●李增民 李國英 王雪晴

完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究

●李增民 李國英 王雪晴

隨著我國社會老年化程度加深以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村養(yǎng)老問題日益緊迫，迫切需要建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，為農(nóng)村老年人口提供保障。鑒于此，本文通過對農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)我國目前養(yǎng)老保險制度存在保障水平偏低、中央政府與地方政府財政分擔(dān)不合理以及新舊農(nóng)保缺乏有效銜接機(jī)制等問題，并對問題成因進(jìn)行分析。最后就政府方面提出建議，以期為我國的養(yǎng)老保險制度尋求方向，保障養(yǎng)老保險制度健康運行。

農(nóng)村養(yǎng)老保險 制度 地方財政

一、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的重要性

(一)農(nóng)村人口老齡化程度不斷加深

根據(jù)我國2015年統(tǒng)計年鑒，截至2014年年末我國農(nóng)村人口數(shù)為61866萬占全國人口數(shù)的45.23%，65歲以上人口數(shù)為13755萬，占總?cè)丝诒壤秊?0.1%，由于城鄉(xiāng)各方面的差距使得農(nóng)村青壯年不斷向城市轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村老年人口的絕對數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，其次我國屬于“未富先老”的國家，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后使得農(nóng)村老年的生活困難，這是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的直接原因。

(二)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨挑戰(zhàn)

由于計劃生育以及人們思想的轉(zhuǎn)變，使得家庭的規(guī)模不斷縮小，根據(jù)第六次人口撲蟬數(shù)據(jù)可知，如表1顯示目前最多的戶型是二人戶，五人戶型僅約占總家庭戶數(shù)的8.8%，六人以上的戶數(shù)更小，家庭規(guī)模的縮小使得家庭的贍養(yǎng)能力縮小，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不但加重；其次由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)收入差距等原因農(nóng)村青壯年人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，空巢現(xiàn)象嚴(yán)重，老年人的生活方面無人關(guān)心，養(yǎng)兒防老的觀念不斷受到?jīng)_擊。

(三)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然要求

為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化是必然的趨勢，城鄉(xiāng)一體化要求城鄉(xiāng)居民享受同等的政治經(jīng)濟(jì)待遇，在房籍、政治權(quán)利、社會保障和人員流動等政策上對城鄉(xiāng)居民一視同仁，整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度。目前我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度比較健全，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度仍不完善，特別是對于農(nóng)民工，他們沒有承擔(dān)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)能力，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也未能為其提供合理的解決辦法，成為了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的一大阻礙，因此完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是城鄉(xiāng)一體化的必然要求。

二、我國新型養(yǎng)老保險制度存在的問題

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)過不斷地發(fā)展完善，由舊農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，更加適合我國的國情，更有利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展時間短，仍然處于探索完善階段，因此仍存在諸多問題，以下是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展過程中存在的一些典型問題。

(一)現(xiàn)行保障水平偏低

表1 家庭戶數(shù)

根據(jù)《指導(dǎo)意見》規(guī)定，目前我國新農(nóng)保個人繳費標(biāo)準(zhǔn)分為12個檔次，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶全部儲存額除以139，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險并沒有把物價因素，通貨膨脹等考慮在內(nèi)。即使不考慮通貨膨脹等，單單依靠養(yǎng)老保險也難以維持生活。比如2013年農(nóng)村居民家庭人均消費支出為5908元，分?jǐn)偟矫吭录s有492元。以投保年限最長的16歲農(nóng)戶以500元不間斷繳費為例，60歲之前政府每年補(bǔ)貼30元，不考慮利息的情況下，則加上政府的70元補(bǔ)貼，每月大約可獲得237.8元，遠(yuǎn)低于人均消費支出。（農(nóng)村）居民消費物件指數(shù)反映了一定時期內(nèi)（農(nóng)村）居民消費價格的變動，以上一年為基數(shù)通過圖1可知我國的農(nóng)村居民消費價格指數(shù)相比于我國整體居民物價指數(shù)略高，這在一定程度上說明農(nóng)村的通貨程度比整體情況嚴(yán)重；通貨膨脹率一定程度上反映了居民儲蓄的縮水，存款利率在一定程度上反映了儲蓄的擴(kuò)張，從圖2中可以看出我國存款利率平穩(wěn)，通貨膨脹率起伏較大，從圖中還可以看出在多數(shù)年份通貨膨脹率高于存款利率，在這些年份相當(dāng)于購買了減弱，由于我國養(yǎng)老保險金實行定額發(fā)放，未考慮物價、通脹等因素因此使得保障功能弱化。

圖1 居民消費價格指數(shù)與農(nóng)村居民消費價格指數(shù)比較

圖2 通貨膨脹率與年利率比較

(二)基金管理和運營效率低

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)管主要有三種方式的監(jiān)督分別是合法性的監(jiān)督、經(jīng)辦過程的監(jiān)督以及投資運營時的監(jiān)督。其中經(jīng)辦過程的監(jiān)督是對基金收取發(fā)放等過程的監(jiān)督，這一過程最容易引發(fā)問題，比如擠占挪用、虛假冒領(lǐng)等等，因此這一過程的監(jiān)督十分重要，對于經(jīng)辦過程的監(jiān)督法律不完善并且懲罰力度較低，目前只有《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》對經(jīng)辦人員的行為以及經(jīng)辦過程進(jìn)行規(guī)定。另外由于信息不對稱存在虛報、瞞報參保人員信息等不法行為；其次立法跟不上時代發(fā)展，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險使用仍是1992年出臺的（試行）方案，對于方案中比如基金管理、經(jīng)費來源等規(guī)定早已不適應(yīng)新時代的要求；對于監(jiān)管部分，目前我國的基金管理實行三層次即省、市、縣進(jìn)行管理，《基本方案》規(guī)定是由農(nóng)村養(yǎng)老保險基金委員會進(jìn)行統(tǒng)一的基金管理與運營，顯然不符；對于基金的保值增值，由于我國金融證券市場發(fā)展不健全，因此投資渠道單一并且投資風(fēng)險較大，因此為了優(yōu)先保值，現(xiàn)實中基金多存于銀行或者購買較安全的國債，因此收益率較低，增值困難。

(三)中央政府和地方政府財政分擔(dān)不合理

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，“新農(nóng)?；鹬饕獊碜杂趥€人、集體以及政府三方面。國家規(guī)定一定的繳費檔次有參保人選擇相應(yīng)的檔次進(jìn)行繳納保險費，政府根據(jù)規(guī)定對參保人進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)農(nóng)村目前的經(jīng)濟(jì)情況，參保人大部分會選擇最低的檔次即100元繳費，由于人口基數(shù)大因此中央政府投入人均較低，地方政府對于500以下標(biāo)準(zhǔn)每人每年補(bǔ)貼30元，部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后，集體補(bǔ)貼容易出現(xiàn)空缺。為此本文以全國各省份2014年的數(shù)據(jù)為樣本(表2)，進(jìn)行聚類分析，并選取生產(chǎn)總值、預(yù)算收入與老年人口撫養(yǎng)比為指標(biāo)，其中老年人口撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人，其計算公式為（≥65歲／勞動人口）× 100%。(見表2)

表2 各地區(qū)聚類分析數(shù)據(jù)

本文采用聚類分析方法：將不同的數(shù)據(jù)按照一定指標(biāo)劃分為幾個群組，對不同的群組之間的性質(zhì)進(jìn)行分析，找出不同群組之間的不同與聯(lián)系。通過聚類分析，得譜系圖3。

圖3 使用ward連接的譜系圖

根據(jù)譜系圖3，把省份分為四類：第1類為重慶、四川、北京、上海、浙江、河北、湖北、河南、安徽、山西、天津、遼寧、湖南；第2類為吉林、貴州、江西、廣西、黑龍江、云南、內(nèi)蒙、山西、甘肅、福建；第3類為江蘇、山東、廣東；第4類為青海、寧夏、海南、新疆、西藏，具體劃分結(jié)果如表3。

表3 農(nóng)村養(yǎng)老保險分類劃分結(jié)果

通過聚類分析，可知第1類的老年人口撫養(yǎng)比最高，其次是第3類，第4類老年人口撫養(yǎng)比最低，預(yù)算收入和地區(qū)生產(chǎn)總值。通過數(shù)據(jù)可以看出，第4類的預(yù)算收入相對于其他三類差別十分大，因此得出第4類的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)最重，其次是第2類、第1類，最后是第3類，可見中西部地區(qū)的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重。目前中央財政的補(bǔ)助方式為“補(bǔ)出口”雖然對中西部以及東部實行不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對于東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，這對于緩解中西部財政壓力起到一定作用，但由于補(bǔ)助基數(shù)?。咳嗣吭?0元），對于地方政府規(guī)定要對參保人給予繳費補(bǔ)貼，原則上每人每年不能低于30元，這對于落后地區(qū)財力的負(fù)擔(dān)相對于富足地區(qū)而言要大。

(四)政策宣傳不到位，新舊農(nóng)保缺乏有效銜接機(jī)制

在近期的一項調(diào)查中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)的農(nóng)民對新農(nóng)保知之甚少，“在所調(diào)查的村民中，只有約為7%的受調(diào)查者對新農(nóng)保政策非常了解，大部分村民對新農(nóng)保政策了解很疏淺，僅限于繳費標(biāo)準(zhǔn)和繳費的年限”。由于新農(nóng)保的宣傳大多由鄉(xiāng)村進(jìn)行宣傳，并且基金的收繳一般在7、8月農(nóng)忙時間，因此宣傳進(jìn)行十分不到位。由于農(nóng)村的文化水平偏低，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險，很多農(nóng)民認(rèn)為會虧損從而會選擇不參保，特別是年輕群體參保積極性更不高。

由于就農(nóng)保弊端的不斷顯現(xiàn)，就農(nóng)保逐漸衰退，隨著就農(nóng)保的衰退，各地根據(jù)自身特點都出臺了相關(guān)的政策措施，比如五保制度、低保制度、征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度等等，這使得制度的重疊交錯現(xiàn)象十分嚴(yán)重，新舊農(nóng)保進(jìn)行轉(zhuǎn)型不僅僅需要付出巨大的轉(zhuǎn)型資金，而且管理機(jī)制等也需要進(jìn)行協(xié)調(diào)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也變大。但由于新舊農(nóng)保的銜接機(jī)制不健全，使得各地的養(yǎng)老保險碎片化十分嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一方面在就農(nóng)保衰退時期有大量農(nóng)民選擇參加商業(yè)保險，另一方面我國戶籍限制較嚴(yán)格，還未完全開放，與戶籍連帶的養(yǎng)老保險就難以與進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工相銜接。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在問題的成因

(一)基金籌集模式固有缺陷

目前，我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的基金籌集模式采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，這是一種以近期橫向收付平衡原則為指導(dǎo)的基金籌集模式。由于現(xiàn)收現(xiàn)付式?jīng)]有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，隨著物價上升等因素的影響，在未來支出需求急劇增長的情況下，為了保障費用支出只需不得不大幅度提高保險費用，特別是從長期來看，經(jīng)濟(jì)的波動以及人口老齡化的加深，會使得其支出不穩(wěn)定，影響其社會效益以及經(jīng)濟(jì)效益。

(二)經(jīng)濟(jì)制約因素

根據(jù)凱恩斯消費函數(shù)認(rèn)為消費與儲蓄之間存在函數(shù)關(guān)系，農(nóng)村養(yǎng)老保險作為一種特殊的儲蓄，在影響儲蓄的眾多因素中，在低收入家庭，可支配收是主要因素。根據(jù)凱恩斯理論，儲蓄隨著收入的增加而增加，并且邊際儲蓄傾向遞增，因此隨著農(nóng)村居民可支配收入的增加，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保率會提高，但由于農(nóng)村人均可支配收入水平低，因此參保率仍在一個較低水平?，F(xiàn)就農(nóng)村養(yǎng)老保險參保率與人均純收入通過回歸分析進(jìn)行驗證。

1、模型的構(gòu)建。從實踐經(jīng)驗上看，農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保率會與農(nóng)村人均純收入有一定關(guān)系，雖然影響因素很多但為突出經(jīng)濟(jì)方面，現(xiàn)選取農(nóng)村人均收入和新農(nóng)保參保率進(jìn)行回歸分析。

假設(shè)新農(nóng)保參保率與農(nóng)村人均純收入具有線性關(guān)系，設(shè)一元線性回歸方程為：

Y=α+βX

其中α為常數(shù)項，β為回歸系數(shù)，反應(yīng)自變量對因變量的影響程度和影響方向，Y是被解釋變量表示新農(nóng)保參保率，X是解釋變量表示農(nóng)村人均純收入。

2、散點圖。用spss得散點圖如下：

圖4 新農(nóng)保參保率與農(nóng)村人均純收入散點圖

通過圖形可知兩者存在線性關(guān)系，且為正相關(guān)關(guān)系即隨著農(nóng)村人均純收入的增加新農(nóng)保參保率會升高。

3、樣本回歸模型求解與檢驗。利用2009—2014年數(shù)據(jù)以及spss軟件進(jìn)行一元線性回歸分析得估計結(jié)果如表4：

表4 回歸分析結(jié)果

分析結(jié)果得回歸方程為：

根據(jù)回歸結(jié)果，可決系數(shù)為0.891，調(diào)整后的可決系數(shù)為0.864，表明擬合度較高，回歸方程的顯著性檢驗為0.005明顯小于0.05，表明被解釋變量和解釋變量全體的線性關(guān)系顯著，對應(yīng)的t值與F值都大于臨界值，因此通過了t檢驗和F檢驗。

根據(jù)模型估計，農(nóng)村人均純收入與新農(nóng)保參保率的相關(guān)系數(shù)為0.017，說明兩者成正相關(guān)，即當(dāng)農(nóng)村人均純收入每增加一個百分點時，新農(nóng)保參保率增加0.017個百分點。通過數(shù)據(jù)直觀來看增加的百分點較低，但由于我國農(nóng)村人口基數(shù)大，因此農(nóng)村人均純收入的增加對新農(nóng)保參保人數(shù)的絕對額有較大的影響。由于目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，因此制約著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

(三)制度制約因素

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議存在缺陷，它的建立、撤銷、資金的籌集，運用以及保費的發(fā)放并不是按照嚴(yán)格的法律程序，而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行，農(nóng)民和政府之間的契約關(guān)系并不持久。一方面由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國目前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度體系仍然分離，對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工沒有專門的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行保障，對于農(nóng)民工參加農(nóng)村養(yǎng)老保險存在繳費困難、保障不足等困難，這在很大程度上降低了農(nóng)民工的繳費意愿，而農(nóng)民工大多為青壯年，這本應(yīng)該成為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主要繳費主體；另一方面法律不完善，我國的《基本法案》對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度只規(guī)定了總體框架但是具體實施細(xì)則沒有規(guī)定，各地區(qū)執(zhí)行過程不一，對于規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度造成障礙。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度優(yōu)化建議

針對我國城市化進(jìn)程的加快以及老齡化程度的進(jìn)一步加深，完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度迫在眉睫，通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀以及國外養(yǎng)老保險制度的研究，結(jié)合我國國情，對我完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出若干建議。

(一)加強(qiáng)中央監(jiān)督，加大懲罰力度

為保證養(yǎng)老保險實施過程更加合理、合法、公正，首先政府必須有效實施監(jiān)督檢查權(quán)利，認(rèn)真貫徹執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)的方針、政策，對于資金的籌集、發(fā)放以及運營管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，建立健全基金的財務(wù)管理制度，對基金進(jìn)行總局的監(jiān)督；其次建立地方財政體系，并且定期向中央進(jìn)行匯報，中央政府要做好監(jiān)管，對于財政不透明，績效低下的地方政府進(jìn)行改正；最后中央政府要對涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險的各個部門監(jiān)督的同時對于違法行為加大懲罰力度，只有對違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲才能起到威懾作用，使消極執(zhí)行等轉(zhuǎn)變?yōu)閽冻中詧?zhí)行。

(二)建立中央政府財政補(bǔ)貼的長效機(jī)制

1、強(qiáng)化政府對農(nóng)保的財政補(bǔ)貼責(zé)任。農(nóng)村養(yǎng)老保險具有外溢性與良好社會效益的準(zhǔn)公共物品，具有非排他性與效用不可分割性。一方面由于新農(nóng)保具有非排他性意味著農(nóng)村養(yǎng)老保險的社會共享性，每個公民都有平等享用的機(jī)會；另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險具有社會效應(yīng)，可以起到社會穩(wěn)定、公平與社會補(bǔ)償功能，并且具有調(diào)節(jié)投融資、平衡社會需求、保護(hù)配置勞動力等功能。通過新農(nóng)保的有效供給，可以使農(nóng)民的收入得到提高，使農(nóng)民基本生活得到保障，并且使土地流轉(zhuǎn)加快，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。

2、完善中央和地方公共財政分擔(dān)機(jī)制。在新農(nóng)保實施過程中應(yīng)該合理劃分中央與地方事權(quán)，合理劃分中央與地方出資比例，使各級財政補(bǔ)貼能夠足額并且及時地到位。中央財政對中、西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助；對東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予50%的補(bǔ)助，城鄉(xiāng)計發(fā)系數(shù)全為139顯然存在很大風(fēng)險。由于各個地區(qū)人均收入水平不同，各地財政情況不一，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也不相同，因此對于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，中央政府不僅僅應(yīng)該承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，還應(yīng)該承擔(dān)部分繳費補(bǔ)貼等責(zé)任，加大中央對負(fù)擔(dān)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

（作者單位：建設(shè)銀行遼寧分行丹東分行、東北財經(jīng)大學(xué)）

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