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        英國(guó)人管理的中國(guó)海關(guān)居然是最廉潔的衙門

        2016-03-02 19:44:28諶旭彬
        華聲 2016年2期
        關(guān)鍵詞:機(jī)制

        諶旭彬

        這個(gè)衙門,最早引入了西方的養(yǎng)老金制度。

        近年來,有這樣一種說法,流傳甚廣:“英國(guó)人赫德控制下的晚清中國(guó)海關(guān)基本上杜絕了貪腐,是大清帝國(guó)唯一沒有貪污腐敗的衙門?!敝袊?guó)海關(guān)被洋人控制,武力上輸給人家,已是一重屈辱;洋人控制的海關(guān),還成了中國(guó)唯一沒有貪腐的衙門,文明上輸給人家,可就是第二重更徹底的屈辱了。

        那么,中國(guó)海關(guān),到底是不是大清帝國(guó)唯一沒有貪污腐敗的衙門呢?

        洋人執(zhí)掌中國(guó)海關(guān),在當(dāng)時(shí)確有廉潔的好口碑,連反對(duì)者都不否認(rèn)

        可以這樣講:自洋人于1860年取得管理權(quán),直到民國(guó),中國(guó)海關(guān)確實(shí)長(zhǎng)期保持著一種清廉的傳統(tǒng)。

        征稅成效,是最直接的證據(jù)。讓洋人來管理中國(guó)海關(guān),無疑損害了中國(guó)的主權(quán);但這大權(quán),本是清廷當(dāng)年為籌集賠款,主動(dòng)交出。交出的原因,就是覺得洋人更清廉。具體執(zhí)行此事的總理衙門大臣文祥,主動(dòng)對(duì)英國(guó)代表威妥瑪說:“中國(guó)人不行,因?yàn)轱@然他們都不按照實(shí)征數(shù)目呈報(bào)”,在聘用洋人管理海關(guān)之前,關(guān)稅是“承包”給地方的,地方只管繳足中央的定額,定額之外橫征暴斂的數(shù)額,從來無人知曉。時(shí)人估計(jì),中央拿到的定額,不到地方實(shí)際橫征暴斂總額的十分之一。而在洋人入主海關(guān)之后,雖然降低了稅率,砍掉了大量不合理稅目,關(guān)稅收入?yún)s迅速躍居中央財(cái)政收入第二位。至1910年,年稅收值總額已高達(dá)3450余萬兩海關(guān)銀。而在1861年時(shí),不過區(qū)區(qū)500萬兩。顯然,這種收入激增,與機(jī)構(gòu)廉潔化關(guān)系甚大。

        當(dāng)時(shí)的社會(huì)輿論,也相當(dāng)認(rèn)可海關(guān)的廉潔風(fēng)氣。外部輿論和內(nèi)部華員,都對(duì)洋人的管理不吝贊嘆。如1933年《申報(bào)月刊》刊文抨擊海關(guān)歧視華員,卻也承認(rèn):“海關(guān)為客卿管理之最大成績(jī),即稅收確實(shí)奉公,人員廉潔自持,幾鮮營(yíng)私舞弊之惡習(xí)。”

        此外,海關(guān)檔案也可佐證。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),自1854年至1870年,內(nèi)班職員181名,有81人因考核不合格而去職,其中涉及貪腐者,僅1人而已。簡(jiǎn)而言之,自晚清到民國(guó),洋人管理下的中國(guó)海關(guān),在廉潔方面,確實(shí)有著異乎尋常的好口碑。

        從人性本惡出發(fā),英國(guó)人赫德設(shè)計(jì)了一套貪腐成本特別高的機(jī)制

        這種廉潔的好口碑,是由英國(guó)人赫德,在擔(dān)任海關(guān)總稅務(wù)司的半個(gè)多世紀(jì)(1861-1908)里實(shí)現(xiàn)的。赫德維系中國(guó)海關(guān)廉潔的辦法,說白了,其實(shí)不過兩條:獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)制和人性化的薪酬福利體系。

        獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)制。有這么幾層內(nèi)容:第一,整個(gè)海關(guān)是獨(dú)立王國(guó),與腐敗的清廷官場(chǎng)徹底隔離??偠悇?wù)司赫德向清帝國(guó)高層直接匯報(bào),海關(guān)內(nèi)部只聽赫德之命。各海關(guān)的主要管理職位,也都由洋人擔(dān)任,不用華人。理由之一,是洋人不怕地方官的干預(yù)和施壓。第二,海關(guān)內(nèi)部引入了獨(dú)立的監(jiān)察體系。赫德拋棄了傳統(tǒng)的中式記帳法,引入了英國(guó)當(dāng)時(shí)最先進(jìn)的會(huì)計(jì)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)制度,這套制度,在英國(guó)也還只實(shí)行了10年左右。這個(gè)制度引進(jìn)來之后,在海關(guān)內(nèi)部做假賬,就變得很困難了。第三,海關(guān)外部,對(duì)關(guān)稅收入垂涎三尺的清廷權(quán)力部門(如各省督撫)、列強(qiáng)在華使領(lǐng)館(按條約,海關(guān)部分收入需用來償還對(duì)列強(qiáng)的賠款),都對(duì)海關(guān)虎視眈眈。1900年之后,民族主義興起,民間輿論將洋人掌控中國(guó)海關(guān)視為恥辱,也時(shí)刻盯著海關(guān)有無丑聞。這些都可以算作獨(dú)立的外部監(jiān)督力量。

        人性化的薪酬福利體系。也有三層內(nèi)容:第一,引入了非常細(xì)致的考核制度。以年終考績(jī)?yōu)槔?,僅“品行”一欄,就分了“才能、誠(chéng)信、機(jī)敏、勤勉、服從、指揮能力、智力、干練、能否得人尊敬、性情、禮貌”等項(xiàng)。各海關(guān)主管調(diào)換頻繁,而考績(jī)表嚴(yán)禁留底。若有主管不如實(shí)填寫,總稅務(wù)司署只須參照其他主管歷年的考核情形,即可發(fā)現(xiàn)端倪??伎?jī)優(yōu)異者將獲得1-6個(gè)月不等的額外薪金。第二,擬定了合理的職級(jí)晉升制度。海關(guān)職位級(jí)別很多。職級(jí)晉升,以資歷為主要參照標(biāo)準(zhǔn)(另有兩成空缺供擇優(yōu)提拔),與薪酬密切相關(guān);服務(wù)到一定年限,還將獲得額外的年薪。如此,員工可以清晰地預(yù)期自己的收入和職業(yè)前景。第三,高薪酬和豐厚的養(yǎng)老金。海關(guān)職員的薪俸水平,自晚清到民國(guó),可以說是政府機(jī)關(guān)當(dāng)中最高的,至少是同級(jí)別政府職員薪俸的兩倍以上。非但如此,赫德還引入了中國(guó)最早的養(yǎng)老金制度。這是一筆非常豐厚的報(bào)酬,但與職員的操守直接掛鉤,若被發(fā)現(xiàn)有瀆職、貪污行為,將被開除,養(yǎng)老金一分也拿不到。這種高薪,使海關(guān)經(jīng)費(fèi)占到了海關(guān)稅收的10%左右(同期英美各國(guó)約為4-5%)。

        赫德曾經(jīng)對(duì)總理衙門大臣文祥解釋:自己之所以這樣設(shè)計(jì)廉潔機(jī)制,是因?yàn)樗幌嘈胖袊?guó)人所說的“人性本善”。他覺得人性本惡,所以有必要最大限度地提升職員貪腐的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

        這套機(jī)制管住了海關(guān),但管不住赫德

        值得注意的是,以往很多文章和著作,談到近代中國(guó)海關(guān)的廉潔,都會(huì)提到赫德本人的操守,起到了重要的表率作用。

        海關(guān)的廉潔機(jī)制,對(duì)赫德的約束力很有限——他是海關(guān)的最高權(quán)力。內(nèi)部,監(jiān)察不到他;外部,清廷也沒有監(jiān)察他的專業(yè)能力。事實(shí)上,作為廉潔機(jī)制的打造者,赫德與他的親信秘書金登干,在掌管中國(guó)海關(guān)期間是否清廉,存在質(zhì)疑的聲音。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),1878年赫德去巴黎出差和度假,委托金登干找了一棟帶花園的洋房,半年租金高達(dá)5萬法郎,相當(dāng)于清政府駐倫敦使館1年零7個(gè)月的房租。金登干有故意抬高房?jī)r(jià),從中拿回扣的嫌疑。金登干在中國(guó)海關(guān)任職期間,也曾違規(guī)收取數(shù)額巨大的傭金,且致信赫德商議“如何用公事方式花費(fèi)掉”。至于赫德,有資料稱他在中國(guó)工作期間積攢了100萬英鎊的資產(chǎn),年收入在10-17萬兩白銀之間,已遠(yuǎn)超出了他的工資收入,“這么大的數(shù)字不貪污是掙不來的”。

        不過,這種質(zhì)疑也存在漏洞。金登干違規(guī)收取傭金一事,始于1875年,至1877年赫德給金登干回信表示“我從來不贊成接受傭金的主張?!虼耍野堰@個(gè)問題暫時(shí)擱置起來,打算過一些時(shí)日再處理,想清楚了,再正式指示你要這樣辦還是那樣辦?!钡?879年8月,赫德再次致信金登干:“關(guān)于由你從阿姆斯特朗接受的傭金數(shù)額……一齊加起來,總共4356鎊6便士……這是中國(guó)政府的財(cái)產(chǎn)。今天我已把這宗交易向直隸總督李鴻章報(bào)告,而且寄給他一張收回4365鎊6便士5先令,即等于17460上海兩的支票?!边@是赫德對(duì)金登干“傭金事件”的最終處理。

        所以,赫德究竟有沒有貪腐,還很難驟下定論。不過,若把赫德、金登干撇開,他治下的海關(guān),卻仍可算當(dāng)時(shí)最廉潔的衙門,這當(dāng)然是制度的力量??上У氖牵诿鎸?duì)洋人們提出的刷新吏治、懲治貪腐的建議時(shí),恭親王的回應(yīng)一律是:“如果我們有一百個(gè)赫德,我們就采納?!憋@然,恭親王完全搞錯(cuò)了方向——不要說一百個(gè)赫德,就是一萬個(gè)赫德也靠不??;靠得住的,是他帶來的那套廉潔機(jī)制。

        綜上,說海關(guān)是“大清帝國(guó)唯一沒有貪污腐敗的衙門”,似嫌夸大。說它是中國(guó)近代最廉潔的衙門,可能要更恰如其分一些。

        摘編自微信公眾號(hào)“短史記”

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