周翠翠

[摘 要]《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修正案已經(jīng)正式通過(guò)，而其修正內(nèi)容并非面面俱到。行政訴訟案件收案少、抽象行政行為未得到有效管制、行政案件審判結(jié)果執(zhí)行難的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。對(duì)此，筆者提出了建立行政法院的建議，并展示了行政法院構(gòu)建，論證了其可行性。并提出設(shè)立有利于行政審判執(zhí)行黑名單制度，也提出了增加公益性行政訴訟和利用社會(huì)媒體解決所提問(wèn)題的建議。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟法；行政案件；抽象行政行為；專(zhuān)門(mén)行政法院；黑名單制度；公益行政訴訟

[中圖分類(lèi)號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0085 — 03

一、集中問(wèn)題

（一）行政訴訟案件收案少

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，從1996年到2014年上半年19年的《最高人民法院公報(bào)》所刊登的所有案件中，行政訴訟案件只有80個(gè)。作為對(duì)下級(jí)法院審理案件有指導(dǎo)性作用的公報(bào)刊登的行政案件少，全國(guó)的受理的行政案件少是主要原因之一。在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，地方法院的行政案件受理數(shù)目也“捉襟見(jiàn)肘”。

2007 年至 2012 年，全國(guó)法院審結(jié)一審行政案件數(shù)量分別為：100683 件、109085 件、120530 件、129806 件、136367 件、128625 件，案件數(shù)量長(zhǎng)期在十萬(wàn)至十二萬(wàn)之間徘徊①。德國(guó)是一個(gè)人口只有八千多萬(wàn)的國(guó)家，但其行政法發(fā)展歷史久遠(yuǎn)，行政法十分發(fā)達(dá)。1999年的德國(guó)，其52個(gè)普通行政法院年平均結(jié)案數(shù)目為4000件，全國(guó)行政案件結(jié)案數(shù)目為211497件。②而省級(jí)行政單位如何呢？東部沿海城市廣東省，2012年全廣東省全部法院受理的行政案件一審案件為7683件，但是只占到全省法院受理一審法院的1.19%。但這還是比1987年開(kāi)始受理行政案件以來(lái)增長(zhǎng)了五十幾倍的結(jié)果。

（二）抽象行政行為缺少有效的管制

1.具體行政行為的判定問(wèn)題

現(xiàn)行《行政訴訟法》中規(guī)定，只有具體行政行為才可以成為被訴對(duì)象。在司法實(shí)踐中，有許多被訴行政行為披著抽象行政行為的外衣，實(shí)質(zhì)卻屬于具體行政行為，這樣的案件在審理中往往會(huì)出現(xiàn)判決不明的情況。是否是具體行政行為直接關(guān)系到案件是否可以立案審理，因此行政行為的判定也是很重要的一個(gè)問(wèn)題。雖然2014年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政訴訟法》修正案中，將被訴行政行為為“具體行政行為”改為“行政行為”，但在案件具體審理時(shí)由于被訴行政行為的復(fù)雜性，行政行為的判定也非“涇渭分明”。

《公報(bào)》2006年刊所載建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案，本案的訴訟對(duì)象為江蘇省泗洪縣人民政府分管副縣長(zhǎng)的電話指示，這個(gè)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于該電話指示是否屬于可訴對(duì)象。現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，只有具體行政行為才可以成為被訴對(duì)象，那什么是具體行政行為？行政法將其解釋為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為為具體行政行為，因?yàn)樾姓袨榈膹?fù)雜多樣性，并沒(méi)有做出具體的外延的規(guī)定，只指出具體行政行為概念的內(nèi)涵，遇到具體情況具體分析。因而導(dǎo)致對(duì)是否是行政行為的認(rèn)定出現(xiàn)“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”的問(wèn)題，一審法院認(rèn)為被告所作行政行為不是可訴對(duì)象，駁回原告訴訟請(qǐng)求。二審法院認(rèn)為一審法院認(rèn)定錯(cuò)誤，被告的電話指示直接與原告之間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為，是可訴對(duì)象，責(zé)令一審法院重新審理。③

2.行政法律及法律文件的監(jiān)管問(wèn)題

我國(guó)從1993年開(kāi)始對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行備案審查，但效果并不明顯。一是由于負(fù)責(zé)備案審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成員自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限；二是要備案審查的地方性法規(guī)太多，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成員工作量過(guò)飽和?，F(xiàn)在地方人大每年制定法規(guī)多的時(shí)候1800多件，少的也有700多件①，如到1997年6月，有的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)1994年報(bào)備案的法規(guī)還沒(méi)有審查完。而像如公安局、財(cái)政局、藥品監(jiān)督管理局等部門(mén)制定的行政規(guī)范性文件卻只是進(jìn)行備案。所以，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中出現(xiàn)行政法律性文件間的“打架”現(xiàn)象也不足為奇。地方性行政規(guī)定與憲法、刑法、擔(dān)保法、藥品管理法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法等的案件也層出不窮。試想作為裁判斷案最終依據(jù)的法律之間如果對(duì)同一問(wèn)題的規(guī)定出現(xiàn)背馳，而這種現(xiàn)象得不到解決，后果會(huì)很?chē)?yán)重。如果地方政府利用制定行政性法律文件的機(jī)會(huì)隨意擴(kuò)大自己的權(quán)利，影響甚至左右司法審判，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p及社會(huì)公正。

3.行政審判結(jié)果執(zhí)行難

2010年7月17日，陜西省榆林市橫山縣波羅鎮(zhèn)山東煤礦與波羅鎮(zhèn)樊河村發(fā)生了惡劣的群體性械斗事件。陜西省國(guó)土資源廳拒絕執(zhí)行陜西省高級(jí)法院及陜西省榆林市中級(jí)法院的生效判決是這起事件的導(dǎo)火索。陜西省國(guó)土資源局以開(kāi)展“協(xié)調(diào)會(huì)”的行政形式最終否決了陜西省高院的判決。2011年河北省安平縣政府收到河北省高級(jí)人民法院下達(dá)的判決書(shū)后，接下來(lái)兩年時(shí)間都以各種借口消極執(zhí)行要求其撤銷(xiāo)錯(cuò)誤行政行為的判決。放眼全國(guó)，目前我省法院仍有未結(jié)執(zhí)行積案6萬(wàn)件，由于執(zhí)行不到位引發(fā)涉訴上訪的占上訪總數(shù)的30%。而其中未得到執(zhí)行的行政案件也占有不小的比重。其中政府及其辦事單位拒絕執(zhí)行法院判決的情況更是在建設(shè)法制政府，創(chuàng)設(shè)法治國(guó)家的當(dāng)今顯得更為刺眼。

其凸顯的問(wèn)題是致命而嚴(yán)重的。首先司法權(quán)不足以威懾行政權(quán)力。陜西省國(guó)土廳，作為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，公然拒絕執(zhí)行行政審判，“依法行政”變成了擺設(shè)。行政單位官員的權(quán)利膨脹顯露無(wú)意，甚至有企圖僭越法律的趨勢(shì)。行政意志與國(guó)家法律哪一個(gè)地位更高，他們用行動(dòng)作出回答。強(qiáng)硬的“官本位”是對(duì)正常法律秩序的公然挑釁。美國(guó)聯(lián)邦最高法院波斯納法官曾說(shuō)：“終審權(quán)就意味著我的判決永遠(yuǎn)是正確的。我之所以享有終審權(quán)不是因?yàn)槲遗袥Q正確，恰恰相反，我判決正確是因?yàn)槲蚁碛薪K審權(quán)?！彼痉?quán)享有對(duì)爭(zhēng)議的最后決斷權(quán)力，是司法權(quán)的權(quán)威所在。權(quán)力彼此制衡結(jié)構(gòu)下，司法權(quán)正是以此制約行政權(quán)，除此之外別無(wú)他物。一旦拋卻對(duì)司法權(quán)威的認(rèn)可，行政權(quán)就墮為脫韁野馬，無(wú)所忌憚。《行政訴訟法》第六十五條明確規(guī)定了拒不履行判決的各項(xiàng)制裁措施，而這一切在陜西省榆林市成為空談，久拖三年判決不能被執(zhí)行，法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行判決無(wú)果，卻反被行政機(jī)關(guān)召為協(xié)調(diào)會(huì)的座上賓，親歷否認(rèn)司法判決的一幕，司法權(quán)和行政權(quán)兩權(quán)相遇，司法權(quán)毫無(wú)權(quán)威，無(wú)法威懾行政權(quán)，民告官——行政訴訟法律制度已陷絕境，無(wú)處可退其次法院不能承載解決行政糾紛的重責(zé)。20余年前，中國(guó)確立行政訴訟制度獲得國(guó)內(nèi)外一片贊譽(yù)，譽(yù)之為昭示憲政之功的偉舉。法院依照行政訴訟法，承載解決行政糾紛之重責(zé)，堪其責(zé)嗎？為了革除行政訴訟實(shí)施中的諸多問(wèn)題，最高人民法院多次頒行司法解釋重申保障公民、法人、其他組織的行政訴權(quán)之重要意義，責(zé)令各級(jí)法院不得變相剝奪原告訴權(quán)，然而，訴之如何？勝訴亦如何？陜西“判決門(mén)”中的法院已在法治道路上傾盡己力，司法權(quán)在目前國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，相對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)而言，已經(jīng)是最軟弱的權(quán)力，作為社會(huì)沖突減壓器的法院在目前體制下，根本無(wú)法擺脫地方行政權(quán)力對(duì)自己的遏制。被行政機(jī)關(guān)拐劫的法院如何能承載解決行政糾紛的重責(zé)？一個(gè)更為揪心的問(wèn)題是，“還有誰(shuí)能擔(dān)當(dāng)之？”②

二、建議

（一）建立行政法院

作為最高人民法院的直屬下設(shè)機(jī)構(gòu)，不同于人民法院的民事庭、刑事庭等等，如同國(guó)務(wù)院下屬審計(jì)部門(mén)的地位一樣，作為專(zhuān)門(mén)法院進(jìn)行司法工作。下面是我們對(duì)專(zhuān)門(mén)行政法院的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

1.特殊的人事及組織構(gòu)成

要成立專(zhuān)門(mén)的行政法院，首先就要解決的是人事構(gòu)成問(wèn)題。人是所有因素里最能動(dòng)、最重要的因素，因此解決人事問(wèn)題是首當(dāng)其沖的。行政法院成立之初，可先由原本人民法院負(fù)責(zé)行政案件的人員暫時(shí)負(fù)責(zé)，然后經(jīng)過(guò)篩選，必須是具備行政法、行政訴訟法專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)人員，最后直接編入新的行政法院編制。

要解決人事問(wèn)題，其次要解決的是法院的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，如果是專(zhuān)門(mén)法院，那就應(yīng)當(dāng)打破普通人民法院結(jié)構(gòu)模式的束縛。首先行政法院是最高人民法院的下設(shè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于各級(jí)人民法院，整體設(shè)兩級(jí)，一為市級(jí)，一為省級(jí)。在法院內(nèi)部，可分設(shè)不同的審判庭。根據(jù)我們對(duì)《公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)，我們認(rèn)為可以以行政機(jī)關(guān)的種類(lèi)對(duì)審判庭進(jìn)行分類(lèi)：人力資源與社會(huì)保障部門(mén)相關(guān)的案件占了很大比例，由于高校作為被告的行政糾紛與人力資源問(wèn)題有關(guān)，也列入該庭審理范圍，同時(shí)案件數(shù)量最多的是與土地問(wèn)題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)相關(guān)的案件，這幾類(lèi)案件與民生聯(lián)系緊密，人力資源、社會(huì)保障、土地、住房等都屬于社會(huì)主義民生問(wèn)題，因此也可歸入同一審判庭的審理范疇，可以暫時(shí)稱(chēng)為民生審判庭；其次比較突出的問(wèn)題還有工商部門(mén)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)部門(mén)，海關(guān)、稅務(wù)部門(mén)以及安全生產(chǎn)部門(mén)，這些案件都屬于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的范疇，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)緊密相關(guān)，因此可以歸入一個(gè)審判庭，暫稱(chēng)經(jīng)濟(jì)審判庭；其余的案件內(nèi)容比較分散，但是數(shù)量同樣較多，也需要一個(gè)審判庭，包括人民政府、公安部門(mén)等，除去之前的問(wèn)題，其余的都由這個(gè)審判庭負(fù)責(zé)，我們暫時(shí)叫它綜合審判庭。

除了法院的常設(shè)人員，由于行政案件的專(zhuān)業(yè)性要求比較高，比如專(zhuān)利授予糾紛，這種案件就需要其相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家提供意見(jiàn)，因此還可以聘用一些客座專(zhuān)家，在案件審理時(shí)給出咨詢意見(jiàn)。由于行政案件所涉范圍龐大，所需的專(zhuān)家數(shù)量也比較多，因此可以參考行政機(jī)關(guān)自身所聘用的專(zhuān)家進(jìn)行簽約咨詢來(lái)節(jié)約成本。這樣相較于對(duì)行政糾紛中出現(xiàn)的多種情況及特點(diǎn)缺乏敏感性的普通法院，專(zhuān)門(mén)的行政法院更能應(yīng)對(duì)自如，有所突破。

2.特殊的審判方式

談及審判方式，筆者認(rèn)為可以借鑒西方的陪審團(tuán)制度，陪審團(tuán)制度是原英國(guó)殖民地居民為了與英國(guó)王室抗?fàn)幩a(chǎn)生的，是民主制度的表現(xiàn)。而行政法作為對(duì)政府權(quán)力的限制，更為了保護(hù)公民的合法權(quán)益不受政府非法侵害，陪審團(tuán)制度用于行政訴訟具有其合理性。我國(guó)現(xiàn)有的合議庭制度也是陪審團(tuán)制度的另一種表現(xiàn)形式，但是合議庭的作用并沒(méi)有將陪審團(tuán)應(yīng)有的作用體現(xiàn)出來(lái)，我們建議設(shè)立行政法院，那么與之相適應(yīng)的陪審團(tuán)制度也要建立起來(lái)。

在進(jìn)行行政案件訴訟審判時(shí)，我們可以組成一個(gè)陪審團(tuán)，組成人數(shù)根據(jù)案件難易程度變化，總體為3到7人，陪審團(tuán)人員應(yīng)當(dāng)由與案件無(wú)利害關(guān)系的公民擔(dān)任，陪審團(tuán)人員的篩選應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況不同而變化。在審判時(shí)，法官與陪審團(tuán)之間相互制約，法官判案不可以脫離陪審團(tuán)，但陪審團(tuán)也沒(méi)有最終審判決定權(quán)。采用陪審團(tuán)的方式無(wú)疑可以加大案件審判的公正性，但是由于這種方式成本高，耗時(shí)久，因此以我國(guó)目前國(guó)情看并不普遍適用，因此可以只在不服一審判決提出上訴的案件中使用。當(dāng)此機(jī)制發(fā)展成熟到一定程度再普遍適用，并且由行政案件延伸到刑事及民事案件。

不過(guò)，我們認(rèn)為西方國(guó)家之所以使用陪審團(tuán)制度，以美國(guó)為例，主要是因?yàn)槠浞蓽Y源大部分屬于不成文法，規(guī)范性法律文件比較少，我國(guó)是成文法國(guó)家，法律文件很多，因此在適用時(shí)才會(huì)出現(xiàn)適用錯(cuò)誤的情況。要避免這種情況，我們還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少法律的數(shù)量，多以原則性的東西進(jìn)行規(guī)范，這樣雖然加大了審判難度，但也更符合社會(huì)公理，陪審團(tuán)的作用也就更好的體現(xiàn)出來(lái)了。

3.特殊的立案程序及審判程序

為了解決行政案件訴訟難的情況，根據(jù)最新修改的《行政訴訟法》，我們可以簡(jiǎn)化立案程序，比如修正案中提出的口頭接受訴訟請(qǐng)求等。為了進(jìn)一步方便文化程度不高的、或者經(jīng)濟(jì)困難的公民，法院內(nèi)部也可以設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)，為不懂法的人們提供法律幫助，暢通救濟(jì)渠道。

（二）黑名單制度

在西方國(guó)家，由于其征信體系已經(jīng)相當(dāng)完備，黑名單制度已經(jīng)非常成熟，有影響力的如世界銀行的供應(yīng)商“取消資格制度”和美國(guó)藥品領(lǐng)域著名的FDA黑名單制度。雖然我國(guó)的征信體系還不成熟，但是作為舶來(lái)品的黑名單制度在引入我國(guó)后已經(jīng)廣泛地得到運(yùn)用，國(guó)務(wù)院大多部委均開(kāi)過(guò)黑名單，比如教育部制定的高考作弊黑名單和違規(guī)高校黑名單，商務(wù)部針對(duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)黑名單，工信部制定的食品企業(yè)黑名單，安監(jiān)局制定的安全生產(chǎn)黑名單等等。⑥將此制度應(yīng)用到行政法領(lǐng)域也未嘗不可。由地方建立的省級(jí)行政法院構(gòu)建信用公示平臺(tái)。信用之于無(wú)論是政府、企事業(yè)、部門(mén)單位還是個(gè)人都是從事社會(huì)交互活動(dòng)所必須的。在行政法院作出行政判決后，法院執(zhí)行庭也積極輔助執(zhí)行，并且給予了適當(dāng)?shù)膶捪迺r(shí)間的情況下，如果行政案件當(dāng)事人還是消極履行審判結(jié)果，行政法院應(yīng)將其列入本地區(qū)的“信用黑名單”并對(duì)其提出警告。“信用黑名單”設(shè)置應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)貦?quán)威的媒體共同合作，比如報(bào)紙、網(wǎng)站等。如果行政案件當(dāng)事人在行政法院提出警告后寬限時(shí)間還是在本可以履行審判的情況下拒絕履行，當(dāng)?shù)孛襟w和行政法院的官方網(wǎng)站則可以對(duì)全社會(huì)會(huì)進(jìn)行公示并存檔。行政法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)失信社會(huì)成員進(jìn)行存檔，設(shè)置黑名單查詢系統(tǒng)，便于社會(huì)成員進(jìn)行查詢。當(dāng)然，如果執(zhí)行當(dāng)事人在行政法院給出的合理期限內(nèi)積極執(zhí)行了行政審判的決定，行政法院也當(dāng)為其全面刪除不良信用記錄，畢竟這樣設(shè)置的最終目的還在于促進(jìn)行政審判結(jié)果正常執(zhí)行。司法部門(mén)對(duì)其消極的信用評(píng)價(jià)勢(shì)必影響被公示著的銀行信用、商事合作信用甚至日常交往。畢竟在這樣一個(gè)追求誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)，誰(shuí)也不愿意與沒(méi)有信用更何況是司法信用的人合作交往。

（三）公益行政訴訟與大眾媒體作用

法律援助制度，是國(guó)家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)為某些經(jīng)濟(jì)困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費(fèi)提供法律幫助，以保障其合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)法律制度。法律援助是現(xiàn)代國(guó)家的一種法律保障制度，旨在消除因經(jīng)濟(jì)能力和個(gè)人條件不平等而產(chǎn)生的法定權(quán)利實(shí)際不平等現(xiàn)象，從目前我國(guó)的立法情況來(lái)看，法律援助的案件范圍是特定的，除刑事案件和民事案件外，還包括了請(qǐng)求發(fā)給撫恤金、救濟(jì)金及請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)男姓V訟案件。⑦公益行政訴訟是為公益目的提起的訴訟，且原告面臨的是強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)，需要在不謀求自身利益的情況下花費(fèi)時(shí)間、精力乃至費(fèi)用等求得公益的維護(hù)，因此，理應(yīng)成為法律援助的對(duì)象。建議在公益行政訴訟制度確立后，將公益行政訴訟納入法律援助范圍。公益訴訟即為不方便、沒(méi)有錢(qián)、不敢告的普通民眾提供法律援助。在專(zhuān)門(mén)的行政法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的咨詢服務(wù)處，接待來(lái)訪民眾，為其解答行政訴訟方面的問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難的咨詢者，專(zhuān)門(mén)行政法院應(yīng)當(dāng)提供免費(fèi)的訴訟律師，并免除訴訟費(fèi)用。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與手機(jī)、電腦等多媒體設(shè)備的普及方便了普通民眾的生活，我們更可以利用這個(gè)便利條件方便行政法律活動(dòng)。普通法院或者專(zhuān)門(mén)行政法院應(yīng)當(dāng)構(gòu)建便民服務(wù)平臺(tái)，專(zhuān)門(mén)為利用多媒體手段進(jìn)行咨詢的民眾提供合適的法律服務(wù)。而對(duì)于拒絕執(zhí)行行政審判結(jié)果的案件當(dāng)事人，要求執(zhí)行方可以求助于媒體，對(duì)其行為在社會(huì)中進(jìn)行曝光。以外力促使行政審判結(jié)果得到執(zhí)行。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕