●章輝

企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策效果分析
——以上海市A區(qū)為例

●章輝

“十二五”期間，上海市出臺(tái)的企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的桿桿功能，有效激發(fā)了企業(yè)科技研發(fā)投入的積極性。該項(xiàng)政策采取“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式，不僅有利于明確市區(qū)兩級(jí)政府在增強(qiáng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力方面的職責(zé)范圍，調(diào)動(dòng)區(qū)縣政府推動(dòng)科技創(chuàng)新的積極性，也有利于不同區(qū)縣結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)出臺(tái)個(gè)性化的實(shí)施方案，并充分激發(fā)區(qū)域間科技創(chuàng)新的競爭。本文結(jié)合上海市A區(qū)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的效果，分析認(rèn)為該項(xiàng)政策可以從兩方面進(jìn)一步優(yōu)化完善：一是資助政策要盡可能實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向與企業(yè)需求的契合；二是資助方式要結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)靈活實(shí)施，不能簡單一刀切。

企業(yè)科技創(chuàng)新 財(cái)政資助政策 上海

“十二五”期間，為充分發(fā)揮財(cái)政在實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)中的職能作用，并逐步建立和形成促進(jìn)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的財(cái)政科技投入新機(jī)制，上海先后在市級(jí)和區(qū)縣級(jí)兩個(gè)層面出臺(tái)了系列促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新的財(cái)政資助政策?；仡櫤头治錾虾Ｊ小笆濉逼陂g促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新財(cái)政資助政策的實(shí)施效果，有利于揚(yáng)長補(bǔ)短，為后續(xù)政策的優(yōu)化提供啟示。同時(shí)，也只有在更加有效的企業(yè)創(chuàng)新財(cái)政資助政策的杠桿撬動(dòng)下，才能助力上海市在“十三五”期間“加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

鑒于上海市促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策采取的“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式，本文選取上海市A區(qū)作為個(gè)案分析。本文的結(jié)構(gòu)安排為：首先，介紹上海市A區(qū)“十二五”期間實(shí)施的企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策；其次，分析上海市A區(qū)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的實(shí)施效果；最后是本文的結(jié)論與建議。

一、上海市A區(qū)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策及其產(chǎn)出

上海市A區(qū)根據(jù)上海市“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃的要求，并結(jié)合區(qū)域自身特點(diǎn)，先后出臺(tái)了《A區(qū)科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金管理辦法》、《A區(qū)增強(qiáng)企業(yè)科技創(chuàng)新能力的若干配套措施》等促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新政策的細(xì)化方案?！笆濉逼陂g，上海市A區(qū)納入財(cái)政資助企業(yè)科技創(chuàng)新范圍的項(xiàng)目（見表1），按照政策層面劃分為兩類：一類是根據(jù)上海市科技發(fā)展規(guī)劃，由市科委進(jìn)行整體布局，區(qū)縣科委對(duì)市級(jí)支持項(xiàng)目進(jìn)行配套的項(xiàng)目。另一類是根據(jù)A區(qū)自身實(shí)際，由區(qū)科委主導(dǎo)支持的科技類項(xiàng)目，按財(cái)政資助方式劃分，主要有事前資助與后補(bǔ)貼資助兩種。事前資助是對(duì)正在實(shí)施或?qū)⒁獙?shí)施的科技項(xiàng)目進(jìn)行資助，納入事前資助的項(xiàng)目在立項(xiàng)發(fā)文后撥付項(xiàng)目資助資金首款，通過中期檢查撥付中期款（部分項(xiàng)目涉及），驗(yàn)收通過后撥付尾款。納入后補(bǔ)貼資助的項(xiàng)目是對(duì)已完成的科技項(xiàng)目或無需驗(yàn)收的企業(yè)認(rèn)定類項(xiàng)目進(jìn)行資助，在立項(xiàng)發(fā)文后一次性撥付項(xiàng)目資助資金。

“十二五”期間（企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策自2012年起實(shí)施），上海市A區(qū)財(cái)政預(yù)算安排資助企業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目共計(jì)11638.62萬元，每年10月份根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)整后的預(yù)算共計(jì)8335.89萬元，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行共計(jì)6522.19萬元，預(yù)算結(jié)余共計(jì)1813.7萬元（見表2）。2012-2015年間，上海市A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策各年份均有產(chǎn)出的政策有4項(xiàng)，分別是資助國家或上海市各類科技創(chuàng)新項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)國家或上海市研發(fā)平臺(tái)建設(shè)、資助區(qū)科技小巨人企業(yè)、資助科技創(chuàng)新貸款項(xiàng)目；部分年份有產(chǎn)出的政策有8項(xiàng)；另有資助知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀發(fā)明專利和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀設(shè)計(jì)版權(quán)作品（項(xiàng)目）3項(xiàng)政策各年份均無產(chǎn)出（見表3）。

表1 上海市A區(qū)財(cái)政資助企業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目分類明細(xì)

表2 上海市A區(qū)財(cái)政資助企業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目預(yù)算及執(zhí)行（2012-2015）（單位：萬元）

表3 上海市A區(qū)獲得財(cái)政資助企業(yè)科技創(chuàng)新項(xiàng)目數(shù)（2012-2015）

二、上海市A區(qū)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的實(shí)施效果

（一）資助政策助推了企業(yè)科技創(chuàng)新動(dòng)力

上海市出臺(tái)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的初衷是通過激發(fā)科技企業(yè)自主創(chuàng)新活力，達(dá)到促進(jìn)科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)。從該政策的實(shí)施效果看，已初步達(dá)到了增強(qiáng)企業(yè)自主科技創(chuàng)新投入意愿的杠桿效果，助推了企業(yè)科技創(chuàng)新動(dòng)力，促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。如表4所示，企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策實(shí)施期間，上海市A區(qū)區(qū)內(nèi)科技企業(yè)研發(fā)投入累計(jì)達(dá)到22855.69萬元，是同期財(cái)政資助經(jīng)費(fèi)的3.5倍，很好地發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿效果。其中，2015年的企業(yè)研發(fā)投入更是出現(xiàn)了較大規(guī)模的增長，超過了前三年的總和，充分顯現(xiàn)了該項(xiàng)政策的示范和擴(kuò)散效果。從企業(yè)科技成果的申報(bào)及轉(zhuǎn)化應(yīng)用看，在政策實(shí)施期間，上海市A區(qū)科技企業(yè)累計(jì)申報(bào)成果254項(xiàng)，且全部成果得到應(yīng)用，說明政策實(shí)施對(duì)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化的效果顯著。從上海市A區(qū)受政策資助科技企業(yè)占區(qū)內(nèi)科技企業(yè)的比重看，在2013-2015年三年中，受政策資助科技企業(yè)占比最低為59.52%，最高為72.83%，表明該項(xiàng)政策對(duì)科技企業(yè)自主創(chuàng)新的整體提升效果明顯，大大增強(qiáng)了區(qū)內(nèi)企業(yè)科技創(chuàng)新能力和自主創(chuàng)新活力，形成了良好的科技創(chuàng)新氛圍。

（二）資助政策相關(guān)方滿意度較高，保障了政策的有效落實(shí)

眾所周知，一個(gè)較好的政策要取得良好的實(shí)施效果，不僅需要政策本身具備科學(xué)性和可操作性，政策實(shí)施相關(guān)各方對(duì)政策的滿意度，以及由此而自發(fā)形成的積極參與度，同樣對(duì)保障政策有效落實(shí)至關(guān)重要。

為考察上海市A區(qū)相關(guān)各方對(duì)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的滿意度，課題組分別對(duì)政策實(shí)施的政府部門、受資助科技企業(yè)開展政策實(shí)施滿意度問卷調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放問卷60份，回收有效問卷47份。在回收有效問卷中，政策實(shí)施相關(guān)政府部門10份、受資助科技企業(yè)37份。對(duì)政策實(shí)施政府部門的滿意度問卷主要涉及政策實(shí)施流程、配套制度、資金保障、部門配合與溝通等問題選項(xiàng)。調(diào)查結(jié)果見表5，配套制度及資金保障滿意度達(dá)到100%，其中資金保障非常滿意高達(dá)70%；實(shí)施流程、部門配合與溝通滿意度均達(dá)到90%?？梢?，上海市企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策由于配套制度完善、實(shí)施流程清晰、資金保障有力、部門配合與溝通順暢，從而有效保障了政策實(shí)施相關(guān)政府部門的工作推進(jìn)和具體落實(shí)。對(duì)政策受資助企業(yè)滿意度問卷主要包括政策設(shè)置、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目驗(yàn)收、資助方式、與政府部門溝通等問題選項(xiàng)。調(diào)查結(jié)果見表6，受資助企業(yè)對(duì)政策設(shè)置的滿意度達(dá)到100%，其他選項(xiàng)的滿意度由高到低排列分別是：項(xiàng)目申報(bào)（94.6%）、與政府部門溝通（89.2%）、項(xiàng)目驗(yàn)收（83.8%）、項(xiàng)目評(píng)審（81.1%）和資助方式（56.8%）。由此可見，受資助企業(yè)對(duì)資助政策總體滿意度很高，尤其是對(duì)政策設(shè)置表示出一致的認(rèn)可，但對(duì)于政策具體的資助方式滿意度較低，甚至有16.2%的受訪企業(yè)對(duì)資助方式選擇了“不滿意”，詳見表5、表6。

表4 上海市A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策主要效果指標(biāo)

表5 A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策相關(guān)政府部門滿意度統(tǒng)計(jì)

表6 A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策受資助企業(yè)滿意度統(tǒng)計(jì)

（三）資助政策部分項(xiàng)目產(chǎn)出不高或沒有產(chǎn)出，政策細(xì)化設(shè)計(jì)需要完善

上海市A區(qū)結(jié)合區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)劃和科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，將“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式的企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策分解為15個(gè)具體的依托項(xiàng)目（見表1），但從政策依托項(xiàng)目的最終產(chǎn)出來看（見表2），僅有4項(xiàng)政策項(xiàng)目各年份均有產(chǎn)出，占全部項(xiàng)目數(shù)的26.7%；有3項(xiàng)政策項(xiàng)目各年份均無產(chǎn)出，占全部項(xiàng)目數(shù)的20%；另有8項(xiàng)政策項(xiàng)目僅部分年份有產(chǎn)出。就財(cái)政資助政策而言，如果某項(xiàng)政策的依托項(xiàng)目沒有產(chǎn)出，有可能是某個(gè)政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)偏離企業(yè)需求或超過企業(yè)承接能力，也有可能是政策項(xiàng)目本身缺乏可操作性，從而不能激發(fā)企業(yè)的申報(bào)積極性。但不管是哪種原因?qū)е碌慕Y(jié)果，都暴露了政策供給與政策需求的不匹配。同時(shí)，也必然導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行率偏低，出現(xiàn)稀缺財(cái)政資源“占而不用”的現(xiàn)象。具體到上海市A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策，在政策實(shí)施的2012-2015年間，即使在預(yù)算“調(diào)減”的情況下，預(yù)算執(zhí)行率仍然偏低，平均預(yù)算執(zhí)行率為79.4%，最高年份為2015年（86.9%），最低年份為2014年（68.2%）；政策實(shí)施4年間，累計(jì)預(yù)算資金結(jié)余高達(dá)1813.7萬元。

三、結(jié)論與建議

上海市在“十二五”期間出臺(tái)的企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿功能，有效激發(fā)了企業(yè)科技研發(fā)投入的積極性，成為上海市實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要抓手之一。同時(shí)，該項(xiàng)政策采取“市區(qū)聯(lián)動(dòng)”模式，不僅有利于明確市區(qū)兩級(jí)政府在增強(qiáng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力方面的職責(zé)范圍，調(diào)動(dòng)區(qū)縣政府推動(dòng)科技創(chuàng)新的積極性，也有利于不同區(qū)縣結(jié)合自身區(qū)域特點(diǎn)相應(yīng)出臺(tái)個(gè)性化的實(shí)施方案，并充分激發(fā)區(qū)域間科技創(chuàng)新的競爭。

結(jié)合上海市A區(qū)促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的效果分析，筆者認(rèn)為，該項(xiàng)政策可以從以下兩方面進(jìn)一步優(yōu)化完善。一是資助政策要盡可能實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向與企業(yè)需求的契合。毫無疑問，某項(xiàng)政策如果只是體現(xiàn)政府導(dǎo)向，而無視企業(yè)需求，或忽視客觀現(xiàn)實(shí)而設(shè)定過高標(biāo)準(zhǔn)，都將導(dǎo)致政策實(shí)施的“曲高和寡”。就上海市A區(qū)而言，企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策實(shí)施期間，有3項(xiàng)政策項(xiàng)目各年份均無產(chǎn)出，占全部政策項(xiàng)目的20%。因此，在今后的政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，既要求提升企業(yè)科技創(chuàng)新能力，也要充分對(duì)接企業(yè)需求，避免政策項(xiàng)目的零產(chǎn)出。二是資助方式要結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)靈活實(shí)施，不能簡單一刀切。上海市A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的資助方式分為事前資助和后補(bǔ)貼資助兩種，但在具體實(shí)施時(shí)，在全部15個(gè)政策項(xiàng)目中，有12個(gè)項(xiàng)目采取后補(bǔ)貼資助，僅有3個(gè)項(xiàng)目采取事前資助。根據(jù)課題組對(duì)政策受資助企業(yè)滿意度的調(diào)查，滿意度最低的就是資助方式，滿意率僅為56.8%。不可否認(rèn)，后補(bǔ)貼資助方式在保障財(cái)政資金安全、項(xiàng)目管理簡化等方面均優(yōu)于事前資助。但就政策目標(biāo)與政策手段來說，促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新是政策目標(biāo)，資助方式是政策手段，政策手段應(yīng)服從于政策目標(biāo)。對(duì)于科技企業(yè)，尤其是小型科技企業(yè)，前期的資金資助對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)的開展舉足輕重。因此，上海市A區(qū)企業(yè)科技創(chuàng)新財(cái)政資助政策的后續(xù)優(yōu)化中，應(yīng)結(jié)合企業(yè)特點(diǎn)，做好事前評(píng)估，相應(yīng)采取適宜的資助方式。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建科技企業(yè)的信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)于惡意騙取財(cái)政資助資金的企業(yè)，除追回資助資金外，還應(yīng)納入政府政策資助“黑名單”，從而對(duì)申請(qǐng)資助企業(yè)建立約束機(jī)制。

（本文受到國家社科基金項(xiàng)目“政府采購政策功能效果評(píng)價(jià)研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：12BJY146〉的資助）

（作者單位：上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院）

1.上海市人民政府.上海國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要[Z].2016-02-01。

2.上海市人民政府.上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[Z].2011-03-02。