房桂濤

摘 要：知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人力資本在拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮的作用不言而喻。“依法治國(guó)”與“京津冀協(xié)同發(fā)展”是當(dāng)下我國(guó)深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革的兩組重拳，作為典型代表的京津冀人力資本合作，目前還存在著制度設(shè)計(jì)、政策落實(shí)等方面的問(wèn)題。因此，站在法治的維度，分析京津冀地區(qū)人力資本合作的現(xiàn)狀、存在的法律問(wèn)題，并針對(duì)存在的具體問(wèn)題，進(jìn)行解決路徑的探索具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：區(qū)域人力資本；法治；京津冀

“人力資本”具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，它一般是指特定時(shí)空條件下，作為勞動(dòng)者的自然人，身上所體現(xiàn)出來(lái)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的各類資源的總和，人力資本并不是呈點(diǎn)狀孤立分布的，需要我們對(duì)其進(jìn)行整合，加以合作化引導(dǎo)，以達(dá)到特定區(qū)域內(nèi)資本利用的整體最優(yōu)。2011年4月，《京津冀區(qū)域人才合作框架協(xié)議書(shū)》出臺(tái)，三地間的人才合作、人力資本的優(yōu)化開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新的階段。當(dāng)前來(lái)看，京津冀人力資本合作取得了較為明顯的成果，但也存在一系列的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，法律是解決社會(huì)問(wèn)題的途徑之一。

一、京津冀人力資本合作中存在的問(wèn)題

京津冀協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，京津冀人才合作一體化進(jìn)程逐步加快，但綜合比較“長(zhǎng)三角”、“珠三角”等區(qū)域合作較為成熟的地域來(lái)看，京津冀在人力資本合作方面尚處于起步階段，合作方式較為粗放。

（一）人力資本分布的“貧富分化”

北京、天津、河北地區(qū)在人力資本占有總量、人力資本結(jié)構(gòu)組成方面均有較大的差異，三者比較而言，河北對(duì)于人才的吸引力度不強(qiáng)，且人力資本結(jié)構(gòu)較為落后。特定地區(qū)內(nèi)高校存在量的大小和辦學(xué)水平的高低直接影響著該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無(wú)論是科研人員還是專業(yè)技術(shù)人員，河北的人力資本占有量明顯薄弱。

（二）區(qū)域內(nèi)人力資源流動(dòng)性差

在現(xiàn)實(shí)生活中，京津冀三地之間的人力資源流動(dòng)方式經(jīng)常表現(xiàn)為河北向京津地區(qū)單向輸出“體力型”勞動(dòng)力，而京津地區(qū)的高端人才流向河北的趨勢(shì)不明顯。更為甚者，河北自生自產(chǎn)的高端型人才也被京津“虹吸”，加劇了河北地區(qū)高端人力資源的匱乏。人力資源沒(méi)有在京津冀三地之間得到優(yōu)化配置。京津冀地區(qū)在人才資源的配置上沒(méi)有形成統(tǒng)一的人才市場(chǎng)。信息化建設(shè)收效甚微，人力資源供需雙方信息不對(duì)稱，加劇了不同區(qū)域人力資本過(guò)剩或稀缺的兩極化局面。

（三）人力資本合作缺乏執(zhí)行力

目前，京津冀人力資本合作多以“聯(lián)席會(huì)議”、政府有關(guān)部門(mén)商榷的形式推進(jìn)，形成的成果往往也只是三地人力資源主管部門(mén)的合作協(xié)議書(shū)、合作發(fā)展綱要等非規(guī)范性文件，缺乏高位階、具有執(zhí)行力的法律法規(guī)。社會(huì)大眾無(wú)法通過(guò)法律法規(guī)知悉京津冀區(qū)域內(nèi)人才合作的發(fā)展趨勢(shì)，單純的行政命令，無(wú)法取得社會(huì)普遍的信任。在京津冀長(zhǎng)期的人力資本合作中，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不斷變化，各地政府行政機(jī)關(guān)為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有時(shí)候會(huì)選擇性地執(zhí)行業(yè)已商定的共同合作協(xié)議。

二、京津冀人力資本合作中問(wèn)題的法律成因

京津冀三地各有自己的發(fā)展歷史，三者在經(jīng)濟(jì)、政治地位及功能定位方面的差異較大，京津地區(qū)自古以來(lái)就是重要的政治、軍事重鎮(zhèn)和航運(yùn)交通要地，因此，兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯要高于河北。我們的重心在于探討法律層面京津冀人力資本合作存在的問(wèn)題，可歸納為：

（一）人力資本合作法制缺位

從人力資本的分布來(lái)看，京津冀三地的人力資本總量和質(zhì)量均有較大的差異。以教育為例，京津地區(qū)明顯得到國(guó)家更多教育資源傾斜。由于戶籍制度限制，河北地區(qū)的學(xué)生無(wú)法享受到京津地區(qū)的升學(xué)、就業(yè)政策。京津冀地區(qū)的戶籍制度、社會(huì)保障制度改革也缺乏相應(yīng)法律保障。京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃不應(yīng)僅是三地間進(jìn)行“聯(lián)席會(huì)議”、制定政策性文件。在人力資本的合作中，僅僅依靠《京津冀人才合作協(xié)議書(shū)》等沒(méi)有上升到法規(guī)層面的行政性文件，缺乏長(zhǎng)期的合作機(jī)制，難以在社會(huì)層面上樹(shù)立普遍公信力，難以有效推動(dòng)實(shí)質(zhì)意義上三地間的人力資本自由流動(dòng)。

（二）區(qū)域立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失

根據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部委之間可以進(jìn)行聯(lián)合立法；但省、市間的聯(lián)合立法權(quán)沒(méi)有得到現(xiàn)行法律的承認(rèn)。地方人大、政府之間各自為政，有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“各人自掃門(mén)前雪，休管他人瓦上霜”的局面。法律具有指引的價(jià)值功能，如果人們不能從立法的前沿中看到京津冀協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)，那么基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的京津冀一體化進(jìn)程也難免會(huì)出現(xiàn)“動(dòng)力不足”的尷尬。京津冀人力資本合作要求三個(gè)地區(qū)在人力資源的分配、調(diào)控上步履一致。如果三地法規(guī)、規(guī)章之間缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)地區(qū)立法上的沖突，不僅會(huì)給執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)一系列的困擾，還會(huì)造成社會(huì)大眾守法上的困惑。

三、京津冀人力資本合作法律困境破除路徑

（一）制定、完善人力資本合作的相關(guān)法律、法規(guī)

京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，需要國(guó)家出臺(tái)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行宏觀上的引導(dǎo)。僅依靠低位階的地方政府合作協(xié)議等非規(guī)范性文件，難以推動(dòng)三地人力資本合作的發(fā)展。當(dāng)前體制下，作為京津冀協(xié)同發(fā)展的神經(jīng)中樞，國(guó)務(wù)院可根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)出臺(tái)專門(mén)的《京津冀區(qū)域人力資本合作條例》，京津冀三地在此前提下根據(jù)自身發(fā)展需要制定地方法規(guī)性質(zhì)的人力資本合作具體實(shí)施辦法。重視人力資本合作立法，可以避免人力資本合作的隨意性，不受領(lǐng)導(dǎo)班子更迭的影響，使得京津冀人力資本合作實(shí)施起來(lái)更加有力、順暢。

（二）建立、出臺(tái)人力資本合作區(qū)域立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

京津冀人力資本合作在國(guó)家層面上做到有法可依的前提下，可進(jìn)一步探索地方立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是我國(guó)《立法法》沒(méi)有賦予地方進(jìn)行聯(lián)合立法的權(quán)能，作為典型的成文法國(guó)家，我國(guó)在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)能的配置上遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念。尤其是在當(dāng)下依法治國(guó)的大背景下，國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制度的約束。現(xiàn)在我們可逐步探索地方立法“協(xié)商聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。京津冀三地的立法、行政部門(mén)首先平等協(xié)商，以“契約”的方式共同擬定統(tǒng)一的地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案，然后由協(xié)議各方在各自轄區(qū)內(nèi)依照法規(guī)、規(guī)章制定程序進(jìn)行審查、討論、通過(guò)，最后在該文件上冠以所在省市名稱。這樣做既沒(méi)有出現(xiàn)立法的越權(quán)行為，也節(jié)約了立法資源，還能在源頭上規(guī)避京津冀區(qū)域人才合作中的立法沖突，將有效促進(jìn)京津冀區(qū)域人力資本合作的法治化。

（三）設(shè)立統(tǒng)一的京津冀人力資本合作行政機(jī)構(gòu)

市場(chǎng)在人力資源配置方面起決定性作用。但它也不是萬(wàn)能的，那種 “市場(chǎng)原教旨主義”也是不可取的。京津冀協(xié)同發(fā)展是國(guó)家戰(zhàn)略，需要政府強(qiáng)力推進(jìn)。在人才流動(dòng)及人力資本合作中，我們應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)配置與政府宏觀指導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，用人單位和人才進(jìn)行雙向選擇，政府提供人才配置平臺(tái)、人才發(fā)展的環(huán)境和人才管理的機(jī)制，為用人單位和人才提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。目前，京津冀人力資本合作缺乏常設(shè)的行政機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體事務(wù)的謀劃，制約了京津冀各合作領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展。針對(duì)此問(wèn)題，可以探索設(shè)立統(tǒng)一的京津冀人力資本合作行政機(jī)構(gòu)，打破多年來(lái)形成的多層級(jí)、體制性人力資本合作行政壁壘。由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)國(guó)務(wù)院、地方省級(jí)人民政府抽調(diào)、選任資深人員組成京津冀人力資本合作機(jī)構(gòu)，對(duì)三地人力資源的配置、人才的流動(dòng)進(jìn)行宏觀上的調(diào)控。

四、結(jié)語(yǔ)

人力資源配置的最優(yōu)化無(wú)疑是特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推進(jìn)力。我們?cè)诳吹浇?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用力。相關(guān)法制的完備、法治的思維的貫穿，恰能夠以反作用力的形式推進(jìn)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的京津冀人力資本合作，這也正是區(qū)域人力資本合作法治化思維的應(yīng)有之義。其中，立法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的出臺(tái)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也將加速京津冀人力資本合作的科學(xué)化、制度化進(jìn)程。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 張慧芝、馮石崗：《京師、口岸、腹地：京津冀一體化的歷史地理學(xué)解讀》，載《河北學(xué)刊》，2013