民生配套建設(shè)和產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)兩類。

（1）民生配套建設(shè)規(guī)劃

鄧善沽作為新建型社區(qū)，按照配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)劃定各類設(shè)施建設(shè)用地，并按照社區(qū)開發(fā)時(shí)序，明確近期建設(shè)的民生項(xiàng)目。成熟型社區(qū)存量用地較少，應(yīng)通過(guò)公眾參與明確基礎(chǔ)教育、文體、服務(wù)、交通等各類設(shè)施的需求，著重確定近期急需的配套設(shè)施，并提出建設(shè)實(shí)施策略。

杭州道社區(qū)建設(shè)實(shí)施規(guī)劃將在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上提出新建中小學(xué)的詳細(xì)方案。針對(duì)仍需解決的其他生活配套設(shè)施，規(guī)劃部門牽頭協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的建設(shè)需求，明確了3號(hào)地塊規(guī)劃綜合樓宇中各類配套設(shè)施的規(guī)模，提出具體的詳細(xì)建設(shè)方案。方案最終確定建設(shè)集文化體育、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)、金融辦公、公共停車場(chǎng)庫(kù)為一體的綜合服務(wù)設(shè)施，同時(shí)布置公共綠地作為居民活動(dòng)場(chǎng)地，并與綜合交通規(guī)劃確定的地鐵出入口接駁，滿足近期使用需要（圖7）。

圖5 杭州道社區(qū)規(guī)劃存量用地整理資料來(lái)源：作者自繪。

圖6 鄧善沽社區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)籌資料來(lái)源：作者自繪。

表1 鄧善沽社區(qū)規(guī)劃用地指標(biāo)統(tǒng)籌

圖9 鄧善沽養(yǎng)老莊園建設(shè)方案資料來(lái)源：作者自繪。

圖7 杭州道社區(qū)綜合樓宇方案資料來(lái)源：作者自繪。

圖8 鄧善沽社區(qū)規(guī)劃成果示意資料來(lái)源：作者自繪。

（2）產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

成熟型社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于穩(wěn)定狀態(tài)，可在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展完善。新建型社區(qū)將在發(fā)展目標(biāo)和空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)選址、建設(shè)方案等進(jìn)行詳細(xì)研究，指導(dǎo)具體建設(shè)。鄧善沽社區(qū)規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的指引下，綜合近期建設(shè)條件分析，認(rèn)為健康養(yǎng)老、旅游休閑在土地性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上均具備近期實(shí)施條件，在產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中，針對(duì)上述產(chǎn)業(yè)給出了具體的選址和建設(shè)實(shí)施方案。

3.5 社區(qū)規(guī)劃的成果形式

社區(qū)規(guī)劃的成果除面向?qū)I(yè)人員外，更面向社區(qū)居民和基層社區(qū)機(jī)構(gòu)及組織，成果應(yīng)簡(jiǎn)明扼要，并直觀地反饋社區(qū)居民最關(guān)心的問(wèn)題。

因與建設(shè)項(xiàng)目的用地審批有最直接的關(guān)系，本次社區(qū)規(guī)劃的成果最終落實(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局上，并疊加土規(guī)調(diào)整范圍、生態(tài)紅線、綜合交通規(guī)劃、近期建設(shè)范圍等，形成一個(gè)社區(qū)一張藍(lán)圖、一個(gè)指標(biāo)控制表的成果形式（圖8）。

為使成果對(duì)社區(qū)居民具有較好的可讀性，在成果公示時(shí)可根據(jù)實(shí)際需要增加愿景示意等直觀圖紙（圖9）。

4 結(jié)論與討論

（1）社區(qū)規(guī)劃具有綜合性、靈活性、問(wèn)題導(dǎo)向的基本屬性。本次研究以濱海新區(qū)為例，進(jìn)一步驗(yàn)證了社區(qū)規(guī)劃有助于統(tǒng)籌各專業(yè)的工作，建立統(tǒng)一的工作底圖，形成協(xié)調(diào)一致的規(guī)劃成果，為解決社區(qū)實(shí)際問(wèn)題發(fā)揮作用。

（2）實(shí)踐中建立了政府組織、社區(qū)主導(dǎo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)牽頭、相關(guān)專業(yè)協(xié)同的工作機(jī)制；設(shè)定了針對(duì)不同類型社區(qū)的公眾參與方式；給出了與現(xiàn)行法定規(guī)劃相銜接的社區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容；證明了方法的可操作性，對(duì)類似地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃工作有一定的借鑒意義。

（3）目前我國(guó)社區(qū)規(guī)劃尚處于起步階段，在編制的主管部門、組織方式、編制方法、成果形式等方面缺少相關(guān)規(guī)定。本輪規(guī)劃最終由新區(qū)政府核后備案，作為非法定規(guī)劃，成果審批仍存在障礙。因社區(qū)規(guī)劃的編制與現(xiàn)行規(guī)劃編制體制進(jìn)行了較好銜接，將在之后各類法定規(guī)劃編制中落實(shí)，但過(guò)程中難免有所缺失，不能充分體現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃的意圖，實(shí)施效果有待進(jìn)一步驗(yàn)證。希望此次研究同時(shí)能為社區(qū)規(guī)劃的法定化提供理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。

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Research on Community Planning Method Based on Current Planning Management System: A Case Study of Tianjin Binhai New District

Based on analysis of relevant theories and practices, this paper affirms the positive role of community planning, and addresses the deficiencies in China’s community planning. Taking Tianjin Binhai New District as an example, key issues are discussed, such as organization mode, multi-professional cooperation, public participation, and administrative review and approval procedures. In the practice a working mechanism is established, under which community planning is organized by the government, dominated by the sub-district offices, and led by the urban planning professional which meanwhile guarantees multi-professional cooperation; different ways of public participation are applied for different types of communities, and a community planning approach that matches the current statutory planning is proposed. The research is a beneficial attempt to raise performability of community planning in China’s present planning and approval system.

Community planning | Public participation | Multi-professional cooperation | Tianjin Binhai New District

1673-8985（2016）06-0084-06

TU981

A

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部軟科學(xué)研究項(xiàng)目（城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)建設(shè)）:“城市近郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展設(shè)計(jì)導(dǎo)引研究—以天津?yàn)I海新區(qū)寧車沽為例”(2013-R2-23)。