張仁開

從科技管理到創(chuàng)新治理
——全球科技創(chuàng)新中心的制度建構

張仁開

在科技體制改革方面，我國經(jīng)歷了由政府主導的“科技（研發(fā)）管理”到發(fā)揮市場基礎性作用的“創(chuàng)新管理”，再到發(fā)揮市場決定性作用的“創(chuàng)新治理”的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新治理是國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要方面，創(chuàng)新治理體系是實現(xiàn)創(chuàng)新治理的根本制度保障。多元共治是全球科技創(chuàng)新中心城市創(chuàng)新治理的基本模式，參與治理的主體包括政府、高校、科研院所和企業(yè)等創(chuàng)新主體，以及科技社團、中介組織、金融機構等第三方社會組織。對上海建設全球科技創(chuàng)新中心而言，進一步完善城市創(chuàng)新治理體系，要明晰政府管理部門的定位和界面，找準政府部門參與創(chuàng)新治理的抓手和載體，積極進行管理、服務要素的組合創(chuàng)新，以實現(xiàn)創(chuàng)新效率的整體提升。

全球科技創(chuàng)新中心 | 創(chuàng)新治理 | 創(chuàng)新治理體系

張仁開

上海市科學學研究所副研究員，博士

上海市科學學研究會副秘書長

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。創(chuàng)新治理是國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要方面[1]，深化科技管理體制改革、推動科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當代科技發(fā)展的不竭動力，也是我國建設世界科技強國和上海邁向具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的內(nèi)在要求。

1 創(chuàng)新治理的內(nèi)涵及功能

1.1 從科技管理到創(chuàng)新治理: 我國科技管理體制的歷史演化

在科技體制改革方面，我國經(jīng)歷了由政府主導的“科技（研發(fā)）管理”到發(fā)揮市場基礎性作用的“創(chuàng)新管理”，再到發(fā)揮市場決定性作用的“創(chuàng)新治理”的轉(zhuǎn)變[2]（表1）。1949年新中國成立之后，我國采取了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在科技創(chuàng)新領域也實施了統(tǒng)一計劃調(diào)配的舉國體制，政府在科技創(chuàng)新事務中進行全面管理甚至牽頭組織實施科技創(chuàng)新活動。1978年黨的十一屆三中全會特別是1980年代初期啟動科技體制改革以后，在面向市場轉(zhuǎn)型中，注重政府管理和市場機制的相互協(xié)調(diào)，重視發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的基礎性作用。新世紀以來，隨著科技創(chuàng)新戰(zhàn)略地位的逐步提升，特別是由于國家創(chuàng)新系統(tǒng)的建設和完善，參與創(chuàng)新活動的主體和要素日趨多元，開放、協(xié)同、融合成為創(chuàng)新管理和創(chuàng)新服務的重要取向。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。折射在科技創(chuàng)新領域，就是創(chuàng)新治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，可以說，十八屆三中全會提出的治理理念和目標追求，成為我國推進創(chuàng)新治理的里程碑，由此，我國科技體制機制改革進入了推進創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新階段。

表1 我國科技管理體制的演進歷程

“科技管理”有時候也稱為“研發(fā)（R&D）管理”，更多面向的是科研單位，更多運用的是管理手段，更多聚焦的是研發(fā)（或科學技術開發(fā)）環(huán)節(jié)，更多著力的是組織科研活動?！皠?chuàng)新管理”面向的是產(chǎn)學研用、大中小微等各類創(chuàng)新主體，圍繞從研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化應用的創(chuàng)新全鏈條，主要采取的是服務方式。從“科技管理”到“創(chuàng)新管理”，雖然強調(diào)了政府管理部門對創(chuàng)新主體的服務功能，但兩者都隱含了政府的主導作用和“居高臨下”的地位。而在“創(chuàng)新治理”的理念中，政府只是創(chuàng)新網(wǎng)絡中的一員，政府這個主體與其他所有主體處于平等的地位，不同主體之間相互制約、相互協(xié)同。

1.2 創(chuàng)新治理的基本內(nèi)涵

“治理”一詞來源于公共管理領域。根據(jù)全球治理委員會的定義，治理是各種公共的、私人的機構和個人，管理共同事務諸多方式的總和，它是使不同甚至相互沖突的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。在治理的理念視閾中，政府、企業(yè)和社會組織之間不是零和博弈，而是正和博弈，其合作將產(chǎn)生“1+1+1>3”的效果。政府的宏觀調(diào)控職能、企業(yè)的市場主體作用、社會組織的網(wǎng)絡能力，能夠相互配合、彼此補充，協(xié)同推動一個國家或地區(qū)向著更好的、更健康的方向發(fā)展。

創(chuàng)新治理是指治理理念、結(jié)構、模式等在科技公共管理中的運用[3]，是公共治理理念在科技創(chuàng)新領域的延伸，它強調(diào)創(chuàng)新管理決策、創(chuàng)新政策制定過程中的多方主體的參與性、合作性和民主性，是近年來世界各國科技宏觀管理的新趨勢。

多中心、多層級、多主體參與是創(chuàng)新治理的基本特征。創(chuàng)新治理需要建立一種開放的管理過程，注重不同主體共同參與的包容性治理，倡導在框架內(nèi)開放對話，將科技創(chuàng)新系統(tǒng)視為一個整體，以一種反思和包容性的形式對科技創(chuàng)新公共事務進行管理?！皡⑴c”、“協(xié)商”、“合作”是科技創(chuàng)新治理的3個關鍵詞，從政府單一主導的科技創(chuàng)新管理，到倡導多元主體參加的聯(lián)合治理，逐漸形成政府、市場、社會和諧共生的治理格局。

1.3 創(chuàng)新治理的功能作用

多主體、多層級、多中心、網(wǎng)絡式、參與型的創(chuàng)新治理理念，旨在提高創(chuàng)新效率，降低創(chuàng)新成本，提升創(chuàng)新資源的配置效率及科技創(chuàng)新與社會、經(jīng)濟等方面的發(fā)展協(xié)同。

第一，創(chuàng)新治理有利于促進創(chuàng)新資源共享、提高資源配置效率。目前制約我國資源配置的一大問題是條塊分割，科技經(jīng)費分散在不同部門、不同地方。條塊分割時常導致國家治理的碎片化狀態(tài)，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權威主義”，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，重要科技創(chuàng)新成果的誕生往往需要跨行業(yè)、跨部門、跨學科、多元主體的網(wǎng)絡式合作，這對打破部門界限、促進創(chuàng)新資源共享共用提出了更高的要求。創(chuàng)新治理可以通過加強多部門的聯(lián)合和協(xié)調(diào)，推動跨組織聯(lián)結(jié)互動，調(diào)動多元主體協(xié)同參與，通過創(chuàng)新公私部門合作機制等多樣化的聯(lián)合行動，來共同促進創(chuàng)新資源的共享，提升創(chuàng)新資源的配置和使用效率。

第二，創(chuàng)新治理有利于緩解政府失靈，提高政府創(chuàng)新服務效能。在創(chuàng)新治理體系中，政府、大學、研究機構、企業(yè)、中介結(jié)構等結(jié)合為一個有機整體，創(chuàng)新成為在分工基礎上的彼此合作、相互協(xié)調(diào)的行為。創(chuàng)新治理對政府行為提供了約束規(guī)則，同時也為發(fā)揮各類創(chuàng)新主體在創(chuàng)新中的獨特作用提供了重要的制度保障。與其他組織和主體相比，政府在一些方面具有獨特的優(yōu)勢。在現(xiàn)代社會條件下，只有政府才有能力將科技活動和經(jīng)濟活動統(tǒng)一起來；只有政府才能夠為知識創(chuàng)新提供各種法律、法規(guī)保護和政策支持；只有政府才能協(xié)調(diào)好企業(yè)、教育和科技等機構之間的聯(lián)系。但是，由于政府的創(chuàng)新政策可能導致其他市場主體經(jīng)濟動機的扭曲，從而產(chǎn)生嚴重結(jié)果，尤其在發(fā)展中國家和地區(qū)，當受過訓練的行政管理人員的供給非常有限時，官員的官僚主義行為不僅會損害政府政策的實際效果，而且還會危害本來就很脆弱的市場機制。這個時候就很有必要建設一套完備的創(chuàng)新治理機制來有效防范政府失靈。因為在現(xiàn)代科技創(chuàng)新活動中，創(chuàng)新已不再是在線性序列上單向作用的產(chǎn)物，而是不同行為者和社會建制相互作用的結(jié)果。各類創(chuàng)新參與主體的作用發(fā)揮及其政府的多元約束可以抑制政府對創(chuàng)新的過度干預，可以有效防范政府行為對創(chuàng)新活動的扭曲。上海建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，需要形成以市場為導向的創(chuàng)新管理體制機制。以市場為導向，發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的決定性作用，并非要否定政府的作用，而是要求政府要更好地發(fā)揮作用，沿著市場起作用的方向發(fā)力，為市場在創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造良好的環(huán)境。

第三，創(chuàng)新治理有利于克服市場失靈，提高市場運行能力。知識是一個多層次的體系，在市場機制的調(diào)節(jié)下，那些具有公共物品性質(zhì)的知識的有效供給會出現(xiàn)短缺，因此，市場在基礎研究、公益性知識等方面存在失靈問題。傳統(tǒng)的解決方法，一是加強政府在創(chuàng)新中的作用，對于社會必需但私人不愿意或無力進入的基礎研究和技術領域，由政府投資或給予資金支持；二是建立健全知識領域與經(jīng)濟活動之間的中介機構；三是擴大對外技術交流；四是開辟高新技術園區(qū)，等等。在沒有完善的創(chuàng)新治理體系和治理機制的前提下，這些措施雖然可以發(fā)揮一定的作用，但是它們之間缺乏協(xié)調(diào)，不能形成組合效應。例如由政府支持公益性知識的研究，雖然可以一定程度地緩解這些知識的有效供給不足的難題，但卻容易導致公益性知識研究與經(jīng)濟社會發(fā)展相脫節(jié)的問題。完善創(chuàng)新治理體系，既可以發(fā)揮市場機制在競爭性領域的驅(qū)動作用，又可以克服在非競爭性領域的市場失靈問題。這是因為，創(chuàng)新治理體系可以保障技術的私人性和公共性的合理平衡，在有效避免私有化弊端的同時保護創(chuàng)新者追求利益的動機。

第四，創(chuàng)新治理有利于緩解系統(tǒng)性失靈。系統(tǒng)性失靈是指創(chuàng)新系統(tǒng)中的各行為主體之間缺乏協(xié)調(diào)，公共研究部門的基礎研究和產(chǎn)業(yè)部門的應用研究彼此錯位，技術轉(zhuǎn)移機制不健全和信息機制的殘缺，企業(yè)的技術吸收能力薄弱等因素導致國家或區(qū)域創(chuàng)新能力貧乏的一種狀態(tài)。系統(tǒng)性失靈勢必妨礙技術開發(fā)和技術創(chuàng)新，完善創(chuàng)新治理體系則有助于在制度和政策層面緩解和糾正系統(tǒng)失靈。創(chuàng)新治理本身是一個強調(diào)系統(tǒng)化的社會工程，它維護市場機制，但也主張發(fā)揮政府的主導作用；它強調(diào)企業(yè)是創(chuàng)新的主體，但也重視大學和研究機構的重要作用。創(chuàng)新治理有利于促進知識、信息等創(chuàng)新要素在不同創(chuàng)新人員、企業(yè)和研究機構之間的流動及融合。知識的流動是創(chuàng)新過程的關鍵，創(chuàng)新和開發(fā)是創(chuàng)新體系中的企業(yè)、大學和科研機構等行為者一系列復雜的相互作用的結(jié)果。對政策制定者來說，樹立治理的理念有助于找準提高創(chuàng)新能力和競爭力的關節(jié)點，有助于找到在制度和與政府政策相關的系統(tǒng)失靈問題。從創(chuàng)新治理的角度看，政策就是為了改進在創(chuàng)新體系中的行為者和制度聯(lián)系的結(jié)構，目的在于提高企業(yè)的創(chuàng)新能力，特別是企業(yè)消化和吸收技術的能力。

2 創(chuàng)新治理體系: 推進創(chuàng)新治理的制度安排

創(chuàng)新治理體系是創(chuàng)新治理研究的核心概念之一，它是指管理科技創(chuàng)新的制度體系，包括科技創(chuàng)新的體制機制和法律法規(guī)安排，具有多主體、多層次和互動性等特征。創(chuàng)新治理體系是實現(xiàn)創(chuàng)新治理的根本制度保障，只有構建完善的創(chuàng)新治理體系，才能提高創(chuàng)新治理能力，才能實現(xiàn)高水平的創(chuàng)新治理。

2.1 創(chuàng)新治理體系的結(jié)構要素

創(chuàng)新治理體系是創(chuàng)新主體、創(chuàng)新要素之間相互作用而形成的以體制、機制、制度、政策為核心依托的創(chuàng)新活動管理運行體系。創(chuàng)新治理體系包括核心層的價值導向、中間層的制度安排和外圍層的政策工具。在這個體系中，主要包括3類要素：一是參與治理的主體，主要包括政府、大學與科研院所、企業(yè)、中介組織和社會組織等；二是創(chuàng)新治理的對象，即治理客體，主要是指創(chuàng)新活動所需的各類創(chuàng)新要素，如知識、創(chuàng)新成果、創(chuàng)新資金、創(chuàng)新基礎設施等；三是治理主體之間、治理客體之間、主體和客體之間相互作用的方式和途徑，主要包括與創(chuàng)新密切相關的各類制度安排、政策設計及法律法規(guī)等，也包括影響創(chuàng)新活動的各類非制度性的行為規(guī)范、道德因素及習慣習俗等，如科學家共同體的基本規(guī)范等（圖1）。

2.2 創(chuàng)新治理體系的運行機制

創(chuàng)新治理體系能否正?；蚋咝У剡\作，關鍵在于主客體之間的制度設計和機制安排。一般而言，在創(chuàng)新治理體系中，主要的運行機制包括約束機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制等。

（1）約束機制。約束機制是對創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部違約者的懲罰制度，通過約束機制直接對系統(tǒng)成員的行為做出限定，防止某些有害行為對創(chuàng)新系統(tǒng)的整體性和創(chuàng)新能力等造成破壞，包括限制性進入機制（如申請政府資助項目的條件要求）、第三方評估機制、司法懲罰機制（如知識產(chǎn)權保護等）和創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部的行業(yè)規(guī)范（如科研道德、創(chuàng)新文化）等。

（2）激勵機制。激勵機制是指通過對創(chuàng)新治理體系各參與主體各方成本和收益的內(nèi)化，抑制搭便車等機會主義行為，即通過聲譽機制、收費和價格機制來讓多中心主體了解違約的機會成本和合作所帶來的收益，收益大于成本的部分就是激勵機制的激勵根源。在創(chuàng)新系統(tǒng)中，不同創(chuàng)新主體資源相互依賴，價值共同創(chuàng)造和分享，作為“經(jīng)濟人”的成員各方可能會試圖少做貢獻而多分享價值，這些機會主義行為使整體的創(chuàng)新能力下降和優(yōu)勢喪失。治理主體根據(jù)各自的利益訴求而參與創(chuàng)新系統(tǒng)的治理活動，可以抑制短期行為的沖動，為樹立和維護良好的信譽提供較強的激勵。

（3）協(xié)調(diào)機制。協(xié)調(diào)機制是指不同創(chuàng)新主體之間得以相互接觸，實施對資源、技術和知識的共享，形成相互的信任，使得各治理主體在治理目標上達成一致。協(xié)調(diào)機制包括知識交流與共享機制、文化機制、資質(zhì)標準化、信任機制等。

3 多元共治: 全球科技創(chuàng)新中心的治理模式

從紐約、倫敦、東京等全球典型的科技創(chuàng)新中心的治理模式來看，多元主體共治幾乎是所有全球科技創(chuàng)新中心城市的共同特點。一般而言，參與全球科技創(chuàng)新中心創(chuàng)新治理的多元主體有政府管理部門、高校、科研院所和企業(yè)等創(chuàng)新主體，以及科技社團、中介組織、金融機構等第三方社會組織[4]，它們在創(chuàng)新治理體系和過程中的功能定位是各有不同的（圖2）。

3.1 政府: 全方位支持與方向性引領

政府是城市和區(qū)域發(fā)展中的能動性要素，是“游戲規(guī)則”的制定者、創(chuàng)新環(huán)境的維護者和創(chuàng)新氛圍的塑造者。政府的積極參與往往能在很大程度上決定城市未來的發(fā)展方向，它是創(chuàng)新的直接投入者、創(chuàng)新發(fā)展藍圖的規(guī)劃制定者、創(chuàng)新政策和法律法規(guī)的制定者。在三螺旋模型中，政府是擁有優(yōu)先特權的核心主體，對城市外部環(huán)境、內(nèi)部要素和產(chǎn)業(yè)研發(fā)活動本身都能產(chǎn)生重大影響，不僅主導著產(chǎn)業(yè)與大學之間的合作，為兩者牽線搭橋，同時還提供相應的政策支持和協(xié)調(diào)引導。因此，它在全球科技創(chuàng)新中心的治理和發(fā)展中扮演著宏觀管理者和利益平衡者的角色。

3.2 企業(yè): 創(chuàng)新的核心主體

國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論將企業(yè)作為創(chuàng)新的領導和關鍵角色，認為企業(yè)是創(chuàng)新之源，也是技術與經(jīng)濟結(jié)合的關鍵環(huán)節(jié)。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主導者，特別是創(chuàng)新“引擎”企業(yè)或龍頭企業(yè)更是城市和區(qū)域科技創(chuàng)新的發(fā)動機，對整個城市的科技創(chuàng)新活動具有帶動和組織作用。當然，龍頭企業(yè)的成長是以大量中小企業(yè)的存在為前提的。一個城市的創(chuàng)新活力來自大量中小科技企業(yè)，特別是新創(chuàng)企業(yè)的集聚，但只有從中小企業(yè)中成長出若干或一批世界級的創(chuàng)新“引擎”企業(yè)，才是全球科技創(chuàng)新中心形成的重要標志。創(chuàng)新“引擎”企業(yè)不僅集中了某一行業(yè)絕大部分研發(fā)投入與產(chǎn)出，帶動著產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)以及相關配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引領區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，而且還成為全球創(chuàng)新行業(yè)發(fā)展的風向標。它們還是技術的“溢出”者，許多新技術和新企業(yè)的誕生都是來自大企業(yè)的“溢出”效應。

3.3 大學和科研院所: 基礎研究和人才培養(yǎng)的主陣地

圖1 城市創(chuàng)新治理體系示意圖資料來源：作者繪制。

圖2 全球科技創(chuàng)新中心的創(chuàng)新治理模式資料來源：作者繪制。

大學及科研機構作為專業(yè)人才和知識技術的重要“搖籃”，在區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展中具有獨特的作用，是創(chuàng)新治理的重要力量。在全球科技創(chuàng)新中心的形成和發(fā)展中，世界一流大學具有3大功能：知識輸出、人才培養(yǎng)和創(chuàng)新實踐?，F(xiàn)代大學集人才培養(yǎng)、科學研究和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)于一體，為城市科技創(chuàng)新發(fā)展提供源源不斷的優(yōu)質(zhì)人才。如果把大企業(yè)比作科技創(chuàng)新中心成長的發(fā)動機，大學就是發(fā)動機燃料的供應者。大學是人才培養(yǎng)的搖籃和科學研究（特別是基礎研究）的主陣地，是城市創(chuàng)新氛圍的塑造者。自20世紀30年代斯坦福大學的弗雷德?特曼（F. E. Terman ）教授把創(chuàng)新引入大學以來，現(xiàn)代大學在在技術實踐和技術商業(yè)化方面發(fā)揮著重要作用，大學與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系日益緊密，創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)成為研究型大學的新使命?？蒲性核?jīng)是我國科研五路大軍之一，在創(chuàng)新治理和創(chuàng)新體系中，科研院所與高等學校類似，主要從事著知識的生產(chǎn)活動，部分科研院所也具有人才培養(yǎng)功能。但與高校相比，科研院所的知識生產(chǎn)活動更多是應用基礎研究，對促進基礎研究知識的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和應用具有重要作用[5]。

3.4 社會組織: 專業(yè)服務與端點鏈接

在創(chuàng)新系統(tǒng)的治理中，包括科技社團、行業(yè)協(xié)會以及各類科技中介服務機構在內(nèi)的社會組織是極為重要的第三方力量。它們是創(chuàng)新網(wǎng)絡中的一個重要節(jié)點，是和企業(yè)、政府、大學及科研機構等相互依賴、相互作用的權力和利益主體和治理主體。它們在創(chuàng)新治理中的作用主要體現(xiàn)在：

（1）提供專業(yè)化服務，包含高科技產(chǎn)業(yè)孵化器、創(chuàng)新服務平臺等多種類型，它們可提供有關科技創(chuàng)新的全方位服務，對科技創(chuàng)新發(fā)展具有重要的推動作用，此外如市場、管理、人力、財務、金融、法律等也是其提供服務的重要方面。

（2）促進各創(chuàng)新主體多中心連動和創(chuàng)新網(wǎng)絡端點鏈接，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍，產(chǎn)業(yè)界、大學及科研機構、政府等具有不同資源優(yōu)勢的創(chuàng)新主體進行合作交流形成的制度創(chuàng)新，是區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡的基礎。這種制度創(chuàng)新能夠確保企業(yè)、高校和科研機構的主體性，有利于改善創(chuàng)新系統(tǒng)的治理結(jié)構，優(yōu)化創(chuàng)新系統(tǒng)的創(chuàng)新氛圍[6]。

4 推進上海城市創(chuàng)新治理的對策建議

2016年4月，國務院印發(fā)《上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗加快建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案》，明確了上海建設全球科技創(chuàng)新中心的目標和任務，提出了一系列改革新舉措，既為上海加快推進全球科技創(chuàng)新中心建設提供了國家戰(zhàn)略依托和體制機制保障，也對上海推進城市創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了根本要求和目標約束。進一步完善城市創(chuàng)新治理體系，要明晰政府管理部門的定位和界面，找準政府部門參與創(chuàng)新治理的抓手和載體，積極進行管理、服務要素的組合創(chuàng)新，以實現(xiàn)創(chuàng)新效率的整體提升。

4.1 完善創(chuàng)新治理的頂層設計

健全宏觀科技決策機制，從宏觀、中觀和微觀3個層面分解創(chuàng)新治理中的決策責任，推進分層決策。在宏觀層面，主要由政治家對科研項目進行價值判斷；在中觀層面，主要由科學家和技術專家對科研項目進行事實（技術）判斷；在微觀層面，則主要由產(chǎn)業(yè)界、用戶（消費者）等進行市場判斷。推動創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要努力消除體制機制性障礙，加強部門之間、區(qū)域之間、軍民之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息溝通，形成創(chuàng)新合力。進一步明確各部門、各區(qū)域在建設全球科技創(chuàng)新中心中的責任和義務，建構市—區(qū)—街鎮(zhèn)科技發(fā)展新型關系，完善市區(qū)聯(lián)動機制，調(diào)動各區(qū)域、各部門科技力量進一步聚焦、支撐、服務全市總體戰(zhàn)略。結(jié)合各區(qū)域、各科技園區(qū)優(yōu)勢和特色，建立完善科技與經(jīng)濟相結(jié)合的服務與支撐體系，推進科技成果轉(zhuǎn)化和示范應用。

4.2 重視對創(chuàng)新鏈的整體治理

科技發(fā)展的定位必須從傳統(tǒng)的“科技研發(fā)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍紕?chuàng)新”，科技管理工作也必須從研發(fā)管理、創(chuàng)新管理轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新治理。要著力促進研發(fā)鏈（基礎研究、應用研究、試驗開發(fā)、應用推廣）、產(chǎn)業(yè)鏈（產(chǎn)品—小試—中試—產(chǎn)業(yè)）和市場鏈（商品供應—流通—銷售—服務）的“三鏈合一”， 將創(chuàng)新鏈納入治理范疇，通過創(chuàng)新鏈來加強對科研創(chuàng)新活動和科技發(fā)展全過程的管理與服務，實現(xiàn)研發(fā)牽動產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)構建市場、市場引導創(chuàng)新的良性循環(huán)，實現(xiàn)從“技術導向”轉(zhuǎn)至“市場導向”，統(tǒng)籌整合研發(fā)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和市場鏈，解決在創(chuàng)新體系中可能出現(xiàn)的市場失靈問題。

4.3 提升創(chuàng)新要素管理效能

各類科技創(chuàng)新資源要素不僅是科技創(chuàng)新的基本材料，也是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略物質(zhì)，是原始創(chuàng)新和獲得知識產(chǎn)權、專利的主要來源。要改變單純實施科技項目的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)向更多地考慮統(tǒng)籌資源，實現(xiàn)從項目管理到資源（要素）管理的轉(zhuǎn)型，更加關注諸如政策、信息、金融、創(chuàng)造力與創(chuàng)新氛圍、創(chuàng)造方法與價值觀、創(chuàng)新行為等無形資本，加大對無形資本開發(fā)的投入，強化創(chuàng)新方法、創(chuàng)新文化、創(chuàng)新團隊等方面的研究和建設力度。

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From S&T Management to Innovation Governance: the Institution Construction of the Global Science and Technology Innovation Center

In the reform of science and technology management, our country has experienced three stages. The first is science and technology (R&D) management as the government plays a major role. The second is management innovation as market plays a basic role. The third is innovation governance as market plays a decisive role. Innovation governance is an important aspect of national innovation governance system and governance capacity modernization, and innovation management system is the fundamental institutional guarantee to achieve innovation governance. Multiple governance is the basic mode of urban innovation governance in global technology innovation center. For Shanghai, to improve the system of innovation governance, we should clear the positioning and interface of government, and identify the starting point for government involved in the innovation governance.

Global science and technology innovation center | Governance of innovation | Innovation governance system

1673-8985（2016）06-0046-05

TU981

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