何春岐　楊巍

[摘 要]合理建構(gòu)和優(yōu)化基層公務(wù)員公共服務(wù)能力體系，是建設(shè)服務(wù)型政府的核心要素。本文以十八大精神和要求對基層公務(wù)員公共服務(wù)能力進行梳理，重點分析問題的成因，從三個方面提出優(yōu)化公共服務(wù)能力的對策以及實施路徑。

[關(guān)鍵詞]基層公務(wù)員；公共服務(wù)能力；優(yōu)化；強化；對策

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0052 — 03

建設(shè)公共服務(wù)型法治型政府已成為中國政府改革的一種趨勢?；鶎庸珓?wù)員群體是政府公共服務(wù)的承載者和執(zhí)行者?；鶎庸珓?wù)員除了自身職責(zé)外還肩負政府與民眾聯(lián)系的紐帶作用。他們是廣大群眾意見傳達者，是政府方針、政策的詮釋者，也是政府方針、政策的最終執(zhí)行者。由此可見，基層公務(wù)員在公務(wù)員群體中占有重要位置。在公務(wù)員組織層級中，基層是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，同時也是中高層不可或缺地支持力量。提升基層公務(wù)員公共服務(wù)能力是構(gòu)建服務(wù)型法治型政府的普遍共識，是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢和要求，是提高公眾對公共服務(wù)產(chǎn)品滿意度的必然選擇。

一、公共服務(wù)能力的內(nèi)涵

對于公務(wù)員內(nèi)涵的基本定義是依照人事部2003年印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》，對公共服務(wù)能力是這樣要求的：牢固樹立宗旨觀念和服務(wù)意識，誠實為民，守信立政：責(zé)任心強，對工作認真負責(zé)，密切聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，維護群眾合法權(quán)益；有較強的行政成本意識，善于運用現(xiàn)代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；樂于接受群眾監(jiān)督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評。這體現(xiàn)了對公務(wù)員崗位職責(zé)的要求。在更廣的層面上，更多認為把公務(wù)員公共服務(wù)能力定位在，公務(wù)員向社會提供公共服務(wù)產(chǎn)品去滿足社會需求，所具有技能，知識，意識所顯示的實際能力是公務(wù)員綜合素質(zhì)與崗位技能的高度統(tǒng)一。在公共服務(wù)能力內(nèi)涵界定上，公共服務(wù)素質(zhì)、應(yīng)包括公共服務(wù)態(tài)度、知識、技能服務(wù)行為等方面，公共服務(wù)能力應(yīng)以人事部《框架》為建構(gòu)基點，含群眾工作能力，行政成本能力，現(xiàn)代公共行政能力，自我管理能力，批評與自我批評能力，守信立政能力。

公共服務(wù)能力應(yīng)是公務(wù)員向服務(wù)對象提供服務(wù)所體現(xiàn)，所要求的技能，效率和水平，這是公共服務(wù)能力建構(gòu)的綜合體系。綜合公共服務(wù)能力最好體現(xiàn)是對服務(wù)對象實施主體具有差別，即面對不同群體提供針對性的貼心服務(wù)。公共服務(wù)能力體現(xiàn)在應(yīng)對公共服務(wù)需求所能使用的管用的技能和技巧。它包括幾個層面：知識技能、社會角色、自我概念；同時也包括應(yīng)知、應(yīng)會部分特質(zhì)、動機等情感智力部分構(gòu)成。不但要強化基層公務(wù)員的顯性能力建設(shè)，同時也要 推進隱形的智力建設(shè)，以促使公務(wù)員成為具有最優(yōu)者的公共服務(wù)能力。以上論述包含了所有的公共服務(wù)主體。

政府和企業(yè)事業(yè)，社會機構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容、程序、效果是有差別的，公務(wù)員群體內(nèi)也是有差別的。不同類別的公務(wù)員存在職責(zé)、層級、目標的不同，對其公共服務(wù)能力要求是一樣的。不同崗位職責(zé)要求不同的特殊的公共服務(wù)能力。公共服務(wù)特殊能力的要求，應(yīng)以公務(wù)員層級分類為基礎(chǔ)，從崗位需求出發(fā)，提出具有側(cè)重點，務(wù)實的特殊崗位公共服務(wù)能力要求。這種要求，從政治角度看，提升公務(wù)員公共服務(wù)能力對于提高各級公務(wù)員的思想覺悟、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)效率、法制觀念和依法執(zhí)政具有重大意義；從經(jīng)濟角度看，可以提高公務(wù)員的全面素質(zhì)、發(fā)展生產(chǎn)力、增強服務(wù)本領(lǐng)，降低行政成本；從文化角度看，可以提高公務(wù)員個人內(nèi)涵及對組織文化的認同力和心理成熟度，確立并實現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，從社會角度看，可以增強民眾對政府的信任，促進社會公平、正義、構(gòu)建和諧社會最高價值。

二、基層公務(wù)員公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀與問題

基層公務(wù)員職責(zé)要求直接面對民眾提供所需要的公共服務(wù)。基層公務(wù)員本身是一個有著各種利益需求的社會群體，不同程度地受到社會各方面因素及公務(wù)員自身素質(zhì)等方面的影響，存在著公共服務(wù)意識的缺失，技能差和為人民服務(wù)執(zhí)政意識淡薄等一系列的問題。隨著服務(wù)政府構(gòu)建，我國對公務(wù)員管理得到制度層面強化和約束，取得了一定成效。在公共服務(wù)能力建設(shè)上初步形成了制度規(guī)范、培訓(xùn)、激勵、獎懲和監(jiān)督架構(gòu)。但這些遠遠不能滿足日益增長的社會與民眾對公共服務(wù)產(chǎn)品多樣性的需求，因此，梳理和剖析公共服務(wù)能力存在的問題，優(yōu)化公共服務(wù)能力，從源頭上找到問題根源，找到提出優(yōu)化的路徑是完全必要的。

（一）公共服務(wù)總體能力建設(shè)有待強化

公共服務(wù)職能是政府體系中比較重要的細成部分。基層公務(wù)員作為實現(xiàn)地方政府公共服務(wù)職能的直接主體，其能力水平關(guān)系公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)品質(zhì)量與供給效率。一些基層公務(wù)員導(dǎo)向定位不準確。沒有把實現(xiàn)為人民服務(wù)的核心行政價值觀念，維護公共權(quán)力，公共利益，實現(xiàn)社會公平正義為基本目標。主要原因是社會管理方式轉(zhuǎn)型不到位，是封建殘余“官本位”思想作祟，“官本位"是中國封建社會的殘余，官員自詡為父母官，把自己擺在人民群眾之上，沒有把立黨為公，執(zhí)政為民擺在首位，在自己掌握的權(quán)力中，出現(xiàn)權(quán)力亂用，該作為不作為，甚至弄權(quán)私用，在利益沖突面前，以個人利益，小團體利益為第一位。面對民眾，缺乏主動為人民服務(wù)，積極提供公共服務(wù)產(chǎn)品的意識，更為嚴重的是，違犯紀律，不守規(guī)矩的事件也很多。吃拿卡要，買官賣官，貪污受賄，權(quán)色交易嚴重腐蝕了一些公務(wù)員。一些違反中央八項規(guī)定的現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些行為敗壞了公務(wù)員的形象。我國基層公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)沒能完全納入法制化的軌道上來，提高其建設(shè)的水平和質(zhì)量。法制化的前題是健全法制體系。《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律規(guī)范了公務(wù)員隊伍的建設(shè)工作，同時也缺少公共服務(wù)職能領(lǐng)域?qū)ｍ椃伞⒎ㄒ?guī)，以及相關(guān)領(lǐng)域的具體工作內(nèi)容、方法及標準?！秶夜珓?wù)員通用能力標準框架（實行）》等一系列法規(guī)，對公共服務(wù)能力進行了整體描述。該標準過于籠統(tǒng)、模糊，不利于具體落實和操作。

（二）公共行政成本意識弱，服務(wù)效率低

一是政府財政收入逐年增加，而在財政支出的三公經(jīng)費也在不斷的攀升。地方官員為了政績搞面子工程，在建設(shè)上面拆了建，建了拆，無長遠規(guī)劃，更沒有地方法規(guī)保障。公共行政成本居高不下，勞民傷財；二是效率低，監(jiān)控執(zhí)行成本高。政府的職能需要不斷調(diào)整以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。政府職能轉(zhuǎn)變，涉及到政府政治職能與社會職能的關(guān)系問題。三是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡，資源環(huán)境約束的突出矛盾；四是公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、與公共產(chǎn)品缺失的矛盾?；鶎庸珓?wù)員思想轉(zhuǎn)變慢，計劃經(jīng)濟體制的帶有強制色彩的剛性管理仍然存在，過分強調(diào)遵守和服從；五是公務(wù)員群體內(nèi)缺乏競爭，捧著鐵飯碗，作風(fēng)飄浮，工作不扎實，得過且過，人在崗心離崗現(xiàn)象嚴重；六是在履行職務(wù)上不能由微觀干預(yù)性的管理方式向宏觀行政性的管理方式，向綜合性轉(zhuǎn)變，提供公共服務(wù)時令出多門，繁文縟節(jié)多，造成執(zhí)行成本高；七是獎懲與績效脫鉤，與薪金不掛，干好干壞區(qū)別不大，考核流于形式也是影響公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的重要原因，激勵獎懲機制不健全，流于形式導(dǎo)致基層公務(wù)員工作缺乏動力導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量差，效率低。監(jiān)管成本高，問責(zé)機制啟動難。一些基層公務(wù)員缺乏正確的權(quán)力觀和服務(wù)觀，對黨的方針政策理解不足，為了個人私欲違法亂紀，存在的問題凸顯公務(wù)員運行機制的缺失，在選拔任用上缺乏有效的競爭機制，在考核制度上缺乏操作性強的量化標準。缺乏公務(wù)員退出機制和監(jiān)督機制，出了問題無法問責(zé)，無人問責(zé)，往往大事化小，小事化無，不了了之。

（三）基層公務(wù)員培訓(xùn)、考核制度滯后，難以履行政府公共職能

加強基層公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)是區(qū)域合作背景下，提高地方政府綜合競爭力的現(xiàn)實需要。完善培訓(xùn)考核制度是基層公務(wù)員服務(wù)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。一是在培訓(xùn)內(nèi)容上缺乏針對性，學(xué)習(xí)課程少，并沒有開設(shè)培養(yǎng)基層公務(wù)員服務(wù)技能的課程。公務(wù)員培訓(xùn)無法滿足公務(wù)員個性化及特殊崗位的需求?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》對培訓(xùn)作出了規(guī)定，但對有關(guān)培訓(xùn)的經(jīng)費保障，培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)立，資格認證，質(zhì)量評估沒有或少有提及。在公務(wù)員隊伍公共服務(wù)能力建設(shè)上，缺乏系統(tǒng)性，整體性。主要表現(xiàn)在能力建設(shè)上培訓(xùn)，師資招聘，監(jiān)督、考核上的缺失。由于對培訓(xùn)重視不夠，培訓(xùn)教材陳舊，教學(xué)手段單一，講解乏味，造成培訓(xùn)不培訓(xùn)一個樣，培訓(xùn)變成了程序上的事。二是培訓(xùn)經(jīng)費不足。有的地方財政經(jīng)費不足，沒有把培訓(xùn)費列為財政預(yù)算，變成誰培訓(xùn)誰出錢，要培訓(xùn)就交費。三是沒有建立培訓(xùn)效果的評價機制，培訓(xùn)結(jié)果的使用機制。四是公務(wù)員去培訓(xùn)教育基礎(chǔ)建設(shè)滯后。我國大部分培訓(xùn)任務(wù)是由地市級行政學(xué)院承擔(dān)。教師是臨時召集，教材是生疏的。由于公務(wù)員面廣層次多，涉及知識面廣，原有的教學(xué)手段更仍停留在填鴨式教學(xué)方法上，缺乏現(xiàn)代化的新媒體教育形式和手段。涉培機構(gòu)不能滿足培訓(xùn)需求，基層公務(wù)員公共服務(wù)能力的提升需要其自身能力的加強，更需要機構(gòu)培訓(xùn)，機構(gòu)的科學(xué)、有效地培訓(xùn)對于建構(gòu)完整地公共服務(wù)能力綜合體系具有重大作用。

三、基層公務(wù)員公共服務(wù)能力優(yōu)化的路徑

能力管理體系建設(shè)應(yīng)加強公共服務(wù)鍛煉和科學(xué)有效地培訓(xùn)，同時強化和健全能力考核評估制度，加強法治建設(shè)，適應(yīng)“廉潔、公正、高效”講紀律、懂規(guī)矩、有權(quán)絕不能任性。要進一步優(yōu)化、激勵、獎懲、問責(zé)、錄用、培訓(xùn)，晉升機制。加強公共服務(wù)一般能力和特殊能力培養(yǎng)，以滿足日益增長的公眾需求。

（一）更新行政觀念，構(gòu)建合理的公共服務(wù)能力體系

優(yōu)化基層公務(wù)員履行公共責(zé)任的能力。首先要更新行政觀念，牢固樹立公仆意識，樹立以人為本，執(zhí)政為民的理念。擯棄“官本位"的腐朽思想，實現(xiàn)從管制到綜合服務(wù)的轉(zhuǎn)變。要切實樹立依憲執(zhí)政的思想，做事要守規(guī)矩，依照職權(quán)，執(zhí)政按法定原則，遵守程序，履行職務(wù)不任性。養(yǎng)成良好的公共責(zé)任意識和個人的行為品格，要培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)責(zé)任的精神，具有自律和他律的品格，善于接受各類監(jiān)督主體的監(jiān)督和問詢。

大力改進和加強群眾工作能力?；鶎庸珓?wù)員的服務(wù)對象是群眾，群眾工作是公共服務(wù)體系重要一環(huán)?；鶎庸珓?wù)員要有群眾觀點，形成正確的認知。要深入群眾，傾聽訴求，健全民意表達管道，在合理滿足群眾需要上下功夫。依靠群眾，服務(wù)群眾藉以得到群眾認同，真正權(quán)為民用，情為民系，利為民謀，做人民群眾的貼心人，努力建設(shè)高效、公平、廉潔、群眾滿意的政府。

（二）加強思想建設(shè)，提升公共服務(wù)效率

加強公務(wù)員自身修養(yǎng)和思想建設(shè)，明確公共服務(wù)的目的和其核心意義，有助于基層公務(wù)員愛崗敬業(yè)，樹立起公共服務(wù)意識，全心全意為人民服務(wù)的政治意識，使之成為自覺意識的行為和習(xí)慣思維。堅持做到以人為本，維護和實現(xiàn)廣大人民的根本利益。

進行法治精神的學(xué)習(xí)和職業(yè)道德的規(guī)范養(yǎng)成，尤其是要加強黨的十八屆三中四中全會的精神學(xué)習(xí)和領(lǐng)會。要加強紀律建設(shè)，把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置。公務(wù)員在任何情況下做政治上的明白人，在思想上政治上同黨中央保持一致。不得有任何隨意。時刻自律并規(guī)范自己的行為?；鶎庸珓?wù)員不管在任何情況下不能有特權(quán)思想和特權(quán)行為；不以民賦之權(quán)作為自己謀私利的特權(quán)。要自覺平等地對待所有的公共服務(wù)對象，對他們要有平等的思想和作為。平等，首先是人格上的平等，平等是生來就有的平等。基層公務(wù)員是代表政府面對普通民眾，應(yīng)具有人格上的平等意識，才能消除人格歧視，不能因為公共服務(wù)對象有殘疾，生活貪困，是弱勢群體而受到不平等待遇，遭到歧視。必須建構(gòu)依法行政的人文環(huán)境，保證公民應(yīng)有的各項權(quán)力，尊重人民群眾的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。有了尊重人民群眾才會活得有尊嚴，才會有幸福感，才會真正激發(fā)起人民群眾參與政治的熱情。

基層公務(wù)員站在履行公共服務(wù)職能的角度，要拓展和提升基層公務(wù)員服務(wù)意識和公共服務(wù)意識。應(yīng)具有協(xié)調(diào)配置資源的能力，提高服務(wù)效率，服務(wù)責(zé)任，服務(wù)心態(tài)要端正，服務(wù)習(xí)慣與服務(wù)心態(tài)是相互作用、相互聯(lián)系的?；鶎庸珓?wù)員的責(zé)任心是做好每項工作的基礎(chǔ)。公務(wù)員的責(zé)任心就是對要求做的工作的敬畏和大愛。不單純把工作作為謀生養(yǎng)家的飯碗，而應(yīng)是展示公共服務(wù)能力，現(xiàn)代行政能力，行政成本控制能力，創(chuàng)新服務(wù)理念的實踐場所和平臺。

（三）強化公共能力培訓(xùn)，創(chuàng)新評估監(jiān)督機制

健全基層公務(wù)員培訓(xùn)機制，改變目前培訓(xùn)動力不足，培訓(xùn)效果差的問題。職業(yè)培訓(xùn)是順利履職的基本條件。崗位鍛煉和崗位培訓(xùn)是提升公務(wù)員基本技能和專業(yè)素質(zhì)的有效途徑。政府更優(yōu)化培訓(xùn)機制，加強培訓(xùn)的針對性和實效性，以滿足公務(wù)員個性化需求。通過創(chuàng)新培訓(xùn)形式和內(nèi)容，改革教學(xué)方法以提高政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)`、科學(xué)素質(zhì)為重點，以實用為原則，以干什么學(xué)什么；缺什么補什么為出發(fā)點。學(xué)習(xí)新知識，管用實用的知識，要優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，重點學(xué)習(xí)公共管理知識，行政成本知識，公共服務(wù)知識。要加強培訓(xùn)機構(gòu)的硬件建設(shè)，以適應(yīng)信息技術(shù)現(xiàn)代化的需求。

建立完善的政府績效評估體系是建設(shè)服務(wù)型法治型政府的必備條件。我國各級政府目前評估體系是在內(nèi)部運行的，主要通過人事、審計、監(jiān)查等部門實施的。通過檢查、監(jiān)督歸納整理，發(fā)現(xiàn)問題提出改進公共行政、公共服務(wù)方面問題的建議。這種評估有一定的局限性。應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，實時地引入第三方評估機構(gòu)，也可以是沒有官方色彩的中介評估機構(gòu)。要建立確定合理的、操作性強的指標權(quán)重和指標體系。進行定量和定性分析，利用客觀的評價數(shù)據(jù)，對改進政府公共行政能力，提高基層公務(wù)員公共服務(wù)能力提供指標性建議。

不斷優(yōu)化能力考評機制。堅持定期與不定期對基層公務(wù)員的政治表現(xiàn)、任職能力、職業(yè)心理進行科學(xué)測評。不斷加強公務(wù)員考核制度建設(shè)，建立科學(xué)考核體系，加強公務(wù)員的內(nèi)外監(jiān)督，同時強化問責(zé)建設(shè)制度。增加社會參與度和客觀性，要靈活運用不同的考核辦法，具體是平?？己伺c年度考核；領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合方法。充分運用考核結(jié)果，對基層公務(wù)員的行為起到積極的引領(lǐng)作用。把考核結(jié)果與公務(wù)員的獎懲、晉升、薪水結(jié)合起來，充分調(diào)動其工作積極性與主動性，起到激勵作用，達到提高公共服務(wù)效率的目的。要不斷的用各種手段調(diào)動和激發(fā)公務(wù)員內(nèi)在潛質(zhì)以培養(yǎng)其對崗位的忠誠度。同時要大力樹立典型，交流公共服務(wù)技能并把行之有效的做法傳授出來，吸收和內(nèi)化典型行為，外顯公共服務(wù)能力工作中。

基層公務(wù)員雖然不是公務(wù)員體系的中高層級，但也是一個規(guī)模大、數(shù)量多的群體，是政府聯(lián)系群眾的橋梁，是黨和政府方針政策的具體實施者，具有不可或缺的中介性和直接性。基層公務(wù)員公共服務(wù)能力體系建設(shè)直接關(guān)系到公眾利益的最大化和政府的效率，對建設(shè)服務(wù)型政府具有重要作用。

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〔責(zé)任編輯：張平凡〕