蔡家琴

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

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中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分探析

蔡家琴

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

摘要：中央權(quán)力機(jī)關(guān)與中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分是中國(guó)立法體制最重要的組成部分。由于憲法和法律的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，在全國(guó)人民代表大會(huì)的臨時(shí)性及法案起草方面，相對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)代表而言，行政機(jī)關(guān)明顯占優(yōu)勢(shì)，以及全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督不力等諸多因素，導(dǎo)致在實(shí)踐中國(guó)家立法通過(guò)的法律絕大多數(shù)法案由國(guó)務(wù)院起草并提出，授權(quán)國(guó)務(wù)院立法處于主導(dǎo)地位。為了改變這種狀況，要充分發(fā)揮全國(guó)人民代表大會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步明確法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，依據(jù)《立法法》對(duì)授權(quán)立法的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：中央權(quán)力機(jī)關(guān)；中央行政機(jī)關(guān)；立法權(quán)限

2010年中國(guó)特色法律體系形成后，進(jìn)一步明確了不同立法主體的立法權(quán)限和范圍，這將是完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的一個(gè)重要方面。2015年《立法法》修改的一個(gè)亮點(diǎn)就是明確了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的界限。就中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)權(quán)力配置問(wèn)題，這次修改涉及稅收基本制度，并對(duì)授權(quán)立法做了一些補(bǔ)充規(guī)定。由于憲法和法律的相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，因此中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分依舊有模糊之處。

一、中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分的法理依據(jù)

首先，全國(guó)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大”)是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是其常設(shè)機(jī)關(guān)，《憲法》第58條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！敝醒胄姓C(jī)關(guān)，本文主要指國(guó)務(wù)院，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。作為人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，這是憲法基本原則即人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。在中國(guó)，人民通過(guò)最高的民意機(jī)關(guān)——全國(guó)人大，進(jìn)而通過(guò)立法權(quán)的行使，集中反映和體現(xiàn)全國(guó)人民的根本利益和最高意志。全國(guó)人大依據(jù)憲法行使國(guó)家立法權(quán)是一切權(quán)力屬于人民的固有屬性和外在表現(xiàn)。國(guó)務(wù)院，作為最高行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律則是其固有的職能，其立法權(quán)來(lái)自于全國(guó)人大以憲法形式或特別形式授予的，而不是其固有的。國(guó)務(wù)院依法享有的行政法規(guī)立法權(quán)是行政管理的一種手段，是為了更好地貫徹執(zhí)行憲法和法律。最高行政機(jī)關(guān)作為立法主體所進(jìn)行的立法，從權(quán)力本原上講 ，是授權(quán)立法，是指立法機(jī)關(guān)授權(quán)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)授予的立法權(quán)進(jìn)行的立法活動(dòng)。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定其立法權(quán)具有從屬性、執(zhí)行性和有限性特征，其立法權(quán)可以涉及的內(nèi)容和范圍的基本或主要方面應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)并決定。以上從權(quán)力本原的角度分析了中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分的法理依據(jù)。

其次，行政機(jī)關(guān)立法屬于授權(quán)立法范疇，應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性原則。

最后，我們認(rèn)為，對(duì)于中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限的劃分還可以按照法律優(yōu)先或法律保留原則?！胺蓛?yōu)先原則較為容易理解，就是行政機(jī)關(guān)給予法律授權(quán)所制定的法規(guī)命令，不得違反上位法規(guī)范，再簡(jiǎn)單說(shuō)，就是只要不抵觸憲法法律就是有效的，反之則是無(wú)效的”[1]182。

法律優(yōu)先與法律保留原則原是行政法上的概念，德國(guó)學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“法律優(yōu)先原則是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施，而法律保留原則則要求行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為，當(dāng)法律出現(xiàn)缺位時(shí)，優(yōu)先原則并不禁止行政活動(dòng)，而保留原則排除任何行政活動(dòng)。”[2]416法律優(yōu)先和法律保留原則不僅僅是行政法基本原則，也是憲法原則，還是指導(dǎo)立法權(quán)限劃分的原則。

二、中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分現(xiàn)狀梳理

立法權(quán)限，即立法權(quán)的界限，是一國(guó)立法體制的核心，而立法體制是一國(guó)立法制度最重要的組成部分。立法權(quán)限是法律形式和內(nèi)容合法性的基礎(chǔ)。

從法律規(guī)定上看，《憲法》第58條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！备鶕?jù)《憲法》第62條規(guī)定，全國(guó)人大在其職權(quán)范圍內(nèi)，除了修改憲法和監(jiān)督憲法實(shí)施外，還可以制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。根據(jù)《憲法》第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)在其職權(quán)范圍內(nèi)，除了解釋憲法、法律和監(jiān)督憲法實(shí)施外，還可以制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律。在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上，《立法法》第8條規(guī)定了法律專屬立法事項(xiàng)。接著第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！边@就是關(guān)于《立法法》對(duì)國(guó)務(wù)院特別授權(quán)立法的規(guī)定。我們認(rèn)為這一條是對(duì)過(guò)去實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和法律化。這就意味著，全國(guó)人大及其常委會(huì)在自己立法之外，還可以向國(guó)務(wù)院特別授權(quán)，允許國(guó)務(wù)院行使中央權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使的部分職權(quán)。改革開放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)以專門決定的形式即特別授權(quán)有過(guò)多次。例如，1984年9月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)有企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。1985年4月，第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以制定暫行的規(guī)定或條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。1999年8月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定》，該決定授權(quán)國(guó)務(wù)院決定對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得征收個(gè)人所得稅的開征時(shí)間，并制定相應(yīng)征收辦法。國(guó)務(wù)院隨后發(fā)布了實(shí)施辦法。

除以上特別授權(quán)外，依據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，向全國(guó)人大或其常委會(huì)提出議案?！读⒎ǚā返?6條又賦予國(guó)務(wù)院“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)”“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”兩方面的權(quán)力，對(duì)此我們稱其為中央權(quán)力機(jī)關(guān)向國(guó)務(wù)院進(jìn)行的法條授權(quán)。法條授權(quán)往往是享有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大或其常委會(huì)通過(guò)其制定的憲法或法律中的具體條文進(jìn)行的一般性立法授權(quán)。

法律提案權(quán)是整個(gè)立法權(quán)體系不可或缺的組成部分，在提案權(quán)方面，《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和《立法法》雖然規(guī)定了多方面的機(jī)關(guān)和人員可以向全國(guó)人大或其常委會(huì)提出法案，“但在實(shí)踐中，法律案主要是或絕大多數(shù)是由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院這兩個(gè)系統(tǒng)提出的。1979年以來(lái)，國(guó)務(wù)院就制定新法、將行政法規(guī)修改完善上升為法律，以及修改和廢止現(xiàn)行法律等多方面事項(xiàng)，向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出大量法律案，全國(guó)人大及其常委會(huì)所立法律中，由國(guó)務(wù)院提案的約占70℅”[3]291。近10年來(lái)這個(gè)比例有所提高。從數(shù)量上看，行政法規(guī)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法律。

三、中央權(quán)力機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分存在問(wèn)題分析

(一)國(guó)務(wù)院所提法案占國(guó)家立法通過(guò)的法律比例過(guò)高

目前，各國(guó)立法實(shí)踐幾乎都表明，議會(huì)審議的法案大部分甚至絕大部分是由政府提出，中國(guó)也不例外。原因有兩個(gè)方面，一是作為最高立法機(jī)關(guān)組成人員的全國(guó)人大代表人數(shù)多且來(lái)自各行各業(yè)，在行使立法權(quán)方面既非專職又非專業(yè)，雖然30名以上人大代表可以聯(lián)名提交法案，但《立法法》第54條又規(guī)定，提出法案同時(shí)應(yīng)當(dāng)提出法律草案文本及其說(shuō)明。提出法律草案文本，我們可以想象對(duì)于大多數(shù)全國(guó)人大代表來(lái)說(shuō)是有一定難度的。二是相對(duì)全國(guó)人大代表，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院在提案權(quán)行使方面要優(yōu)越得多。首先，作為中國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，在法案的起草方面，它擁有各個(gè)領(lǐng)域的最好最多的人才；其次，國(guó)務(wù)院處在行政管理工作的第一線，最了解某一領(lǐng)域的實(shí)際情況，相對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和代表而言，國(guó)務(wù)院掌握的信息量大；最后，國(guó)務(wù)院在法案起草方面不存在經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題。這些優(yōu)勢(shì)使得國(guó)務(wù)院起草的法案相對(duì)更加完善也更貼近生活實(shí)際。按照《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)決定提請(qǐng)全國(guó)人大審議的法案，在會(huì)議舉行前一個(gè)月將法律草案發(fā)給代表。全國(guó)人大代表沒(méi)有足夠的時(shí)間對(duì)法案相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行立法調(diào)研或法律咨詢，而每個(gè)法案都是專門調(diào)整某一事項(xiàng)的，有的專業(yè)性很強(qiáng)。加上每年一次的全國(guó)人大會(huì)議會(huì)期相對(duì)短，且用于立法方面的時(shí)間非常有限。這樣一來(lái)，法案提交全國(guó)人大審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，即使修改也不會(huì)進(jìn)行大的、實(shí)質(zhì)性的修改。而在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，最高立法機(jī)關(guān)對(duì)于法案的審議、表決，才是真正決定一部法案質(zhì)量命運(yùn)的環(huán)節(jié)。在中國(guó)，在立法準(zhǔn)備階段，法案起草比較順利的話，到了正式立法階段(主要包括提出法案、審議法案、表決法案等環(huán)節(jié))，通過(guò)法案一般不成問(wèn)題。也就是說(shuō)早在立法準(zhǔn)備階段，一部法案的質(zhì)量和命運(yùn)幾乎已經(jīng)確定。而國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院所屬部委起草并提交的法案占國(guó)家立法通過(guò)的法律比例過(guò)高，立法和法律本身的人民性和民主性就成了問(wèn)題。同時(shí)，作為行政管理機(jī)構(gòu)，他們還擔(dān)負(fù)全國(guó)行政管理工作，這樣一來(lái)，在法案起草過(guò)程中難免滲透部門利益，不利于立法實(shí)現(xiàn)公平、公正等法律價(jià)值。

(二)授權(quán)國(guó)務(wù)院立法范圍模糊，缺乏監(jiān)督

首先，《憲法》和《立法法》在規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)的同時(shí)，對(duì)這一權(quán)力的行使作了一個(gè)限制，即行政法規(guī)要“根據(jù)憲法和法律”制定。對(duì)于這一限制的理解，真是見仁見智。有的人認(rèn)為國(guó)務(wù)院只能在有關(guān)法律的前提下，被動(dòng)地制定行政法規(guī)即制定實(shí)施細(xì)則或條例，行政法規(guī)是法律的進(jìn)一步具體化。有的人認(rèn)為國(guó)務(wù)院在“根據(jù)憲法和法律”規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，可以自主地制定行政法規(guī)。周旺生教授認(rèn)為：“在有法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系的情況下，要就同一事項(xiàng)制定行政法規(guī)，是被動(dòng)地行使立法權(quán)；在國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍以內(nèi)，可以主動(dòng)地制定行政法規(guī)?！盵3]293

其次，授權(quán)立法主要是特別授權(quán)立法，在2015年《立法法》修改后雖然在制度上進(jìn)一步完善，但源于法律專屬調(diào)整領(lǐng)域的相對(duì)保留事項(xiàng)和絕對(duì)保留事項(xiàng)的范圍不清，授權(quán)立法還存在范圍模糊、過(guò)于寬泛?jiǎn)栴}。也就是說(shuō)，原本應(yīng)該由法律調(diào)整的事項(xiàng)，哪些為情勢(shì)所迫可以授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，哪些無(wú)論在何種情況下只能由國(guó)家立法調(diào)整，這個(gè)問(wèn)題到目前為止還是沒(méi)有明確化。鑒于“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、權(quán)力本原及行為方式，決定了它制定行政法規(guī)的從屬性以及在內(nèi)容項(xiàng)上與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重合性”[4]343。例如，對(duì)于全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)、體育等的管理，兩者都有權(quán)以立法形式來(lái)進(jìn)行調(diào)整，因此，有學(xué)者認(rèn)為“要從內(nèi)容項(xiàng)上對(duì)兩者的立法權(quán)限做出明確的劃分，是很難做到的”[4]343。但很難做到并非不能做到。我們認(rèn)為“專屬立法權(quán)還可以更加明晰，現(xiàn)在確實(shí)感覺國(guó)務(wù)院行政權(quán)力太大，應(yīng)該是專屬立法權(quán)的事情它也來(lái)插一腳，監(jiān)督的程序又落不下來(lái)”[5]。

相對(duì)保留事項(xiàng)和絕對(duì)保留事項(xiàng)劃分不清的具體表現(xiàn)，就是20世紀(jì)80年代，全國(guó)人大及其常委會(huì)向國(guó)務(wù)院授權(quán)的兩次“一攬子”立法。第一次是1984年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的建議，通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，80年代中期，國(guó)務(wù)院制定50多個(gè)有關(guān)稅收的暫行規(guī)定、條例，而全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的稅收方面的法律和決定只有4個(gè)。第二次是1985年第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或條例的決定》?？梢钥闯?，這兩次授權(quán)籠統(tǒng)而廣泛，缺乏明確性，一次性授予國(guó)務(wù)院在稅收和經(jīng)濟(jì)體制改革及對(duì)外開放方面大量的立法權(quán)力。這兩次授權(quán)緣于20世紀(jì)80年代初期，國(guó)家處于社會(huì)急劇變革中，經(jīng)濟(jì)體制改革大規(guī)模展開，急需加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，一方面，全國(guó)人大常委會(huì)剛獲得法律制定權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在短時(shí)期內(nèi)難以滿足這樣的立法需要；另一方面，改革開放的制度需求非常突出，需要給予中央政府在立法方面一定的主動(dòng)性和靈活性，太多社會(huì)事務(wù)需要中央行政機(jī)關(guān)的立法來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。于是出現(xiàn)了兩次典型的一攬子授權(quán)立法，卻缺乏對(duì)授權(quán)立法切實(shí)而有效的管理和監(jiān)督方面的規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院立法不受限制，權(quán)力過(guò)大，在授權(quán)立法實(shí)踐中處于主導(dǎo)地位。

雖然在現(xiàn)在和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)法治仍然并且仍將處于探索改革階段，但與80年代相比，情況已經(jīng)發(fā)生很大變化，我們?cè)缫雅まD(zhuǎn)無(wú)法可依局面，而且已經(jīng)形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，并制定了專門規(guī)范立法活動(dòng)的法律《立法法》。在實(shí)踐中，由于立法時(shí)機(jī)不成熟或在立法條件不具備的情況下，把原本應(yīng)該由法律調(diào)整的事項(xiàng)授權(quán)給國(guó)務(wù)院先制定行政法規(guī)，待時(shí)機(jī)成熟再制定法律，這種情況仍時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，國(guó)務(wù)院授權(quán)立法有先行先試的作用。但在法條中“時(shí)機(jī)成熟”是個(gè)含混的時(shí)間概念，本需要立法解釋具體化卻沒(méi)有相應(yīng)的解釋，這就造成何時(shí)解除授權(quán)立法的條件不清晰，以至出現(xiàn)有的暫行規(guī)定一旦暫行就行幾十年的現(xiàn)象，如1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《車船稅使用暫行條例》，直到2011年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《車船稅法》于2012年1月1日施行之前還在使用。

四、中央權(quán)力機(jī)關(guān)與中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分存在問(wèn)題解決途徑

基于前文對(duì)中央立法權(quán)限劃分現(xiàn)狀以及問(wèn)題的梳理和分析，為使中央立法機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限配置更加合理，我們認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行完善。

(一)進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大在立法中的主導(dǎo)作用

首先，2015年修改后的《立法法》新增了這方面規(guī)定，其第51條：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！敝饕绞骄褪峭ㄟ^(guò)每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排；根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要確立立法項(xiàng)目，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。另外，結(jié)合近年來(lái)的實(shí)踐，《立法法》新增第13條規(guī)定：“全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)部分地方暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！钡?1條和第13條既體現(xiàn)了人大立法在我國(guó)立法中的主導(dǎo)性，又體現(xiàn)了人大立法的靈活性。

其次，充分發(fā)揮全國(guó)人大代表在立法中的作用。一是為了調(diào)動(dòng)全國(guó)人大代表參與立法的積極性，要高度重視人大代表依法聯(lián)名提出的立法議案。如果代表聯(lián)名提出的法律主案就可行性和必要性有充分論證，根據(jù)《立法法》第53條第2款：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”。二是要積極搭建人大代表參與立法工作的平臺(tái)。從這次《立法法》的修改來(lái)看，制度層面有了新規(guī)定：在全國(guó)人大常委會(huì)審議向全國(guó)人大提交的法案過(guò)程中，在專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研時(shí)，在常務(wù)委員會(huì)審議法案時(shí)，常委會(huì)召開聽證會(huì)、論證會(huì)等過(guò)程要邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)人大代表參與其中，應(yīng)當(dāng)盡可能地聽取和吸收相關(guān)人大代表的意見建議。我們認(rèn)為要將制度落到實(shí)處，需要在常委會(huì)、常委會(huì)委員和代表之間建立通暢的聯(lián)絡(luò)渠道，使基層代表的好建議能夠及時(shí)傳達(dá)給常委會(huì)，利用常委會(huì)及其委員的優(yōu)勢(shì)提出現(xiàn)實(shí)生活需要的法案。三是考慮給享有立法職權(quán)的全國(guó)人大代表規(guī)定適當(dāng)合理的立法義務(wù)，如規(guī)定人大代表在本屆任期內(nèi)，至少提一條立法建議，參與一次大會(huì)以外的立法活動(dòng)。適當(dāng)?shù)囊罂梢约ぐl(fā)全國(guó)人大代表參與立法的活力。

(二)針對(duì)國(guó)務(wù)院所提法案占國(guó)家立法通過(guò)的比例過(guò)高問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)全國(guó)人大對(duì)法案的審議和審查

針對(duì)國(guó)家立法中國(guó)務(wù)院所提法案過(guò)多，《立法法》第53條第1款新規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草?！?/p>

為了揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮國(guó)務(wù)院起草法案的優(yōu)勢(shì)，必須從源頭抓起，一方面對(duì)于那些專業(yè)性和技術(shù)性要求高的法案，充分利用中央行政機(jī)關(guān)的資源，由國(guó)務(wù)院或其所屬部委起草，但在起草過(guò)程中須有一定數(shù)量的人大代表參與其中，或起草完成后向社會(huì)公開法案內(nèi)容以征求意見或建議。另一方面，加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院起草法案的監(jiān)督力度，強(qiáng)化全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)法案的審議和審查。在中國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)人大代表專職化前，我們可以借鑒美國(guó)的做法，給常委會(huì)委員們提供相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)保證，用于聘請(qǐng)立法助理，輔助委員們收集立法信息和資料、草擬法案等，以提高專門委員會(huì)和常委會(huì)提案質(zhì)量以及審議法案的質(zhì)量，改善坐等政府部門送法案上門的局面，主動(dòng)掌握立法權(quán)。

(三)進(jìn)一步規(guī)范授權(quán)立法

針對(duì)國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律”制定行政法規(guī)存在不同理解問(wèn)題，我們認(rèn)為，鑒于國(guó)務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，借鑒其他國(guó)家授權(quán)立法的情況，“根據(jù)憲法和法律”并不意味國(guó)務(wù)院自主地享有制定行政法規(guī)的立法職權(quán)。為了避免歧義，最好由全國(guó)人大常委會(huì)就此出臺(tái)相應(yīng)的立法解釋。

根據(jù)授權(quán)立法明確性原則，通過(guò)列舉明確法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。關(guān)于《立法法》中規(guī)定的保留事項(xiàng)的規(guī)定，有不少學(xué)者認(rèn)為相對(duì)保留的事項(xiàng)過(guò)廣，絕對(duì)保留事項(xiàng)太少，使得全國(guó)人大真正發(fā)揮立法權(quán)的領(lǐng)域過(guò)于狹小。絕對(duì)保留的事項(xiàng)無(wú)論在何種情況下都只能由全國(guó)人大行使立法權(quán)。湛中樂(lè)教授認(rèn)為：“這個(gè)權(quán)力不能輕易籠統(tǒng)下放，否則我們就無(wú)法維護(hù)憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。同時(shí)，對(duì)限制或剝奪公民其他基本權(quán)利的事項(xiàng)，諸如涉及公民言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，住宅、通訊方面的權(quán)利和自由，以及受教育權(quán)等方面的憲法權(quán)利也必須由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以法律的形式規(guī)定之?！盵6]而相對(duì)保留事項(xiàng)原則上屬于全國(guó)人大，但在實(shí)際情況下，若是需要時(shí)可以由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。

加強(qiáng)對(duì)授權(quán)立法監(jiān)督。2015年《立法法》修改后，授權(quán)立法內(nèi)容更豐富，但比較籠統(tǒng)，還可以進(jìn)一步完善。應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)主體對(duì)授權(quán)所立之行政法規(guī)審查的內(nèi)容，若發(fā)現(xiàn)有違背授權(quán)目的、事項(xiàng)和原則立法的，應(yīng)當(dāng)要求受權(quán)主體及時(shí)改正或者撤銷其授權(quán)立法。鑒于授權(quán)立法破格性、變通性和先行性等特征，在實(shí)踐中國(guó)務(wù)院必須嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定。

建設(shè)法治國(guó)家是依法治國(guó)的終極目標(biāo)，依法治國(guó)的核心和重點(diǎn)在于依法行政，依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)依據(jù)法律，而且要求其根據(jù)法律或法律的授權(quán)制定相關(guān)規(guī)范[7]。中央權(quán)力機(jī)關(guān)與中央行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限劃分關(guān)系到依法行政，關(guān)系到中國(guó)法制的統(tǒng)一和完善，關(guān)系到法治國(guó)家建設(shè)，我們有必要對(duì)其進(jìn)行研究。

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(責(zé)任編輯：吉家友)

·法學(xué)研究·

Analysis of the Division of Legislative Powers between the Central Authority and the Central Administrative Organization

CAI Jiaqin

(Law School, Henan University, Kaifeng 475001, China)

Abstract:The legislative division between the central authority and the central administrative organization is the most important part of the legislative system of China. All factors such as indistinct regulations of charter and relative laws and temporality of NPC and the State Council is superior to deputy of NPC on drafting a bill and NPC ineffectively supervises authorized legislation lead to the most passed national law drafted by the State Council. The State Council plays a leading role in authorized legislation. To change the condition, we must give play to NPC leading and strengthen supervision of authorized legislation according to the relative regulation.

Key words:the central authority; the central administrative organization; legislative division

作者簡(jiǎn)介：蔡家琴(1972—)，女，河南固始人，講師，主要從事立法學(xué)、法律邏輯學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(13BFX076)

收稿日期：2015-11-20

中圖分類號(hào)：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1003-0964(2016)01-0019-05