孔博

摘 要：以區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，是緩解區(qū)域間財(cái)政能力差異，保證落后地區(qū)的基本公共服務(wù)達(dá)到基本水準(zhǔn)的重要財(cái)政平衡機(jī)制，本文對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的歷史及現(xiàn)狀進(jìn)行分析，構(gòu)建政府間轉(zhuǎn)移支付均等化效果的靜態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型，分析各經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)系，根據(jù)理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，進(jìn)一步探討政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)；均等化

前言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，取得了舉世矚目的成就，但是，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距不斷拉大也是不爭(zhēng)的事實(shí)。其中，區(qū)際公共服務(wù)差距擴(kuò)大之勢(shì)，備受關(guān)注，不同地區(qū)的居民享受差距過(guò)大的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，不僅嚴(yán)重影響人口的跨區(qū)流動(dòng)、資源要素的空間配置，也勢(shì)必危害民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定。

一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的變遷

1.改革開(kāi)放前（1949-1976）

（1）建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財(cái)政管理體制，即中央決定收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)，中央對(duì)各地轉(zhuǎn)移支付的主要形式有：全額補(bǔ)助、收入分享、體制補(bǔ)助和體制上解等，平均分配。

（2）“一五”期間，開(kāi)始實(shí)行收入分類分成的管理辦法，相應(yīng)地，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式變?yōu)椋汗潭ū壤殖伞⒄{(diào)劑收入分享和專項(xiàng)撥款等，仍然帶有平均主義色彩，容易導(dǎo)致落后地區(qū)“等靠要”，發(fā)達(dá)地區(qū)“怠躲藏”，缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性。

（3）“大躍進(jìn)”時(shí)期，1957年開(kāi)始，實(shí)行總額控制的財(cái)政管理辦法，逐步放寬地方的財(cái)政管理權(quán)限，要求發(fā)揮各方面積極性。1958年進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府和國(guó)企的財(cái)權(quán)。同期的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式包括：企業(yè)分成、調(diào)劑分成、總額收入分成、體制上解和中央專項(xiàng)撥款等，由于根據(jù)各地產(chǎn)量調(diào)劑分成，導(dǎo)致“放衛(wèi)星”泛濫。

（4）1961到1965年，強(qiáng)調(diào)合理集中和適度分散相結(jié)合的原則，同期的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式包括：體制補(bǔ)助、體制上解、中央專項(xiàng)撥款等，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展收到了較好的效果。

（5）1966年—1976年的文革時(shí)期，財(cái)政體制頻繁變動(dòng)，總體上比較分散，先后實(shí)行了“收支兩條線”、“收支大包干”、“收入固定比例留成”、“收支掛鉤、總額分成”等管理辦法，財(cái)政混亂，國(guó)家經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滑坡。同期的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式包括：全額補(bǔ)助、包干上繳、體制上解、差額包干補(bǔ)助、體制補(bǔ)助等。

2.改革開(kāi)放到分稅制實(shí)行前（1977-1993）

從1977年改革開(kāi)放到1994年分稅制改革前，我國(guó)的財(cái)政體制改革圍繞“分灶吃飯”展開(kāi)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度變遷，按照主要形式的變動(dòng)可以分為四個(gè)階段。

（1）1977-1979年，國(guó)家對(duì)財(cái)政管理體制進(jìn)行了一系列探索性改革，先后在多省進(jìn)行了“固定比例包干”、“增收分成、收支掛鉤”等試點(diǎn)辦法，為后期改革積累經(jīng)驗(yàn)。期間，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式包括：總額收入分成、專項(xiàng)撥款等。

（2）1980-1984年，國(guó)務(wù)院于1980年2月頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式從以前的全額、差額補(bǔ)助改為定額補(bǔ)助（上解），包括：收入分享、定額補(bǔ)助、定額上解、專項(xiàng)撥款。極大地調(diào)動(dòng)了地方積極性，打破了“吃大鍋飯”，實(shí)現(xiàn)了“分灶吃飯”。但是，由于只改變了“統(tǒng)收”，沒(méi)有改變“統(tǒng)支”管理，導(dǎo)致中央財(cái)力不足，支出負(fù)擔(dān)加重。

（3）1985-1987年，國(guó)家推行“利改稅”改革，實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。按照“利改稅”第二步改革以后的稅種設(shè)置，劃分各級(jí)財(cái)政收入，試圖改善中央收支，結(jié)果是地方收入占比進(jìn)一步增加，中央占比進(jìn)一步下降。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式包括：總額收入分成、定額補(bǔ)助、比例上解、定額上解等。

（4）1988-1993年，1988年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，各地出現(xiàn)了多種形式的“財(cái)政包干制”，中央對(duì)地方的財(cái)政撥款并未減少，且范圍越來(lái)越廣，而收入未見(jiàn)增長(zhǎng)，支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，出現(xiàn)了“窮中央富地方”局面。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式包括：收入分享、定額補(bǔ)助、定額上解、遞增上解、專項(xiàng)撥款等。

3.分稅制改革的過(guò)渡期原則（1994-2002）

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，成立了“國(guó)家稅務(wù)總局”，劃分了“國(guó)稅”與“地稅”及其分別征管18個(gè)稅種，劃分了不同稅種在中央和地方之間的分享比例，目標(biāo)是“增加財(cái)政收入占GDP的比重，增加中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重”。財(cái)政部在1995年頒布了《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，設(shè)定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支出總額，標(biāo)準(zhǔn)收入不能夠滿足標(biāo)準(zhǔn)支出的地區(qū)，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，出現(xiàn)了以財(cái)力均等化為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雛形。為了分稅制改革順利實(shí)施，制定了過(guò)渡期基本原則：

（1）注意政策的相對(duì)穩(wěn)定性，以保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，不觸及地方既得利益，只對(duì)增量部分重新分配，繼續(xù)執(zhí)行分稅制改革所確立的四種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并積極創(chuàng)新，力求其更加科學(xué)規(guī)范；

（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策向少數(shù)民族及財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜，中央政府從收入增量中拿出一部分資金，用以緩解地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距所帶來(lái)的財(cái)政突出矛盾，使全國(guó)各地區(qū)之間的利益分配格局得到重新調(diào)整；

（3）建立激勵(lì)約束機(jī)制，兼顧效率與公平，考慮各地區(qū)財(cái)政收入努力程度，注意調(diào)動(dòng)地方政府組織財(cái)政收入的積極性。

4.現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系

2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》發(fā)布，將中西部地區(qū)作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要實(shí)施對(duì)象，所得稅分享增加的中央收入全部納入一般性轉(zhuǎn)移支付，在各地區(qū)之間統(tǒng)一分配，不再使用“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”概念。2009年，財(cái)政部將原“一般性轉(zhuǎn)移支付”更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”，將原“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，將原“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”中補(bǔ)助數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定的一般公共服務(wù)、教育、公共安全、社會(huì)保障和就業(yè)等項(xiàng)目，改列為一般性轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)實(shí)行以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)政管理制度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三大類組成。

二、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)

1.規(guī)模變動(dòng)

2009-2014年，我國(guó)均衡性轉(zhuǎn)移支付、其它一般性轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。均衡性轉(zhuǎn)移支付從2009年的3918億元，增加到2014年的16732.40億元，增長(zhǎng)了4倍；其它一般性轉(zhuǎn)移支付也由2009年的7399.2億元增長(zhǎng)至2013年的14721.79億元，增長(zhǎng)近2倍，2014年有所回落；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從2009年的12359.89億元持續(xù)增加至2012年的18804.13億元，2013年有所回落，減少到18446.94億元，2014年有所增加，增長(zhǎng)速度較緩慢；相對(duì)而言，稅收返還占比呈下降趨勢(shì)，2012年僅增長(zhǎng)到5120.77億元，2014年則減少至5096.34億元，所占比重逐漸下降。

2.結(jié)構(gòu)變動(dòng)

2009年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重最高，為43%，達(dá)到12359.89億元；其它一般性轉(zhuǎn)移支付位于第二位，為26%，達(dá)7399.2億元；稅收返還所占比重位于第三位，為17%，達(dá)4886.7億元；均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重最小，為14%，金額為3918億元。2014年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比仍然最高，為39%，達(dá)到19941.33億元，但占比已經(jīng)下降4個(gè)百分點(diǎn)；均衡性轉(zhuǎn)移支付位于第二位，為32%，達(dá)16732.4億元，占比上升18個(gè)百分點(diǎn)；其它一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重位于第三位，為19%，達(dá)9939.28億元，占比下降7個(gè)百分點(diǎn)；稅收返還所占比重最小，為10%，金額為5096.34億元。

3.小結(jié)

中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付在2009至2014年期間呈穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，但各類別轉(zhuǎn)移支付所占比重變化較大。其中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比從2009年的43%降至2014年的39%，但其比例仍占據(jù)第一位，表明專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有重要地位；其它一般性轉(zhuǎn)移支付在2009至2013年期間呈現(xiàn)小幅增長(zhǎng)趨勢(shì)，但2014年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，占比從2009年的26%增長(zhǎng)至2013年的30%，2014年占比19%；均衡性轉(zhuǎn)移支付在2009至2014年期間有較大增長(zhǎng)，占比從2009年的14%增長(zhǎng)至2014年的32%，說(shuō)明均衡性轉(zhuǎn)移支付和其它一般性轉(zhuǎn)移支付的地位在逐年增強(qiáng)。而稅收返還在6年間的數(shù)額變化不大，所占比重不斷下降，由2009年的17%降至2014年的10%，說(shuō)明沒(méi)有調(diào)節(jié)作用的稅收返還的影響在減小，中央通過(guò)其他三種方式調(diào)節(jié)各地財(cái)力平衡的能力在增強(qiáng)。

三、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效果的實(shí)證檢驗(yàn)

根據(jù)上述分析，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)歷了一系列調(diào)整，其數(shù)量規(guī)模，結(jié)構(gòu)均發(fā)生了較大變化，為“基本公共服務(wù)均等化”的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。然而，實(shí)際效果如何，需要進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文構(gòu)建了一個(gè)空間面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行檢驗(yàn)分析。

1.數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本文以我國(guó)31個(gè)行政區(qū)的人均基本公共服務(wù)支出來(lái)衡量各地區(qū)提供的基本公共服務(wù)水平，通過(guò)歷年中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平與基本公共服務(wù)水平的相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，考察中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)各地基本公共服務(wù)投入的均等化效果。

模型涉及的數(shù)據(jù)主要包括：31個(gè)行政區(qū)歷年財(cái)政收入、人口數(shù)量，中央撥付到31個(gè)行政區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金額，各行政區(qū)歷年用于基本公共服務(wù)方面的金額等。由于基本公共服務(wù)均等化投入效果，主要體現(xiàn)在各地區(qū)對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的人均支出額上，本文用人均基本公共服務(wù)支出（PS）作為因變量，檢驗(yàn)的基本公共服務(wù)主要包括基本醫(yī)療、義務(wù)教育和最低生活保障三個(gè)方面。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于2006-2014年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》。引入代表中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付水平的人均一般性轉(zhuǎn)移支付（GTP）、人均專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（STP）和人均稅收返還（TR），代表地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的人均GDP（PCG），代表地方政府收入能力的人均財(cái)政收入（PCR），用基本公共服務(wù)支出占政府財(cái)政支出的比重來(lái)表示政府財(cái)政投入偏好（PF），用進(jìn)出口總額占GDP比重來(lái)表示對(duì)外開(kāi)放程度（OD）以及各省人口密度（PM），其相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，并進(jìn)行相關(guān)整理。

本文所獲取的原始數(shù)據(jù)均為名義值，這就需要我們通過(guò)GDP平減指數(shù)把名義值轉(zhuǎn)換為實(shí)際值，以消除價(jià)格因素的影響，本文在實(shí)際應(yīng)用時(shí)以2005年作為基期，對(duì)各個(gè)省份的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。為最大限度保證數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性，本文對(duì)變量均取了自然對(duì)數(shù)。

2.計(jì)量模型的設(shè)定

面板數(shù)據(jù)是時(shí)間序列和橫截面數(shù)據(jù)的結(jié)合，為了避免非平穩(wěn)序列所造成的“偽回歸”問(wèn)題，應(yīng)先對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，以判斷面板數(shù)據(jù)各序列的平穩(wěn)性。本文通過(guò)LLC檢驗(yàn)，顯示模型中各變量在取對(duì)數(shù)后，除了PM在5%的水平顯著外，其余變量均在1%水平下顯著，所以不存在單位根，數(shù)據(jù)平穩(wěn)。

GMM估計(jì)是基于模型參數(shù)滿足一定的矩條件所形成的一種估計(jì)方法，更具有一般性，允許隨機(jī)誤差項(xiàng)存在異方差和序列相關(guān)。考慮到中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付是對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域上一年政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的反應(yīng)，本研究將對(duì)代表中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的三個(gè)解釋變量進(jìn)行滯后一期處理。模型將各地人均基本公共服務(wù)支出水平作為因變量，將中央對(duì)各地的人均轉(zhuǎn)移支付作為核心解釋變量，并將可能影響基本公共服務(wù)投入的各影響因素作為控制變量，包括各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入、政府財(cái)政投入偏好、對(duì)外開(kāi)放程度和人口密度，模型的基本形式如下：

3.檢驗(yàn)過(guò)程與結(jié)果

鑒于我國(guó)東、中、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源和社會(huì)文化等方面存在的差異，中央對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度會(huì)有所不同，以及轉(zhuǎn)移支付對(duì)各地區(qū)內(nèi)部均等化的效果也會(huì)有所不同，所以本文對(duì)全國(guó)以及東、中、西部地區(qū)的面板數(shù)據(jù)分別進(jìn)行了GMM估計(jì)，以全面分析轉(zhuǎn)移支付的有效性。通過(guò)Hausman檢驗(yàn)，我們采用了固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)，Pesaran檢驗(yàn)和修正的Wald檢驗(yàn)表明，各方程存在組間截面相關(guān)和異方差，表明本文選擇GMM估計(jì)是恰當(dāng)?shù)?。?shí)證結(jié)果如表1所示。

4.結(jié)果分析

就全國(guó)范圍來(lái)看，核心解釋變量一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均在1%水平顯著，且變量的系數(shù)為正，說(shuō)明這兩項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化投入產(chǎn)生了正向的效果。而稅收返還并不顯著，沒(méi)有體現(xiàn)出其對(duì)基本公共服務(wù)均等化的作用。同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政收入水平以及政府財(cái)政的投資偏好也表現(xiàn)為比較顯著，尤其是政府財(cái)政的投資偏好，體現(xiàn)出地方政府投資決策會(huì)對(duì)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生重要影響。分地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)檢驗(yàn)結(jié)果表明，一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還均在10%水平顯著，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并不顯著，同時(shí)政府財(cái)政收入水平和投資偏好也表現(xiàn)非常顯著。中部地區(qū)更加側(cè)重于一般性轉(zhuǎn)移支付，其在1%水平顯著，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還并不顯著。西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均在1%水平顯著，稅收返還也不顯著。

結(jié)合檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，政府應(yīng)該增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比例和總量，細(xì)化應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步限制，調(diào)整稅收返還分配結(jié)構(gòu)，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的增量返還，增加貧困地區(qū)的返還。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和總量，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。（作者單位：北京工商大學(xué)）

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