●宋鳳軒 徐宗欣

政府采購制度現(xiàn)狀分析與完善對策
——以河北省承德市為例

●宋鳳軒 徐宗欣

政府采購制度是我國財政公共支出管理制度的一項重要內(nèi)容。在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下,健全政府采購制度是強化財政支出管理、提高財政效率、預(yù)防腐敗、促進廉政建設(shè)的重要方式。河北省承德市政府采購于1999年啟動，經(jīng)過十多年的發(fā)展，采購規(guī)模、采購范圍、采購數(shù)量等各方面都有了較快的發(fā)展，但各種采購問題也逐漸暴露出來，因此迫切需要完善政府采購制度。本文立足河北省承德市政府采購工作實際，采取實地調(diào)查、比較分析、數(shù)據(jù)分析等方法，對承德市政府采購制度建設(shè)現(xiàn)狀、成效、存在的問題及改進舉措進行了深入研究和探索。

政府采購 監(jiān)督機制 信息化建設(shè) 財政效率

一、河北省承德市政府采購制度運行現(xiàn)狀及成效

（一）河北省承德市政府采購制度運行現(xiàn)狀

河北省承德市政府采購的組織機構(gòu)由采購人（各行政事業(yè)單位、團體組織）、采購執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)組成。其中采購執(zhí)行機構(gòu)包括政府集中采購機構(gòu)（承德市政府采購中心）和具備一定資質(zhì)的社會采購代理機構(gòu)。監(jiān)督管理機構(gòu)主要為各級財政部門。

1、落實“八公開、三承諾”工作制度。為推進政府采購制度建設(shè)，承德市政府采購工作落實“八公開、三承諾”制度?！鞍斯_”即：堅持招標(biāo)事項公開、招標(biāo)內(nèi)容公開、招標(biāo)條件公開、招標(biāo)辦法公開、招標(biāo)議程公開、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)方法公開、合同條款公開、招標(biāo)結(jié)果公開。使每個供應(yīng)商對采購項目都能一目了然，使具備資質(zhì)的供應(yīng)商均能獲得公平競爭的機會，充分體現(xiàn)“公開、公平、公正、透明”的原則。

“三承諾”即：每次開評標(biāo)前參與采購活動供應(yīng)商要簽訂“供應(yīng)商誠信承諾書”，參評專家要簽訂“評審專家承諾書”，采購人要簽訂“承德市政府采購采購人承諾書”。三個承諾書分別從采購需求確定、投標(biāo)文件制作、專家評審、合同簽訂、項目驗收等環(huán)節(jié)，對供應(yīng)商、評審專家以及采購人提出了行為約束，逐步建立起采購人、供應(yīng)商、評審專家的立體誠信體系。

2、采用分散和集中相結(jié)合的采購模式。承德市政府采購實行分散采購和集中采購相結(jié)合的采購模式，在采購限額標(biāo)準(zhǔn)10萬元以下的部分，經(jīng)承德市財政局政府采購管理辦公室備案，可由采購單位自行組織采購；在采購限額標(biāo)準(zhǔn)10萬元以上的，分兩種情況執(zhí)行，屬于政府采購集中采購目錄內(nèi)的必須由承德市集中采購機構(gòu)（承德市政府采購中心）組織采購，屬于政府采購部門采購目錄內(nèi)的采購人可以自主選擇委托集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)組織采購。

承德市政府采購流程如圖1所示：

圖1 承德市政府采購流程圖

3、嚴(yán)格執(zhí)行專家抽取制度。承德市政府采購評審專家的產(chǎn)生機制是由采購人或采購機構(gòu)在承德市財政局政府采購監(jiān)督管理部門的監(jiān)督下，在采購活動當(dāng)日，通過評審專家抽取系統(tǒng)進行網(wǎng)上抽取，電話核實，嚴(yán)格執(zhí)行事前保密制度。同時在評審過程中，嚴(yán)格落實專家回避制度，確保評審工作的公平、公正性。

（二）承德市政府采購制度運行成效承德市政府采購工作于1999年啟動，經(jīng)過十多年的發(fā)展，采購范圍不斷擴大，采購規(guī)模日益增長,尤其是2003年以后,承德市政府采購飛速發(fā)展，節(jié)約了大量財政性資金，據(jù)統(tǒng)計截至2015年承德市共完成采購預(yù)算1898428萬元，實現(xiàn)采購規(guī)模1700637萬元，節(jié)約資金197791萬元，綜合資金節(jié)約率達10.42%。詳細情況如表1所示。

表1 承德市1999-2015年政府采購規(guī)模情況分析表

伴隨著承德市政府采購服務(wù)采購項目的開展，服務(wù)采購數(shù)量及范圍不斷擴大，服務(wù)采購項目占全年總采購量的比例逐年增長。2014年承德市政府采購共完成采購預(yù)算192535.43萬元，其中貨物類采購項目預(yù)算金額44875.42萬元，工程類采購項目預(yù)算金額137755.85萬元，服務(wù)類采購項目預(yù)算金額10922.16萬元。2015年承德市政府采購共完成采購預(yù)算312333萬元，其中貨物類采購項目預(yù)算金額82923萬元，工程類采購項目預(yù)算金額179927萬元，服務(wù)類采購項目預(yù)算金額49483萬元。2014年、2015年各類采購項目占比分布如圖2、圖3所示。

圖2 2014年承德市政府采購各類項目分配比例圖

圖3 2015年承德市政府采購各類項目分配比例圖

一是初步形成了以政府規(guī)章為主體的制度法律體系。先后制定出臺了《承德市財政局、承德市監(jiān)察局、承德市人民檢察院關(guān)于成立監(jiān)督委員會加強政府采購監(jiān)督管理的意見》、《承德市政府采購代理機構(gòu)監(jiān)督管理暫行辦法》、《承德市政府采購檔案管理辦法》、《承德市政府采購當(dāng)事人與政府采購評審專家行為規(guī)范》。在2015年頒布實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）出臺后，承德市財政局為進一步規(guī)范采購程序，提升監(jiān)督力度，出臺了《關(guān)于進一步加強我市政府采購管理的通知》。這一系列文件的出臺，為承德市政府采購事業(yè)的發(fā)展筑牢了制度保障，提高了財政性資金的使用效益，維護采購當(dāng)事人的合法權(quán)益并促進了承德市廉政建設(shè)。

二是嚴(yán)格執(zhí)行政府采購節(jié)能環(huán)保政策要求，節(jié)能環(huán)保目標(biāo)得到了充分實現(xiàn)。2015年全年承德市政府采購共實現(xiàn)節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品采購數(shù)量24743件，采購比重達98.96%，實現(xiàn)采購總金額7817萬元，共實現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)品采購數(shù)量93229件，采購比重達64.95%，實現(xiàn)采購總金額11421萬元。

三是網(wǎng)上抽取評審專家機制的運行，有效確保了抽取專家的保密性。自2015年6月開始，由承德市政府采購管理部門負(fù)責(zé)組織研發(fā)的一套系統(tǒng)軟件進行評審專家的抽取工作，“背對背”的抽取方式，促進了評審專家參與項目的機會均等性，同時更有利于評審專家的事前保密性，有效地防止了評審前尋租行為、賄賂評審專家的行為發(fā)生。

四是通過協(xié)議供貨和定點采購方式提高采購效率。到目前為止承德市協(xié)議供貨采購范圍已經(jīng)涵蓋32大類，一百多個品種，包含紙筆本等辦公用品、計算機、打印機、服務(wù)器、硒鼓、電視機、電熱水器、空調(diào)機等辦公設(shè)備和電器設(shè)備。采購人的采購預(yù)算在10萬元以下，且在協(xié)議供貨目錄內(nèi)的貨物，均通過協(xié)議供貨采購方式，采購速度快、貨物送達快、采購貨物保質(zhì)保量，深得采購人的好評。

同時承德市政府采購中心對印刷服務(wù)、車輛保險服務(wù)、會議服務(wù)通過招標(biāo)方式，將市區(qū)范圍內(nèi)符合要求的供應(yīng)商，經(jīng)過政府采購程序納入定點采購供應(yīng)商庫。通過定點采購的方式既能形成規(guī)模效應(yīng)，提升政府議價能力，降低支出成本，同時又確保了市級各行政事業(yè)單位獲得服務(wù)時的效率。例如車輛保險服務(wù)，由承德市政府采購中心對市直各部門車輛進行統(tǒng)一登記，并統(tǒng)一組織招標(biāo)由專家評委與各保險公司洽談，形成統(tǒng)一的保險折扣率和統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，僅此一項內(nèi)容，2015年就節(jié)省財政性資金129.32萬元，同時節(jié)省了各單位自行跑辦車輛保險的時間成本。

二、承德市政府采購制度運行中存在的問題

近些年來，承德市政府采購管理部門雖出臺了一些制度規(guī)定，初步建立了政府采購制度框架體系，但是在政府采購內(nèi)控管理制度、采購文件標(biāo)準(zhǔn)化、采購需求編制嚴(yán)謹(jǐn)化、評審專家論證制度、供應(yīng)商誠信管理制度、供應(yīng)商權(quán)利救濟制度等方面仍是空白，采購工作缺乏有效的制度約束和管理規(guī)范。同時，承德市政府采購工作在監(jiān)管機制、專家評審機制、代理機制、信息化平臺建設(shè)等方面還存在一系列問題，需要不斷完善。

（一）承德市采購工作監(jiān)督管理機制不健全

1、監(jiān)督管理部門責(zé)任不清、職責(zé)不明確。根據(jù)《實施條例》第六十五條規(guī)定，審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)以及其他有關(guān)部門依法對政府采購活動實施監(jiān)督。承德市財政局、承德市監(jiān)察局、承德市人民檢察院于2010年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于成立監(jiān)督委員會加強政府采購監(jiān)督管理的意見》，文件確定了承德市政府采購監(jiān)督委員會的成員組成，并按政府采購項目預(yù)算金額分四檔規(guī)定了采購過程中的監(jiān)督成員的組成方式。但隨著時間的推移，本辦法內(nèi)部分規(guī)定與實際工作并不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府采購活動過程中很難按照本辦法的規(guī)定給予落實。目前監(jiān)督管理工作主要由承德市財政局負(fù)責(zé)，而監(jiān)察等政府部門并沒有準(zhǔn)確地落實監(jiān)督責(zé)任。

2、財政監(jiān)督部門人員緊缺、監(jiān)督方式單一。目前承德市政府采購財政監(jiān)督部門是下設(shè)在承德市財政局的政府采購管理辦公室，該機構(gòu)共有行政人員5名，負(fù)責(zé)全市政府采購計劃審批、專家抽取、供應(yīng)商管理、評審專家?guī)旖ㄔO(shè)及管理、代理機構(gòu)管理、政府采購監(jiān)督管理等事項，工作量大、人手緊缺，并且監(jiān)督管理手段單一、監(jiān)管形式單調(diào)，進而導(dǎo)致監(jiān)督面狹窄、出現(xiàn)問題責(zé)任追究不力等問題時有發(fā)生。

3、缺乏對協(xié)議供應(yīng)商和定點供應(yīng)商的有效監(jiān)督。承德市政府采購監(jiān)督管理部門注重協(xié)議供貨和定點采購供應(yīng)商招標(biāo)確定環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，但由于監(jiān)督力量薄弱，導(dǎo)致對協(xié)議供應(yīng)商和定點供應(yīng)商的后續(xù)管理工作相對薄弱，對于各中標(biāo)供應(yīng)商是否嚴(yán)格執(zhí)行中標(biāo)時的優(yōu)惠價格、是否及時供貨、售后服務(wù)是否嚴(yán)格按照招標(biāo)時規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等等均缺乏有力監(jiān)管和有效的反饋、評價機制。

（二）承德市采購工作專家評審機制不健全

1、評審專家?guī)烊藛T專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。截止到2015年8月，承德市政府采購評審專家?guī)旃灿懈鱾€方面的專業(yè)人員600多名。雖然評審專家?guī)烊藛T數(shù)量在逐年增長，但在評審具體項目時,時常會出現(xiàn)無法找到與采購項目內(nèi)容完全符合的評審專家人員，比如網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、辦公設(shè)備等通用設(shè)備類方面專家很多，但冷門專業(yè)比如道路清掃設(shè)備、裝飾材料、農(nóng)林牧漁產(chǎn)品等專業(yè)專家缺乏，服務(wù)類采購項目中涉及圖紙審查、測繪等方面的專家也相對較少。

2、評審專家?guī)烊藛T業(yè)務(wù)水平參差不齊。一是在承德市政府采購活動開展過程中，發(fā)現(xiàn)不同的評審專家之間的專業(yè)知識水平相差很大，有的專家對評審項目的市場情況、價格變動非常了解，能對投標(biāo)方所投品牌設(shè)備及價格有較準(zhǔn)確的評判，但也有些專家知識老化，對新設(shè)備、新技術(shù)不了解，跟不上形勢，從而導(dǎo)致評審結(jié)果無法達到最佳性價比。

二是評審專家對政府采購政策了解不深入?！秾嵤l例》對采購程序及評審專家要求有了進一步細化，需要評審專家不僅懂得所研究專業(yè)內(nèi)容，同時需掌握政府采購政策、評審程序及評審標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在承德市政府采購評審專家?guī)熘械膶＜一径际菍I(yè)型、技術(shù)型專家，在采購項目評審時發(fā)現(xiàn)有部分專家對一些最基本的政府采購常識都不了解，對采購文件的商務(wù)條款和供應(yīng)商資格要求了解不深入，從而造成對供應(yīng)商的資格性審查把握不準(zhǔn)確，進而影響采購質(zhì)量。

3、評審專家?guī)烊藛T違規(guī)成本低?！秾嵤l例》第七十五條雖規(guī)定了評審專家違法行為的處罰辦法，包括警告、罰款、追究刑事責(zé)任。承德市政府采購并沒有出臺相關(guān)規(guī)定細化具體哪些行為屬于違法行為，同時對評審專家的不規(guī)范行為也沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定。因此在目前的制度體系下，評審專家的違規(guī)成本很低，一方面不能對專家評審起到很好約束作用，另一方面也不能激勵專家充實提升專業(yè)水準(zhǔn)。對廣州市政府采購制度建設(shè)的研究發(fā)現(xiàn)，廣州市早于2013年出臺了《廣州市政府采購評審專家管理辦法（試行）》，文件規(guī)定建立考核評價制度，對評審專家實行動態(tài)管理，文件細化了評審專家違規(guī)行為的情形及對應(yīng)處罰措施，強化了評審專家管理制度約束，具有很強的指導(dǎo)性和可操作性。

（三）承德市采購工作代理機制不完善

根據(jù)國家有關(guān)文件規(guī)定，自2014年8月31日起，取消政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定行政許可事項。這意味著采購代理機構(gòu)管理實現(xiàn)從“審批進入管理”向“寬進嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變。此項政策出臺后財政部發(fā)文件明確規(guī)定，“自2015年1月1日起，凡有意從事政府采購業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)可以在中國政府采購網(wǎng)或其工商注冊所在地省級分網(wǎng)站進行網(wǎng)上登記?！边@樣的轉(zhuǎn)變降低了采購代理機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，更有利于在代理機構(gòu)間形成充分競爭，促進代理機構(gòu)專業(yè)化發(fā)展，但同時也對代理機構(gòu)的監(jiān)管提出了新的要求。

1、缺少細化的采購代理機構(gòu)管理制度。政府采購制度法律法規(guī)中并沒有細化規(guī)定采購代理機構(gòu)的具體監(jiān)督管理辦法，缺乏具體的懲處機制和退出機制，加之承德市政府采購管理辦公室人員少，監(jiān)管手段單一，這些問題直接加大了監(jiān)管部門的監(jiān)管難度。

2015年11月廣州市財政局通報7家政府采購代理機構(gòu)六大問題，但類似的通報在承德市政府采購領(lǐng)域從未出現(xiàn)過。

2、采購代理機構(gòu)專業(yè)人員管理不到位。一是政府采購從業(yè)人員準(zhǔn)入及執(zhí)業(yè)資格制度缺失，導(dǎo)致各采購代理機構(gòu)人員專業(yè)水平參差不齊；二是對采購代理機構(gòu)人員培訓(xùn)管理不到位。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面對采購代理機構(gòu)人員培訓(xùn)次數(shù)少；另一方面培訓(xùn)內(nèi)容片面注重理論和法律學(xué)習(xí)，而忽視了業(yè)務(wù)操作和具體管理。因此很多經(jīng)過培訓(xùn)的人員仍不具備從事政府采購代理工作的綜合素質(zhì)和基本能力，難以勝任政府采購工作。

3、承德市各采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)量不均。截止到2015年12月底，在承德市信息登記的代理機構(gòu)共有28家，承德市政府采購項目除集中目錄內(nèi)必須由集中采購機構(gòu)負(fù)責(zé)，其他項目均可由采購代理機構(gòu)負(fù)責(zé)，但采購代理機構(gòu)業(yè)務(wù)量不均現(xiàn)象十分明顯。通過統(tǒng)計承德市政府采購網(wǎng)發(fā)布的2015年4-12月期間采購公告數(shù)量及各采購機構(gòu)代理的采購項目數(shù)量,繪制出圖4，可以清晰地分析出兩點內(nèi)容：一是承德市政府采購項目近一半業(yè)務(wù)量由承德市政府采購中心組織開展；二是社會采購代理機構(gòu)開展的采購活動主要集中在4、5家資深的代理機構(gòu)，而其他代理機構(gòu)及一些新成立的代理機構(gòu)采購量非常小。

圖4 2015年4-12月承德市政府采購代理機構(gòu)采購項目數(shù)量分配比例示意圖

（四）承德市采購信息化平臺建設(shè)程度低

1、采購信息化程度低。目前承德市政府采購信息化平臺是鏈接在河北省政府采購網(wǎng)下的一個簡單的信息發(fā)布網(wǎng)站——承德市政府采購網(wǎng)。

河北省內(nèi)各市均使用河北省財政廳統(tǒng)一研發(fā)的河北省政府采購網(wǎng)平臺，網(wǎng)站的研發(fā)、功能模塊的設(shè)置、網(wǎng)站的維護均由河北省財政廳政府采購管理處統(tǒng)一負(fù)責(zé)。承德市政府采購網(wǎng)既不具備政府采購業(yè)務(wù)管理功能，也未能建立政府采購電子化采購平臺。

2、采購信息化平臺內(nèi)容匱乏。承德市政府采購網(wǎng)共含有“新聞中心、采購公告、采購信息、重要通知、政策法規(guī)、理論實踐、辦事指南和監(jiān)督檢查”八個模塊。在這八個模塊中，“采購公告”模塊的內(nèi)容是最豐富的，尤其是在《實施條例》實行后，明確規(guī)定了要對采購信息、中標(biāo)結(jié)果、采購合同等進行公開，承德市政府采購嚴(yán)格按照法律法規(guī)做到了各項采購信息的公開透明。相比之下，其他七個模塊的使用率就明顯偏低，截止到2015年12月，各模塊發(fā)布信息情況統(tǒng)計如表2所示：

表2 承德市政府采購網(wǎng)各功能模塊信息發(fā)布情況統(tǒng)計表

3、采購尚未開展電子化采購模式。承德市政府采購工作仍基于傳統(tǒng)的采購模式，尚未開啟電子化采購活動。承德市政府采購活動中各項程序的履行主要依據(jù)紙質(zhì)文件在審批、傳遞。承德市政府采購采用這種傳統(tǒng)采購方式的弊端主要體現(xiàn)在：一是在采購計劃申報和審批過程中，采購人需打印一式四份立項審批表，同時需要采購人單位、承德市財政局分管采購單位的資金業(yè)務(wù)科室和承德市政府采購管理辦公室加蓋公章，工作量大、效率低下、成本高；二是在組織采購評審過程中，代理機構(gòu)需要花費大量人力、使用大量紙張打印采購文件、評審報告等相關(guān)資料；三是供應(yīng)商為了參與投標(biāo)，需編制一正三副或一正五副份投標(biāo)書，奔走各個城市進行投標(biāo)，需花費大量資金和時間成本。

總體來看，承德市政府采購市場逐步走向規(guī)范，但實際操作中仍存在著一些突出問題，這些問題的解決既需要制度機制的完善也需要能力素質(zhì)的提升。

三、完善承德市政府采購制度的建議

（一）完善承德市政府采購制度建設(shè)

注重加強政府采購制度建設(shè)，用制度規(guī)范政府采購行為，在《政府采購法》和《實施條例》的框架下，結(jié)合承德市政府采購工作實際，著力研究解決制度規(guī)定方面不明確、未細化的問題，構(gòu)建全方位、多層次、立體式的制度體系，拉緊政府采購制度的“高壓線”和“警戒線”，營造公平競爭、公開透明、誠實信用的政府采購大環(huán)境。

1、完善供應(yīng)商管理制度。一方面需要建立供應(yīng)商資格審查管理制度。目前，在承德市的政府采購活動中，對供應(yīng)商的要求是“投標(biāo)供應(yīng)商需符合《中華人民共和國政府采購法》對供應(yīng)商的規(guī)定”。這種方式符合法律規(guī)定，一把尺子量大家，但同時也造成了在實際評標(biāo)過程中浪費了評審專家大量的時間在對供應(yīng)商資質(zhì)的審查上，而專家評審工作量大，難免在審查過程中出現(xiàn)疏忽遺漏，這給不合格供應(yīng)商提供了渾水摸魚的機會。所以，應(yīng)建立供應(yīng)商準(zhǔn)入資格審查、備案管理制度，形成合格供應(yīng)商庫。這樣在采購項目評審過程中，評審專家不必花費大量時間一一對各供應(yīng)商進行資格審查，同時各供應(yīng)商也不必每次投標(biāo)都重復(fù)準(zhǔn)備資格證明材料，進而節(jié)省評審時間，節(jié)約投標(biāo)成本，同時也強化了對供應(yīng)商的管理，徹底打消了不合格供應(yīng)商鉆空子、找漏洞的想法。另一方面是建立供應(yīng)商信用信息管理制度。做好供應(yīng)商投標(biāo)情況記錄、合同履行情況記錄、服務(wù)態(tài)度、經(jīng)營業(yè)績及不良行為等情況的記錄，并定期將記錄情況進行整理，通過承德市政府采購網(wǎng)向社會公布。同時對于投標(biāo)過程中為謀求中標(biāo)，提供虛假資料、圍標(biāo)串標(biāo)或向有關(guān)當(dāng)事人行賄的供應(yīng)商，應(yīng)加大打擊力度，進行嚴(yán)厲處罰。對于列入“黑名單”的供應(yīng)商，應(yīng)及時進行公開曝光，限制其參與承德市政府采購活動。

2、建立內(nèi)控管理制度。采購代理機構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照《實施條例》規(guī)定建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。一是崗位分離制，在代理機構(gòu)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子成員負(fù)責(zé)項目分配；項目審核人員負(fù)責(zé)對采購需求及采購文件的合規(guī)、合法性審核；采購項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)采購活動前、中、后期一條龍工作的組織；財務(wù)人員負(fù)責(zé)投標(biāo)保證金的收支管理。各個崗位相互配合、相互制約、相互監(jiān)督，可有效地防范權(quán)利尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是利用信息技術(shù)、固化流程。加強信息化建設(shè)，完成內(nèi)部自動化管理系統(tǒng)建設(shè)。將采購活動開展的全過程在計算機系統(tǒng)中進行流程再造。細化、優(yōu)化、固化各個崗位和各個環(huán)節(jié)操作流程，任何操作人員通過此系統(tǒng)只能行使本崗位權(quán)限，且只能按流程進行操作，既能防范權(quán)利尋租又能提升采購效率。三是崗位責(zé)任制。全面推行崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、責(zé)任追究制，簽訂《崗位目標(biāo)責(zé)任書》，將業(yè)務(wù)流程責(zé)任、指標(biāo)逐層分解到每個人，確保人人有指標(biāo)、人人有責(zé)任，事事有落實、有監(jiān)督，共同防范采購過程中的風(fēng)險。

3、建立履約驗收制度。驗收是對采購項目的總結(jié)，政府采購效果如何與履約驗收環(huán)節(jié)的把關(guān)程度有密不可分的關(guān)系。建立履約驗收制度，規(guī)范采購項目驗收人員的組成、明確驗收人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，用制度規(guī)范政府采購履約驗收。對大額或重要的采購項目必須要邀請質(zhì)量管理部門、行業(yè)專家參與驗收，避免采購單位與供應(yīng)商相互串通，防范以次充好、降低配置、降低服務(wù)等行為的發(fā)生。

4、健全政府采購全過程信息公開制度。一是細化信息公開內(nèi)容?！秾嵤l例》要求公開的信息內(nèi)容必須在河北省政府采購網(wǎng)和承德市政府采購網(wǎng)上公告，具體包括采購項目預(yù)算、采購文件、詳細的中標(biāo)、成交結(jié)果以及采購合同。二是強化公開信息的無差別性。嚴(yán)格執(zhí)行同一采購項目信息對任何供應(yīng)商提供的無差別，保障供應(yīng)商在信息公開的基礎(chǔ)上進行公平競爭。三是嚴(yán)格落實《實施條例》規(guī)定的公開投訴處理決定及驗收結(jié)果。根據(jù)《實施條例》規(guī)定財政部門對投訴事項作出的處理決定應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告；政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，驗收結(jié)果也應(yīng)當(dāng)向社會公告，接受社會公眾監(jiān)督。

（二）健全承德市政府采購監(jiān)督管理機制

健全的監(jiān)督管理機制是維護政府采購正常秩序的重要保障。通過有效的監(jiān)督管理，可以及早發(fā)現(xiàn)政府采購活動存在的問題，及時糾正，從而減少不必要的損失和資源浪費，保證政府采購的高效益。

1、堅持一個原則。堅持職權(quán)法定原則。承德市財政局政府采購管理部門應(yīng)嚴(yán)格按照《政府采購法》規(guī)定，結(jié)合承德市實際制定細化的監(jiān)督管理制度及監(jiān)管舉措、懲處制度等，嚴(yán)格依法履行財政部門對政府采購活動的監(jiān)督管理職能，不得逾越法律規(guī)定，同時在監(jiān)督管理執(zhí)行的過程中，也不得違反法律法規(guī)的規(guī)定，各項程序操作均需做到法無授權(quán)不可為。

2、強化兩項工作。一是強化政府采購預(yù)算監(jiān)督管理工作。首先加強政府采購預(yù)算編制管理。按照承德市政府采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)確定編制范圍，應(yīng)將所有需進行政府采購的項目都納入預(yù)算管理，實現(xiàn)應(yīng)編盡編。其次強化預(yù)算審批執(zhí)行管理。堅決執(zhí)行“無預(yù)算不采購、超預(yù)算不采購”，嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行，強化預(yù)算約束力。最后加強預(yù)算資金支出管理。完善政府采購系統(tǒng)與財政國庫集中支付的銜接，政府采購項目資金支付必須通過財政國庫集中支付統(tǒng)一支出管理，確保采購預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行。

二是強化采購項目履約驗收監(jiān)督管理工作。經(jīng)過承德市政府采購十多年的實踐發(fā)現(xiàn)，政府采購更加重視強調(diào)充分的市場競爭、公平公正采購環(huán)境的營造和采購程序的規(guī)范性要求，導(dǎo)致“重采購輕驗收”、“重采購輕管理”的現(xiàn)象普遍存在，既影響了采購成效又破壞了政府的公信力。2015年《實施條例》的出臺，強化了履約驗收管理的相關(guān)規(guī)定，明確了在履約驗收環(huán)節(jié)政府采購當(dāng)事人及相關(guān)人員的責(zé)任，加強了對驗收人員的制度約束，增加違規(guī)違法成本，進而確保政府采購真正實現(xiàn)物有所值。

3、實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。一是轉(zhuǎn)變管理模式，實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。根據(jù)建設(shè)服務(wù)型政府的要求，政府采購監(jiān)管者必須改變以往居高臨下的監(jiān)管姿態(tài)，與采購人、采購代理機構(gòu)及供應(yīng)商多溝通，通過法規(guī)政策宣傳、從業(yè)人員培訓(xùn)、質(zhì)疑投訴調(diào)節(jié)處理等實現(xiàn)服務(wù)型監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。

二是轉(zhuǎn)變管理過程，實現(xiàn)從事前、事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過程監(jiān)督管理，包括：采購預(yù)算監(jiān)督、采購程序監(jiān)督、采購履約監(jiān)督、采購效益監(jiān)督四個方面的內(nèi)容，尤其應(yīng)加強對協(xié)議供應(yīng)商和定點供應(yīng)商履約情況的監(jiān)督。

三是轉(zhuǎn)變管理形式，實現(xiàn)從定期定時監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。主要涉及兩個方面：一方面建立對協(xié)議供應(yīng)商和定點供應(yīng)商常態(tài)化監(jiān)管機制，另一方面建立對采購代理機構(gòu)常態(tài)化監(jiān)管機制。通過常態(tài)化的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，不斷提升各供應(yīng)商和采購代理機構(gòu)規(guī)范操作的意識，不斷提高采購代理機構(gòu)的職業(yè)水準(zhǔn)。

（三）改進承德市政府采購專家評審機制

1、加大評審專家征集力度。加大征集評審專家的力度，擴充評審專家數(shù)量和專業(yè)范圍。一方面通過有關(guān)媒體刊登專家征集公告，另一方面通過各行業(yè)主管部門推薦本單位符合要求的人員進入專家?guī)臁Ｔ跀U充專家數(shù)量的同時應(yīng)加強專家質(zhì)量把關(guān)，采取一定的措施對專家的道德和專業(yè)水準(zhǔn)進行審查把關(guān)，確保真正有評審能力的專業(yè)人士進入專家?guī)臁?/p>

2、加強評審專家動態(tài)管理。每一采購項目評審結(jié)束后，均需采購人和采購代理機構(gòu)對專家的評審能力、工作態(tài)度、職業(yè)道德等幾個方面進行打分評價，并將評價結(jié)果反饋至政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室制定評審專家動態(tài)考評辦法及獎懲辦法，對于評價得分較低的、專業(yè)知識老化不能滿足評審需求的、年齡較大的、收受賄賂未能公正評審的專家，要建立評審專家退出機制。

3、強化評審專家綜合培訓(xùn)機制。強化培訓(xùn)機制，提升綜合素質(zhì)。一方面應(yīng)定期組織政府采購法律法規(guī)培訓(xùn)，培訓(xùn)的方式可通過組織培訓(xùn)會議也可通過免費發(fā)放培訓(xùn)教材，或通過網(wǎng)絡(luò)講座等，多種培訓(xùn)方式組合應(yīng)用能更好滿足評審專家的需求。另一方面應(yīng)分專業(yè)、分類別地組織專家評審召開業(yè)務(wù)研討會，結(jié)合評審專家參加的政府采購項目實例，組織專家就本專業(yè)內(nèi)采購項目評審、專業(yè)技術(shù)、市場行情等情況的研討，經(jīng)驗共享、取長補短，進而提升評審專家的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平。

4、細化評審專家懲處責(zé)任機制。細化懲罰機制，強化責(zé)任意識。嚴(yán)格執(zhí)行回避制度，與采購項目有利害關(guān)系的專家必須申請回避。嚴(yán)格遵守評審工作紀(jì)律，建議建立專家單獨評標(biāo)間，將專家與采購人代表分隔開，減少評審專家受采購人傾向性意見的干預(yù)影響。細化專家違法違規(guī)行為的懲處措施，提升違規(guī)成本，降低違規(guī)評審風(fēng)險。

（四）健全承德市政府采購代理機構(gòu)管理機制

1、加強代理機構(gòu)軟硬件配置管理。從代理機構(gòu)辦公場所、開評標(biāo)場地、檔案室、監(jiān)控設(shè)備等是否配備和完善等硬件要求，到企業(yè)規(guī)章制度、培訓(xùn)制度、內(nèi)控制度和執(zhí)行流程等是否健全，人員是否具備從業(yè)資格（比如文化程度、專業(yè)、上崗技能）等軟件配置程度，都能體現(xiàn)代理機構(gòu)的管理規(guī)范度和工作開展實力。監(jiān)管部門應(yīng)加強對代理機構(gòu)的軟硬件管理要求，對條件太低、配置太差的代理機構(gòu)應(yīng)責(zé)令整改。完善的制度建設(shè)和完備的軟硬件配置才能確保政府采購工作的高效率、高質(zhì)量。

2、開展定期或不定期抽查管理。要通過組織定期或不定期的抽取檢查，使監(jiān)管及時、有效。抽查各代理機構(gòu)執(zhí)行項目的情況（可以采取到現(xiàn)場、抽查項目檔案及調(diào)取視頻監(jiān)控錄像或者遠程監(jiān)控等手段），以便監(jiān)管部門能及時了解和掌握各采購代理機構(gòu)真實的執(zhí)業(yè)情況，檢查其是否嚴(yán)格按照法律、法規(guī)及規(guī)章的執(zhí)行流程和要求來操作。對日常工作或檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要加大懲處力度，對違反政府采購管理規(guī)定的代理機構(gòu)不能姑息，做到違規(guī)必懲，違法必究。由此，用制度準(zhǔn)繩統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，慢慢規(guī)范各代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為。檢查結(jié)束后，還應(yīng)及時地在承德市政府采購網(wǎng)公布檢查結(jié)果，讓社會公眾及時了解各代理機構(gòu)的執(zhí)行情況和專業(yè)水平，促使采購代理機構(gòu)在良好的市場環(huán)境中憑實力去競爭。

3、采用監(jiān)督與指導(dǎo)相結(jié)合的管理。在開展好監(jiān)管工作的同時能盡可能地給予代理機構(gòu)一些法律制度和業(yè)務(wù)上的支持，在國家、部委或地方監(jiān)管部門發(fā)布新的法律、法規(guī)、規(guī)章后最好能對各代理機構(gòu)進行有效的培訓(xùn)和指導(dǎo)，對法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容和要求進行宣傳和解讀，并出臺承德市具體實施細則，確定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行時間，以提高代理機構(gòu)的政策執(zhí)行能力。同時應(yīng)加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，通過定期或不定期的組織業(yè)務(wù)知識講座或操作實務(wù)研討會，對一定時期內(nèi)，政府采購過程中遇到的案例進行分析，相互分享彼此的工作經(jīng)驗，促進各代理機構(gòu)業(yè)務(wù)能力的進一步提升。

4、建立代理機構(gòu)誠信考核機制。建立代理機構(gòu)誠信考核機制，對代理機構(gòu)實行等級評定制度。建立代理機構(gòu)檔案庫，將各代理機構(gòu)的基本情況、人員信息、每次檢查情況及違法違規(guī)行為進行建庫備案，采用以一百分作為起點分值的優(yōu)加差減的方法對代理機構(gòu)進行計分評級，當(dāng)扣減到一定分值時對代理機構(gòu)進行相應(yīng)的處罰，情節(jié)嚴(yán)重應(yīng)責(zé)其停業(yè)整改，進而確保業(yè)務(wù)水平低、法律意識淡薄、職業(yè)道德差的代理機構(gòu)自然淘汰，確保優(yōu)秀的代理機構(gòu)健康發(fā)展，促使代理行業(yè)進入一個規(guī)范、高效、專業(yè)的發(fā)展時代。

（五）推進承德市政府采購信息化平臺建設(shè)

強化政府采購標(biāo)準(zhǔn)化、精細化管理，是承德市政府采購工作的基礎(chǔ)，也是不斷深化政府采購制度改革的必然要求。伴隨著我國經(jīng)濟水平的發(fā)展和科技的進步，信息化、網(wǎng)絡(luò)化已在各行各業(yè)得到了廣泛應(yīng)用。同時，通過對各國各地先進做法的研究，發(fā)現(xiàn)充分利用網(wǎng)絡(luò)、科技的發(fā)展成果，推進政府采購信息化平臺建設(shè)，是提高政府采購標(biāo)準(zhǔn)化精細化管理水平的有效途徑。

1、采購信息化平臺建設(shè)目標(biāo)需明確。信息化平臺的建設(shè)應(yīng)按照“管理功能完善、交易公開透明、操作規(guī)范統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)安全可靠”的要求，為政府采購當(dāng)事人提供“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享、規(guī)范透明、安全高效”的平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)政府采購全流程操作電子化、全過程監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)化、全方位協(xié)作信息化、全覆蓋上下一體化，提高政府采購管理水平和工作效率，促進政府采購規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細化管理。

2、采購信息化平臺功能應(yīng)齊全、內(nèi)容應(yīng)豐富。一方面建議承德市政府采購信息化平臺的研發(fā)部門在原有網(wǎng)站功能模塊的基礎(chǔ)上，綜合電子化采購，完善平臺功能。增設(shè)供應(yīng)商管理系統(tǒng)、電子化采購平臺、數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理系統(tǒng)等功能模塊。同時建議進一步完善供應(yīng)商信息和評審專家信息及共享機制，逐漸實現(xiàn)省市各級財政部門的互聯(lián)互通、互享互用，共同建設(shè)全省政府采購大市場，實現(xiàn)信息資源全方位共享。

另一方面，承德市政府采購管理部門應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有信息化平臺功能，完善網(wǎng)站內(nèi)容。承德市政府采購網(wǎng)是承德市政府采購信息發(fā)布唯一權(quán)威性的網(wǎng)站，應(yīng)充分發(fā)揮政策指導(dǎo)、信息公開、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理職能，及時發(fā)布各項采購信息，保證供應(yīng)商的充分參與；及時更新網(wǎng)站內(nèi)容，分享國內(nèi)其他地方政府采購先進理論研究和有益做法，為采購當(dāng)事人提供學(xué)習(xí)的平臺；加強曝光度，對于有不良行為的供應(yīng)商，應(yīng)進行網(wǎng)站曝光，接受社會公眾的監(jiān)督。

3、積極開展承德市政府采購電子化工作。一方面制定統(tǒng)一的電子采購文件模板，推進政府采購工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。重點研究制作招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、合同文本、信息公告、評審報告等標(biāo)準(zhǔn)文本的電子模板，規(guī)范文本格式和要求。同時應(yīng)統(tǒng)一部分通用貨物和服務(wù)的招標(biāo)要素及評分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一評審電子模板，實現(xiàn)政府采購業(yè)務(wù)的全流程標(biāo)準(zhǔn)化、電子化操作，并加強電子檔案的歸檔管理。

另一方面積極探索符合承德市實際的電子化采購方式。一是制定網(wǎng)上競價采購模式，將傳統(tǒng)的協(xié)議供貨與電子化采購相結(jié)合，在協(xié)議供貨的基礎(chǔ)上引入供應(yīng)商網(wǎng)上競價模式，既能提高政府采購?fù)该鞫龋帜茉趨f(xié)議供貨基礎(chǔ)上增強供應(yīng)商的競爭，從而進一步降低采購成本。二是通過加大與天貓、京東等電商企業(yè)洽談，引入電子商城采購新模式，通過開辟承德市政府采購電子商城，采購人可以直接在網(wǎng)上下單采購，進一步提升政府采購?fù)该鞫群筒少徣藵M意度，實現(xiàn)陽光采購和物有所值的最終目標(biāo)。

（作者單位：河北大學(xué)）

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