李紅霞

內(nèi)容摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)要素等價交換、優(yōu)化配置、合理流動、公平使用。重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動依然保持著農(nóng)村單一向城市流動的基本格局，需要在符合國家法律、規(guī)劃的前提下，破除生產(chǎn)要素自由流動的諸多障礙。

關(guān)鍵詞：重慶 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào) 生產(chǎn)要素

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與生產(chǎn)要素優(yōu)化配置

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，是黨和政府在解決“三農(nóng)”這一問題上的重大思路與觀念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。與以前解決“三農(nóng)”問題的主張、看法、建議不同，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論則強(qiáng)調(diào)從體制性矛盾、國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)間發(fā)展的互動作用、相互影響著手，以全新的理念、視角與途徑來對待、解決“三農(nóng)”問題。

改革開放以來，我國農(nóng)村富余的勞動力開始了從農(nóng)村到城市的大規(guī)模就業(yè)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)勞動力、資本出現(xiàn)了極其活躍的流動局面，對國民經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展的方方面面都產(chǎn)生了十分深刻的影響，極大地推動了中國經(jīng)濟(jì)的增長以及城鄉(xiāng)居民收入的大幅提高。改革開放前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系失衡，主要是因為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的剪刀差，背后支撐的是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、合同訂購制度以及“政社合一”的人民公社制度。農(nóng)村改革以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制代替了“人民公社制度”，尤其是“糧食商品化、流通市場化”以后，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品間因不等價交換引發(fā)的“三農(nóng)”利益的大量流失，基本上已經(jīng)退出了歷史舞臺。

在城鄉(xiāng)居民收入不斷提高的背景下，由農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市自由流動出現(xiàn)的價值實現(xiàn)的“剪刀差”，諸如拖欠或克扣農(nóng)民工工資，壓低土地征用補(bǔ)償價格，城市建設(shè)侵占農(nóng)村居民存款等；城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素在自由交換方面出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象，比如提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，及其在城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等公共服務(wù)供給方面提供不一樣的城鄉(xiāng)差別政策，逐漸成為了當(dāng)前“三農(nóng)”利益流失的新途徑，這是目前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展出現(xiàn)的新特點(diǎn)。

盡管近些年來我國已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，在農(nóng)村逐漸擴(kuò)大了低保的覆蓋范圍，大量增加了農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，國民收入再次分配逐漸改善了城鄉(xiāng)間的不公平問題，但是支撐城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素交換價格“剪刀差”背后的土地管理制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還難以觸動，由此而引發(fā)的“三農(nóng)”利益的流失在一些地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)越演越烈?！叭r(nóng)”問題的解決切入點(diǎn)在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，其關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)要素等價交換、優(yōu)化配置、合理流動、公平使用，需要結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的新特點(diǎn)，推動政策創(chuàng)新與制度改革。

重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中城鄉(xiāng)要素流動現(xiàn)狀

當(dāng)前，重慶市城鄉(xiāng)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了工業(yè)化發(fā)展的后期階段，具體而言，在市場機(jī)制作用下，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置效應(yīng)日益凸顯，城鄉(xiāng)各種產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切。但是，在廣大農(nóng)村地區(qū)，勞動力、土地、資金等生產(chǎn)要素卻繼續(xù)維持向城鎮(zhèn)流動的趨勢。盡管近年來，各種要素返鄉(xiāng)也在不斷地增加，但還不是很成比例，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動依然保持著農(nóng)村單一向城市流動的基本格局，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）勞動力要素的流動

在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動和優(yōu)化配置中，最活躍的就是勞動力要素，這也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)理論研究的重點(diǎn)。城鄉(xiāng)勞動力流動主要表現(xiàn)在農(nóng)村富余勞動力向城市及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大量轉(zhuǎn)移。截至2013年底，重慶市戶籍統(tǒng)計的總?cè)丝谑?358.42萬人，與上年相比，增加了14.98萬人。其中，非農(nóng)業(yè)人口1344.05萬人，農(nóng)業(yè)人口2014.37萬人。重慶市第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率還沒有全部產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平的1/2，尤其是從二十世紀(jì)九十年代初期開始，第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率出現(xiàn)了整體上下降的趨勢；并且，第二、第三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率差距不斷地拉大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率通常是所有產(chǎn)業(yè)的兩倍以上，這就表明，重慶市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征依然是比較顯著的。這同時也意味著，促進(jìn)農(nóng)村大量剩余勞動力向城鎮(zhèn)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序地轉(zhuǎn)移，是擺在重慶市政府面前急需解決的具有挑戰(zhàn)性和現(xiàn)實性的重大課題，也是重慶市推進(jìn)工業(yè)化、信息化與新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及化解“三農(nóng)”問題的主要途徑。目前，雖然重慶市政府出臺了一系列有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策、措施，并取得了較好的效果。但是，重慶市農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移并不順暢，仍然受到市場需求、轉(zhuǎn)移成本以及個體要素稟賦的多重約束，使得農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自由流動不夠持續(xù)和穩(wěn)定。因此，在城鄉(xiāng)一體化，走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，重慶特別是渝東南翼和渝東北翼仍有大量農(nóng)村勞動力需要轉(zhuǎn)移。

（二）土地要素的流轉(zhuǎn)

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，在空間上不具有流動性。但是，土地資源配置效率的高低有賴于土地流轉(zhuǎn)，它能夠進(jìn)一步激活農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)集約化、高效化、規(guī)?；?jīng)營提供廣闊的前景與空間。重慶市直轄以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展整體呈上升發(fā)展趨勢。近年來，主城區(qū)及鄰近較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)情況良好，主要得益于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入相對較高且較為穩(wěn)定，對土地的依賴程度也逐漸下降。但是重慶各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的丘陵山區(qū)由于受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束，進(jìn)城就業(yè)難且不穩(wěn)定等原因，離不開對農(nóng)地的依賴?？傮w而言，重慶市土地流轉(zhuǎn)所占比例只有12.84個百分比，總體水平依然偏低。此外，市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要多方主體參與才能提高市場效率，土地流轉(zhuǎn)同樣如此，更多的流轉(zhuǎn)主體形成的競爭局面，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化、規(guī)?；?、穩(wěn)定化發(fā)展。但是目前重慶市的情況是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍大部分是集中在本村之內(nèi)，流轉(zhuǎn)對象也大多是親戚朋友。這種生產(chǎn)要素的流動可以說是低效甚至是無效的。

（三）資金要素的流動

在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素中，最重要的就是資本要素，其流動與配置狀況對中國經(jīng)濟(jì)增長、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入與消費(fèi)等有著十分深刻的影響。雖然目前重慶市對城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)的投資額度逐年加大，但從城鄉(xiāng)資金要素的配置情況來看，重慶市政府對城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。盡管重慶市第一產(chǎn)業(yè)在社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一系列鼓勵“三農(nóng)”政策及支農(nóng)惠農(nóng)政策等項目推動下，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)投資呈現(xiàn)較高的增長態(tài)勢，2012年全市農(nóng)、林、牧、漁業(yè)完成投資364.01億元，占全市投資總量的3.9%，與上年相比，增長30.6%，高于全市投資增速7.7%。但是，與其他產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資回報率不高，比較效益偏低，風(fēng)險相對較大。重慶市政府盡管加大力度，也采取了一系列促進(jìn)措施，但收效甚微，例如，2012年重慶市三次產(chǎn)業(yè)投資的比例分別為3.9∶32.8∶63.3，重慶市對第一產(chǎn)業(yè)投資額遠(yuǎn)小于對工業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)的投資。在市場機(jī)制的作用下，農(nóng)業(yè)不僅難以吸引外部資金的流入，還會出現(xiàn)資金外流的現(xiàn)象。

促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動的對策

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間得到優(yōu)化配置與自由合理流動，因此，當(dāng)務(wù)之急就是要逐步消除城鄉(xiāng)分割的二元要素市場，在符合國家規(guī)劃、法律的前提下，破除生產(chǎn)要素流動的諸多障礙。

（一）加強(qiáng)政府的調(diào)控與管理

在市場經(jīng)濟(jì)前提下，生產(chǎn)要素根據(jù)市場價格來進(jìn)行優(yōu)化配置。市場化程度越高，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素互動的層次就越高。充分利用市場這只“看不見的手”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的區(qū)域市場調(diào)節(jié)機(jī)制，通過市場價格來引導(dǎo)生產(chǎn)要素的自由流動，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的最優(yōu)配置。政府一方面應(yīng)視城鄉(xiāng)為一個整體統(tǒng)一規(guī)劃，一個系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求制定健全和規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序、功能健全的經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行制度的創(chuàng)新激勵城鄉(xiāng)之間要素互動，為城鄉(xiāng)要素互動提供良好的宏觀環(huán)境。另一方面，政府又要去認(rèn)真解讀在市場化過程中出現(xiàn)的但是市場本身又難以解決的問題和矛盾。同時，增加政府對醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、養(yǎng)老保險的無償投資，大力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村教育、社會保障事業(yè)，加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的知識、智力以及身體素質(zhì)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間社會公共服務(wù)的平等供給。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要推動力，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。重慶是傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，制造業(yè)在國內(nèi)具有明顯的競爭優(yōu)勢，目前，一方面，應(yīng)保持傳統(tǒng)優(yōu)勢，對現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整理、升級，培育信息社會需要的新興產(chǎn)業(yè)；另一方面，應(yīng)積極壯大縣域經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，主動將產(chǎn)業(yè)鏈延伸到發(fā)展情況較好的農(nóng)村城鎮(zhèn)地區(qū)，大力發(fā)展橫跨城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)集群，開展城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的項目布局，發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的輻射帶動作用，促進(jìn)農(nóng)民市民化和當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)。此外，應(yīng)積極加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅會吸引政府及民間資本涌入農(nóng)村，還會帶動城鄉(xiāng)勞動力要素的自由流動，并且促進(jìn)物質(zhì)和信息等要素在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推動生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間自由流轉(zhuǎn)

在市場化的進(jìn)程中推動勞動力、資金、土地要素的自由流動，必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的配置作用，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的配置和流動。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的勞動力市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須要先實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的良性互動以及城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。政府和相關(guān)職能部門應(yīng)減少直接干預(yù)和行政手段，充分發(fā)揮在管理服務(wù)、信息導(dǎo)向等方面的作用，建立健全就業(yè)服務(wù)制度、勞務(wù)協(xié)作制度、重點(diǎn)監(jiān)控制度等公共服務(wù)制度，加強(qiáng)對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的服務(wù)與引導(dǎo)，建立規(guī)范有效的城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。二是以市場需求為導(dǎo)向，在權(quán)衡成本與收益的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)地的利用率，實現(xiàn)土地要素的最優(yōu)配置。首先，要加強(qiáng)培育土地流轉(zhuǎn)市場。政府應(yīng)在土地市場準(zhǔn)入、雙方權(quán)利義務(wù)、交易程序等方面做出相關(guān)規(guī)定，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，根據(jù)農(nóng)地要素的稟賦，依據(jù)相關(guān)等級評定及價格評估標(biāo)準(zhǔn)來確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，及時有效地解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的爭議或糾紛，保護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。其次，發(fā)展土地要素流轉(zhuǎn)的中介組織。積極發(fā)展市場化的中介服務(wù)組織，按照市場供求關(guān)系合理確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)地的正常流轉(zhuǎn)提供專業(yè)咨詢、土地托管保險、土地評級評估及融資等服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供求雙方的銜接，從而為土地要素的自由合理流動提供各種服務(wù)。三是加大投入、拓寬來源渠道，積極改善資金短缺的現(xiàn)狀。比如生產(chǎn)要素投入向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，以改善農(nóng)業(yè)生活條件和生產(chǎn)條件。

（四）構(gòu)建農(nóng)村與城市對接和融合的基礎(chǔ)與條件

大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村與城市對接和融合的基礎(chǔ)與條件，是促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的切入點(diǎn)。重慶市各區(qū)縣尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村已建成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，無論在質(zhì)和量方面，離城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際需求都相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)前，要把交通、安全飲水、水利、房屋建筑、供電等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，支持“水、電、氣、路”等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。建立統(tǒng)一完善的城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)，加快供水管網(wǎng)建設(shè)和村鎮(zhèn)供水老管網(wǎng)改造， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)排水與污水處理設(shè)施建設(shè)， 進(jìn)一步加大對農(nóng)村安全飲水工程的投入力度；大力發(fā)展農(nóng)村水電，搞好農(nóng)村水電配套電網(wǎng)改造工程建設(shè)，推進(jìn)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的“三網(wǎng)融合”，加快農(nóng)村信息化建設(shè)進(jìn)程；要加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)，加大“村村通”建設(shè)的協(xié)調(diào)和推進(jìn)力度，不斷改善農(nóng)村交通道路條件，建立方便快捷、相互銜接的城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。

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