□董楊

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的一致性探討

□董楊

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究仍處于起步階段。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界也從政府轉(zhuǎn)變職能、政府管理等多角度對(duì)其進(jìn)行研究，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)無(wú)疑已成為中國(guó)政府改革的主流方向之一。事業(yè)單位作為我國(guó)特有的一類(lèi)社會(huì)組織，它的存在與發(fā)展具有特定的時(shí)代背景。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各類(lèi)事業(yè)單位是政府供給公共服務(wù)的重要組成部分。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，事業(yè)單位的全面改革，“去行政化”、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也成為當(dāng)前階段事業(yè)單位改革所面臨的主要問(wèn)題。為此，本文通過(guò)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的具體分析，得出兩者之間存在價(jià)值理念、組織形式及運(yùn)行機(jī)制等方面的一致性，為政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的銜接機(jī)制研究提供了可行性。從而，也引發(fā)了作者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革制度等領(lǐng)域研究的深入思考。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；事業(yè)單位改革；價(jià)值理念；組織形式；運(yùn)行機(jī)制

0 引言

一方面，伴隨社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共需求，政府作為唯一供給公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的主體日漸凸顯其局限性；另一方面，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為國(guó)家治理的一種創(chuàng)新模式，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)應(yīng)運(yùn)而生。然而，在西方國(guó)家這一新的治理模式是在政府面臨著財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的時(shí)代背景下發(fā)生的，而我國(guó)行政改革的初衷與西方國(guó)家存在很大差別，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要目的側(cè)重轉(zhuǎn)變政府職能，整合資源配置，提高社會(huì)公眾需求的滿(mǎn)意度。在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是指以政府作為主體，將滿(mǎn)足社會(huì)需求而供給的主要公共職能委托給其他社會(huì)力量（社會(huì)組織、企業(yè)組織、其他機(jī)構(gòu)等），由政府負(fù)責(zé)管理監(jiān)督、支付其費(fèi)用并且保證服務(wù)質(zhì)量順利完成的一種政府行為。也即，政府原來(lái)作為供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給者和生產(chǎn)者，政府只作為供給者而不一定直接從事生產(chǎn)轉(zhuǎn)化。同時(shí)，承接公共服務(wù)的社會(huì)力量范圍更加廣泛。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一行為具有兩種表現(xiàn)形式：一種是政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給其他社會(huì)力量，可以說(shuō)是一種政府權(quán)力與社會(huì)力量共享但職責(zé)并非轉(zhuǎn)移的一種市場(chǎng)機(jī)制；另一種由具有中國(guó)特色的政府所屬機(jī)構(gòu)事業(yè)單位來(lái)供給公共服務(wù)。而我國(guó)所謂的事業(yè)單位，是特指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有生產(chǎn)收入，由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織，主要包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門(mén)和單位。［1］傳統(tǒng)體制下，事業(yè)單位作為我國(guó)特有的且重要的一類(lèi)單位組織而存在，是一體化的社會(huì)結(jié)構(gòu)下不依賴(lài)物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域、社會(huì)產(chǎn)品及公共服務(wù)供給必不可缺的重要組成部分，也是政府供給公共服務(wù)的主要載體。事業(yè)單位形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府供給公共服務(wù)大多數(shù)是由各類(lèi)事業(yè)單位所提供。即使我國(guó)事業(yè)單位產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，事業(yè)單位仍然是供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要組成部分。我國(guó)的公共服務(wù)供給體系與事業(yè)單位有著特殊時(shí)代背景下的密切關(guān)聯(lián)，可以說(shuō)，我國(guó)的公共服務(wù)供給體系是建立在事業(yè)單位體制基礎(chǔ)之上的。然而，在我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還屬于新生事物，面臨著理論與實(shí)踐等諸多問(wèn)題的挑戰(zhàn)。例如政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的邊界不清晰，購(gòu)買(mǎi)流程不規(guī)范，選擇適合承接的社會(huì)力量標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管與法律保障，這些都為組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和完善市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制帶來(lái)了阻力。

依托學(xué)術(shù)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究，我認(rèn)為，從多角度分析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)目前存在的問(wèn)題，進(jìn)一步掌握我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中面對(duì)的阻力。最終的目標(biāo)與重點(diǎn)需要解決的問(wèn)題是，如何通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一新的治理模式，將我國(guó)的資源形成優(yōu)化配置，尤其是進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的事業(yè)單位改革。盡管我國(guó)的事業(yè)單位是對(duì)當(dāng)前在事實(shí)上從屬于事業(yè)編制內(nèi)的各種單位的總稱(chēng)。［2］事業(yè)單位建立的初衷是為了向廣大社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，但是，從目前來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐雜，職能權(quán)責(zé)關(guān)系重疊，單一僵化的管理體制弊端日益暴露，已逐漸不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。作為政府行政機(jī)構(gòu)的下屬單位，在改革的過(guò)程中面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何推進(jìn)和深化事業(yè)單位改革，科學(xué)地將事業(yè)單位改革進(jìn)行分類(lèi)，并以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為契機(jī)與事業(yè)單位建立新的公共服務(wù)機(jī)制，是我國(guó)事業(yè)單位改革發(fā)展的重要目標(biāo)。

目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位的改革，根據(jù)特有的國(guó)情，無(wú)論是從價(jià)值理念或是組織結(jié)構(gòu)框架，還是從運(yùn)行機(jī)制方面，兩者都具有一定程度上的密切相關(guān)性。如何正確處理政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革兩者之間看似簡(jiǎn)單實(shí)則關(guān)系微妙，能否在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中和事業(yè)單位改革不斷推進(jìn)進(jìn)程中建立一種銜接機(jī)制，是本人未來(lái)研究的發(fā)展方向。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革銜接機(jī)制的建立，也為研究中國(guó)政府行政改革和公共服務(wù)市場(chǎng)化提供了一種全新的理念及全新的視角。然而，理念是制度的靈魂，理念引導(dǎo)著制度的建設(shè)和根本方向。公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化與事業(yè)單位改革同樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在構(gòu)建兩者銜接機(jī)制新理念引領(lǐng)的同時(shí)，引發(fā)深入思考的則是制度問(wèn)題。因此，研究政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的一致性，在公共服務(wù)供給方面已然具備歷史的現(xiàn)實(shí)可行條件，但研究?jī)烧呃砟钜约绑w制機(jī)制等方面的一致性還需要進(jìn)一步深入分析。

1 價(jià)值理念層面的一致性

20世紀(jì)70年代末至80年代初，世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了一場(chǎng)行政變革。社會(huì)變革適應(yīng)了新時(shí)代的政府管理模式，打破了傳統(tǒng)的行政管理模式。［3］登哈特夫婦理解的公共服務(wù)應(yīng)該更多的提供公共參與的機(jī)會(huì)，政府更應(yīng)該做的是服務(wù)而非“掌舵”。［4］彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出了政府治理未來(lái)發(fā)展形成的四種模式：“市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府”，［5］需要從政府管理、公民需求、公民參與等多角度進(jìn)行未來(lái)的政府治理。面對(duì)多種全新理念的提出，各國(guó)政府陸續(xù)探索實(shí)現(xiàn)政府行政改革目標(biāo)的多種途徑，從多種全新理念中我們可以看到存在著共同的價(jià)值理念和指導(dǎo)原則，公民為本、民主參與、市場(chǎng)化、多中心治理和結(jié)果導(dǎo)向等構(gòu)成了新公共管理的價(jià)值理念，其最終的目標(biāo)是提高政府行政效率和改善公共服務(wù)質(zhì)量，從而確定了新公共服務(wù)的理論內(nèi)涵。

在行政改革浪潮下多種新理念得以確立的同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在世界范圍內(nèi)廣泛發(fā)展。毋庸置疑，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也成為我國(guó)政府供給公共服務(wù)的新模式，這種治理新模式存在特定的發(fā)展背景：

首先，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的大背景，圍繞“公民為本”、“市場(chǎng)化”、“結(jié)果導(dǎo)向”三大核心理念。從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，政府供給公共服務(wù)的新方式還要更進(jìn)一步與我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行有效結(jié)合。政府的權(quán)力是人民授予的，但并不代表權(quán)力的行使都是為人民謀利益。正如圖洛克所言：“相比較行政機(jī)構(gòu)中追求個(gè)人利益最大化而言，私人企業(yè)最有可能符合公共利益”，［6］周志忍稱(chēng)這種現(xiàn)象為“公共悖論”。［7］盡管現(xiàn)象反常，但也言中了我國(guó)目前的實(shí)際情況，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府的主要目標(biāo)提高經(jīng)濟(jì)效益，改善人民生活水平，以最大程度提高社會(huì)公眾的生活質(zhì)量。然而，公共部門(mén)的表現(xiàn)卻不盡如人意，僵化、低效、浪費(fèi)，公共部門(mén)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，包括服務(wù)態(tài)度、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量等方面的表現(xiàn)，與民眾的期望形成巨大反差，一系列官僚行為引發(fā)人民極大的不滿(mǎn)。在這樣具體現(xiàn)實(shí)國(guó)情與行政體制改革相結(jié)合的背景下，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一政府行為顯得更加迫切。

其次，充當(dāng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中生產(chǎn)者或承接者身份的社會(huì)力量，為了適應(yīng)社會(huì)民眾對(duì)公共服務(wù)不斷增長(zhǎng)的需求，自身也在不斷地發(fā)展與完善。在我國(guó)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各類(lèi)事業(yè)單位是政府供給公共服務(wù)的重要組成部分。當(dāng)時(shí)，國(guó)有企業(yè)與事業(yè)單位來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的生產(chǎn)性職能與非生產(chǎn)性職能的計(jì)劃運(yùn)行。［8］事業(yè)單位是中國(guó)獨(dú)有的特殊概念，其機(jī)構(gòu)龐大，數(shù)量眾多，同時(shí)附帶一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下固有的頑疾。隨著市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政府管理一元化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共服務(wù)主體多元化之間的矛盾日益顯著，使得面對(duì)多樣化的社會(huì)需求，對(duì)目前絕大多數(shù)還隸屬于政府行政部門(mén)下屬機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位必須適時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)管理，其中一個(gè)主要的構(gòu)成部分所存在的目的依然是提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下屬于政府“份內(nèi)”職責(zé)的公共服務(wù)，直至今日處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期階段，依然在理念上留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，這就是國(guó)情所決定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

綜上所述，從價(jià)值理念角度出發(fā)，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革在市場(chǎng)取向、社會(huì)取向及治理取向上都以“公民為本”、“市場(chǎng)化”、“結(jié)果導(dǎo)向”為共同的價(jià)值理念。市場(chǎng)取向方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政事政企科學(xué)劃分；社會(huì)取向方面政府進(jìn)行直接資助、事業(yè)單位改革以公益性事業(yè)單位改革為核心；治理取向方面無(wú)論是政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還是事業(yè)單位改革都向多中心治理方向發(fā)展；結(jié)果導(dǎo)向關(guān)注使命和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在此方面政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最終目標(biāo)是，能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，與事業(yè)單位供給公共服務(wù)的目標(biāo)是一致的。因此，從市場(chǎng)取向、社會(huì)取向、治理取向和結(jié)果導(dǎo)向上政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革都是息息相關(guān)，是相輔相成的。

2 組織形式層面的一致性

根據(jù)目前我國(guó)公共服務(wù)體系現(xiàn)狀分析，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和事業(yè)單位改革可以從不同主體在組織結(jié)構(gòu)中的地位平等和需求供給角度構(gòu)建組織形式兩方面的一致性進(jìn)行分析。

2.1 不同主體在組織結(jié)構(gòu)中地位的平等

無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還是事業(yè)單位改革的主體地位，在組織結(jié)構(gòu)中與政府的關(guān)系都應(yīng)該是平等的，不同主體之間關(guān)系也應(yīng)該體現(xiàn)自愿公平原則。尤其要凸顯出，在政府地位的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府不再是依靠強(qiáng)制力凌駕于其他主體之上的特殊主體。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府作為供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一主體；政府具有不可替代的壟斷地位，但事實(shí)上，卻很難滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求的基本要求。然而，政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)打破了傳統(tǒng)理念下人們對(duì)政府集權(quán)的固有思想，政府與具有資質(zhì)的社會(huì)組織之間進(jìn)行合作。合作首先意味著地位的平等，不同的主體在合作中地位的平等化。政府需要向社會(huì)引進(jìn)具有競(jìng)爭(zhēng)潛力的、高技術(shù)的、專(zhuān)業(yè)的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織提供的公共服務(wù)能夠滿(mǎn)足公共需求的多樣性。政府與社會(huì)組織之間建立友好合作伙伴關(guān)系的前提，更大程度上取決于政府部門(mén)放下“權(quán)力主導(dǎo)”的身份，以一種平等地位對(duì)待社會(huì)組織，徹底打破傳統(tǒng)行政領(lǐng)域上的地位不平等。

我國(guó)的事業(yè)單位產(chǎn)生具有特定的歷史背景。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府供給公共服務(wù)大多數(shù)是由各類(lèi)事業(yè)單位所提供。政府的多種職能都是由事業(yè)單位所承接完成的，傳統(tǒng)意義下的事業(yè)單位是政府發(fā)揮公共服務(wù)功能的重要載體。同時(shí)，我國(guó)事業(yè)單位的官僚化和行政化造成其職責(zé)不清、職能僵化。對(duì)我國(guó)的事業(yè)單位進(jìn)行改革，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)范化分類(lèi)改革。從組織結(jié)構(gòu)中主體的構(gòu)成上國(guó)家承擔(dān)行政職能、國(guó)有企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)組織主要以非營(yíng)利組織從事公益服務(wù)的三大類(lèi)進(jìn)行清晰劃分。三者之間不存在從屬關(guān)系，主體上具有平等地位，分別分類(lèi)進(jìn)行規(guī)范各類(lèi)單位改革、管理與運(yùn)行。

2.2 基于需求供給構(gòu)建的組織形式

回顧我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的歷程可以看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府依靠強(qiáng)大的官僚體制，實(shí)行計(jì)劃、指令方式，自上而下強(qiáng)制性地提供公共服務(wù)，公眾則完全處于被動(dòng)消費(fèi)的狀態(tài)。這種供給機(jī)制盡管解決了當(dāng)時(shí)外部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和公共產(chǎn)品供給不足，但已經(jīng)完全不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)需求。事業(yè)單位在我國(guó)規(guī)模之大、人員數(shù)量之多，主要所從事的活動(dòng)集中在科教文衛(wèi)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各種社會(huì)公共和福利事業(yè)等多領(lǐng)域，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了舉足輕重的貢獻(xiàn)。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，作為承接政府職能的事業(yè)單位，很多領(lǐng)域面臨著不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求的同時(shí)，財(cái)政供給負(fù)擔(dān)沉重、人員急劇膨脹、政事政企不分、資源大量浪費(fèi)、公共服務(wù)非社會(huì)化及社會(huì)效益低等問(wèn)題的出現(xiàn)，使得進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革更加具有緊迫感。

隨著政府購(gòu)買(mǎi)作為我國(guó)公共服務(wù)供給的創(chuàng)新方式，不斷培育社會(huì)組織的發(fā)展，激活社會(huì)組織活力，使得社會(huì)組織在運(yùn)營(yíng)方式上更加靈活；還能獲得廉價(jià)或免費(fèi)的志愿勞動(dòng)使得行政成本大大降低；對(duì)公眾的需求具有更加及時(shí)和更加有效的回應(yīng)性等等，社會(huì)組織所具有的這些優(yōu)勢(shì)都是對(duì)傳統(tǒng)政府作為唯一服務(wù)供給者缺陷的充分彌補(bǔ)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是基于政府為滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)社會(huì)需求，與生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)社會(huì)組織合作的思考；事業(yè)單位分類(lèi)改革同樣是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中滿(mǎn)足公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求社會(huì)組織的思考。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和事業(yè)單位分類(lèi)改革從不同環(huán)節(jié)解決了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求供給問(wèn)題，體現(xiàn)了兩者都是基于需求而形成公共服務(wù)供給組織形式。

2.3 具有相同的社會(huì)組織責(zé)任感

政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，當(dāng)政府將生產(chǎn)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給具有資質(zhì)的社會(huì)組織時(shí)，由于委托代理關(guān)系中存在的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，政府對(duì)公共服務(wù)日常生產(chǎn)中的管理與監(jiān)督職能逐漸弱化；此時(shí)，社會(huì)組織的責(zé)任感難免會(huì)受到影響。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是引入市場(chǎng)及社會(huì)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的高效率、專(zhuān)業(yè)化等優(yōu)勢(shì)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程并非是政府的退出，而是政府圍繞著社會(huì)的公共需求、加強(qiáng)社會(huì)組織誠(chéng)信及能力建設(shè)、更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織責(zé)任感的同時(shí)來(lái)提供公共服務(wù)。杜伯格（Simon Domberger）和詹生（Paul Jensen）則提出了三種增強(qiáng)社會(huì)組織責(zé)任的不同方法值得借鑒：一是強(qiáng)化對(duì)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)標(biāo)書(shū)的核查；二是引入硬性績(jī)效以對(duì)原先的許諾交易全程監(jiān)測(cè)；三是建立對(duì)遭受損失的個(gè)人或組織予以補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。［9］此外，學(xué)者將事業(yè)概念或事業(yè)單位定義為應(yīng)當(dāng)在公益性事業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的功能、地位和作用上去尋找，對(duì)事業(yè)單位的界定：依據(jù)《事業(yè)法》，自主運(yùn)行，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，為了社會(huì)公益目的所從事科教文衛(wèi)等非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立法人。［10］持續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革的前提是以科學(xué)分類(lèi)為基礎(chǔ)，形成規(guī)范化的分類(lèi)管理機(jī)制。例如，除了一部分轉(zhuǎn)化為以市場(chǎng)為主體，由市場(chǎng)配置資源的，另一部分可轉(zhuǎn)化成以公益事業(yè)為核心的、“社會(huì)組織化運(yùn)作”機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)還將繼續(xù)保留承擔(dān)公共服務(wù)和公益性服務(wù)的責(zé)任。由此可見(jiàn)，事業(yè)單位改革也同樣具有相同強(qiáng)烈責(zé)任感。

3 運(yùn)行機(jī)制層面的一致性

3.1 多元治理機(jī)制

治理是一個(gè)上下互動(dòng)、全方位互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。［11］隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)在各國(guó)的興起，有關(guān)公共服務(wù)多元供給機(jī)制的相關(guān)研究也顯著增多。其中，文森特·奧斯特羅姆等人基于對(duì)美國(guó)地方治理的大量案例研究提出，公共服務(wù)可以通過(guò)政府自己生產(chǎn)、外包給私營(yíng)企業(yè)、自己生產(chǎn)一部分或從其他組織得到一部分等多種形式得以實(shí)現(xiàn)。［12］多中心治理理念與契約制治理理念或公私合作伙伴關(guān)系已然成為一種國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)。［13］政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，讓各種社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成多元參與、共同建設(shè)的多元治理機(jī)制，打破公共部門(mén)的壟斷地位。

我國(guó)的事業(yè)單位很大一部分職能是政府職能的延伸。所以要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行明確的政事分開(kāi)、政企分開(kāi)和政社分開(kāi)的界定。事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)部分政府職能的執(zhí)行，并以滿(mǎn)足民眾需求為目的及運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)方式進(jìn)行的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。但是，嚴(yán)格意義上來(lái)講，政府與事業(yè)單位的關(guān)系及職責(zé)并沒(méi)有明晰，導(dǎo)致事業(yè)單位“內(nèi)部化”問(wèn)題嚴(yán)重。所以，能否明確政事分開(kāi)、政企分開(kāi)和政社分開(kāi)的多元治理格局關(guān)乎事業(yè)單位改革的成功。因此，形成多元治理機(jī)制，主體地位的平等化，發(fā)揮多元治理各自應(yīng)有的功能與管理能力對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)和改善事業(yè)單位的治理至關(guān)重要。

3.2 競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)制

范斯萊克（Van Slyke）曾指出，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的兩個(gè)基本難題，其一是許多公共服務(wù)領(lǐng)域難以具備競(jìng)爭(zhēng)性，其二是外部購(gòu)買(mǎi)存在的信息不對(duì)稱(chēng)，使得政府部分喪失管理職能。［14］而這兩個(gè)難題無(wú)論是在我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是西方的民營(yíng)化中，都以合同外包形式體現(xiàn)得淋漓盡致。合同外包不僅是我國(guó)政府目前購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的典型的方式之一，同時(shí)也是西方國(guó)家民營(yíng)化或購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要方式。政府通過(guò)與社會(huì)組織達(dá)成契約關(guān)系完成供給公共服務(wù)。合同制通常包括比較標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一過(guò)程中引入規(guī)范化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠把市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，為減少公共服務(wù)供給成本、提高供給效率和質(zhì)量、滿(mǎn)足社會(huì)需求提供有效途徑。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為，政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差，其問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。［15］

我國(guó)事業(yè)單位的改革，必然也要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，無(wú)論在人員使用方面還是薪酬發(fā)放方面都具有合理性。逐步打破傳統(tǒng)事業(yè)單位體制下干與不干、干多與干少都是同樣待遇的不合理局面。由于事業(yè)單位之間的不充分競(jìng)爭(zhēng)，不能保證優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，改善市場(chǎng)與政府之間不平等的從屬地位，只有引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，才能全方位地提高政府和社會(huì)組織的供給和服務(wù)質(zhì)量。

3.3 激勵(lì)保障機(jī)制

無(wú)論是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還是事業(yè)單位改革首先都需要做到以人為本。政府與社會(huì)組織之間并非從屬關(guān)系，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)真正的平等關(guān)系；政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是通過(guò)日漸增長(zhǎng)的公眾需求這個(gè)最大的誘因，在不斷地調(diào)動(dòng)公共服務(wù)供給方的積極性朝向目標(biāo)前進(jìn)的過(guò)程，這一供給方已不僅僅是政府，更多地調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織與市場(chǎng)的積極性。這時(shí)激勵(lì)作為提高供給公共服務(wù)與公共產(chǎn)品一方的工作效率催化劑是必不可少的。在政府對(duì)服務(wù)提供方的資格進(jìn)行確認(rèn)的前提條件下，政府可以為消費(fèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的受益者直接提供資助，以獲得其需求的更高質(zhì)量的物品和服務(wù)的保障，讓受益者可以在服務(wù)和供給中進(jìn)行自由選擇，從而形成良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為了使政府或社會(huì)組織向人們提供更好的公共服務(wù)而奠定基礎(chǔ)。

我國(guó)事業(yè)單位的人事制度有待改進(jìn)，長(zhǎng)期的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事現(xiàn)象導(dǎo)致事業(yè)單位的存在如同雞肋。而推進(jìn)事業(yè)單位人事制度的順利改革，必須建立完善的激勵(lì)保障機(jī)制，使組織的目標(biāo)與個(gè)人的目標(biāo)相統(tǒng)一起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的激勵(lì)目標(biāo)。保障事業(yè)單位改革后人員的生活保障體系和待遇水平與企業(yè)同類(lèi)人員的均衡關(guān)系，完善強(qiáng)化激勵(lì)保障機(jī)制是事業(yè)單位改革順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

3.4 平等自愿機(jī)制

按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)平等、自愿原則，結(jié)合社會(huì)組織自身的自發(fā)性、志愿性、草根性和非營(yíng)利性等特點(diǎn)，政府在向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化過(guò)程中，社會(huì)組織根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，處理各種社會(huì)問(wèn)題，彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的不足，在社會(huì)組織提供公共服務(wù)的方式上，具有很強(qiáng)的志愿性、競(jìng)爭(zhēng)性、參與性與公益性，這些都是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的平等自愿原則的基礎(chǔ)上才能得以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)龐雜，職能權(quán)責(zé)關(guān)系重疊，單一僵化的管理體制，導(dǎo)致職能弱化，人浮于事；由于事業(yè)單位的人員有參公管理人員、財(cái)政撥款事業(yè)編制人員、自收自支編制人員以及編外人員等多種身份，從而導(dǎo)致了編內(nèi)編外人員有的工作強(qiáng)度相同，但工資及福利待遇存在較大差別問(wèn)題。這些都有悖于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的平等自愿原則，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，難以履行社會(huì)公共服務(wù)職能。亞當(dāng)斯的公平理論認(rèn)為，一個(gè)人在取得成績(jī)或報(bào)酬后，總要進(jìn)行全面地比較來(lái)確定自己所獲得的報(bào)酬是否合理。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革順利進(jìn)行前提條件是，建立在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下的平等自愿原則基礎(chǔ)之上。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，無(wú)論我國(guó)政府改革是在政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，還是在事業(yè)單位改革領(lǐng)域的探索均已日漸走向成熟。綜合上述分析，在我國(guó)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)背景下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革作為政府供給公共服務(wù)的重要組成部分，兩者存在一種必然聯(lián)系。例如，我國(guó)的事業(yè)單位在組織屬性上與社會(huì)組織具有特定共同性，即非企業(yè)性和非營(yíng)利性，其承擔(dān)的社會(huì)功能也具有共同性，這就使得政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制對(duì)于我國(guó)事業(yè)單位改革具有可借鑒性。［16］截至目前，盡管針對(duì)探索政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革之間關(guān)系的研究鮮有所見(jiàn)，對(duì)其進(jìn)行深入研究面臨著諸多困難。但是，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的關(guān)系，本文從價(jià)值理念、組織形式和運(yùn)行機(jī)制三個(gè)層面，深入詳盡地分析了兩者存在的共同點(diǎn)以及一致性，為構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的銜接機(jī)制提供了研究視角，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)制度等問(wèn)題的深層次思考，構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與事業(yè)單位改革的銜接機(jī)制將作為下一步研究的主要方向。

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責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.029

C916.2

A

1004-0544（2016）11-0160-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（14BZZ068）。

董楊（1984-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。