●劉敏 王萌

3E還是4E：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)原則探討

●劉敏 王萌

近年來部分學(xué)者提出，在對(duì)公共財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)在普遍采用“3E”原則的基礎(chǔ)上，將第4個(gè)“E”即“公平性”原則加入，更多地考慮社會(huì)公平。在此背景下，本文從為什么會(huì)有4E、4E原則的合理性、當(dāng)前4E原則在績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用情況等問題展開討論，并給出更好地在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中運(yùn)用4E原則的建議。

4E 公平性 公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

理論學(xué)者和實(shí)踐從業(yè)人員在研究或具體開展公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中普遍采用“3E”原則來衡量績(jī)效情況，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。然而，由于政府受社會(huì)公眾委托，代表行使公共權(quán)力，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不同于一般企業(yè)，追求的不僅是經(jīng)濟(jì)與效率，更需考慮社會(huì)公平。因此，近年來也有部分學(xué)者提出應(yīng)將第4個(gè)“E”，即“公平性”原則應(yīng)用到公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)中，但甚少有學(xué)者深入研究討論這一原則的應(yīng)用機(jī)理。在此背景下，本文從為什么會(huì)有4E、4E原則的合理性、當(dāng)前4E原則在績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用情況等問題展開討論，并進(jìn)一步思考如何更好地在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中運(yùn)用4E原則。

一、3E到4E：原則提出的背景

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)近年來在我國(guó)開展較為廣泛，其評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則來源于其定義。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)績(jī)效界定為：“績(jī)效是實(shí)施一項(xiàng)活動(dòng)所獲得的，相對(duì)于目標(biāo)的有效性，它包括從事該項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率和效力?！庇?guó)的效率小組在20世紀(jì)80年代初提出在財(cái)務(wù)管理新方案中設(shè)立“經(jīng)濟(jì)”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）“3E”指標(biāo)的建議。1995年著名學(xué)者T.芬維克（Terry Fenrick）在此基礎(chǔ)上提出“3E”評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，英國(guó)審計(jì)委員會(huì)將“3E”標(biāo)準(zhǔn)納入績(jī)效審計(jì)的框架中，并運(yùn)用于地方政府以及國(guó)家健康服務(wù)的管理實(shí)踐中。此后，大部分學(xué)者將這一準(zhǔn)則作為研究政府績(jī)效的一般原則，并成為西方國(guó)家財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的理論基礎(chǔ)。其中，經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定資源，考察政府活動(dòng)所耗費(fèi)資源的獲取或購(gòu)買成本是否最低；效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，即支出是否講究效率，考察的是政府活動(dòng)的資源耗費(fèi)數(shù)量與產(chǎn)出數(shù)量之間的比例關(guān)系；效益性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果的關(guān)聯(lián)度，即政府各項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施能否形成合力，促成預(yù)期成果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

由于我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政管理一直存在“重分配、輕管理”、“重投入、輕產(chǎn)出”等問題，為提高財(cái)政資金的使用效率，近年來大力推進(jìn)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作十分重視3E原則的應(yīng)用。財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》明確提到“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指……對(duì)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)”。各地在開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐過程中，指標(biāo)體系框架的設(shè)計(jì)也參照文件要求，主要包括“決策、管理、績(jī)效（包括產(chǎn)出和效益績(jī)效）”三部分，其中：管理類指標(biāo)包括資金投入，回應(yīng)了對(duì)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性的考察，從投入到產(chǎn)出回應(yīng)了對(duì)效率性的考察，從產(chǎn)出到效益則回應(yīng)了對(duì)效益性的考察。

然而，由于政府受公眾委托提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，特別是公共領(lǐng)域使用財(cái)政資金，不同于一般社會(huì)資金，其追求的價(jià)值理念不僅是經(jīng)濟(jì)與效率，更需考慮社會(huì)公平。而“3E”原則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，易忽視公平、平等、民主福利等體現(xiàn)公共投入社會(huì)價(jià)值的指標(biāo)，因此“3E”原則時(shí)常受到部分學(xué)者和公眾的質(zhì)疑?；诖?，1997年福林在“3E”基礎(chǔ)上加入“公平性”（Equity）原則，提出“4E”概念。公平性原則指的是努力（如貨幣成本）和效果（如服務(wù)的數(shù)量或貨幣化的收益）在社會(huì)群體中的不同分配，關(guān)注的是“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否能夠享受到更多的服務(wù)”，具體包括機(jī)會(huì)公平、過程公平和結(jié)果公平三方面內(nèi)容。在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，機(jī)會(huì)公平指提供的投入資源公平，過程公平指資源分配過程公平，結(jié)果公平指資源分配結(jié)果公平。其中，機(jī)會(huì)公平和過程公平在一定程度上影響結(jié)果公平，因此財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在關(guān)注結(jié)果公平的同時(shí)，也注重對(duì)機(jī)會(huì)和過程公平的考察。

二、4E原則的合理性

首先，從公共財(cái)政支出的功能和目的看，公共財(cái)政支出主要是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心價(jià)值之一在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前，公共財(cái)政在基本衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品服務(wù)方面的投入逐年增加，社會(huì)關(guān)注度也逐年提高，這就要求公共財(cái)政支出在分配過程中更多關(guān)注社會(huì)公平，才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。因而，以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)原則決定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)考慮公平性。

第二，從政府職能部門定位看，政府職能部門設(shè)立的目的在于為人民服務(wù)，這就要求政府工作需圍繞人民群眾密切關(guān)注的民生問題開展，以人民為重。民生工作的績(jī)效最直接的反映是人民群眾的感受，一般難以通過經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行衡量，對(duì)于民生類財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)需注重人民群眾對(duì)于政府服務(wù)的滿意程度。具體到每個(gè)個(gè)體，享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)公平性、配置結(jié)果的公平性等是影響滿意度的重要因素。因此，以民生工作為重要職責(zé)的政府部門定位決定了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)考察公平性的必要。

再次，從我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，4E的提出符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快也積累了大量的社會(huì)矛盾，主要表現(xiàn)為貧富差距過大等。這些問題本質(zhì)上是源于資源分配以及社會(huì)活動(dòng)的規(guī)則設(shè)計(jì)不公平。財(cái)政支出作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、收入再分配的重要手段，其目的是改變過去重效益輕公平、重速度輕質(zhì)量的思想，在一定程度上解決這種不公平問題。從這個(gè)意義上講，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作也需要考慮公平性。

三、4E的適用范圍及在績(jī)效評(píng)價(jià)中的應(yīng)用

3E原則指導(dǎo)下的績(jī)效評(píng)價(jià)更多考慮財(cái)政支出的效率和效果，因此對(duì)體現(xiàn)社會(huì)公平為主、經(jīng)濟(jì)效益不明顯的項(xiàng)目較難進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)。在4E原則下，績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)涵更加多樣，不僅可以對(duì)經(jīng)濟(jì)效益高的項(xiàng)目考察其是否有利于社會(huì)公正，更重要的是能對(duì)公共服務(wù)類的社會(huì)公益項(xiàng)目進(jìn)行更為全面的評(píng)價(jià)。

盡管目前提到的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)一般意義上均強(qiáng)調(diào)對(duì)“經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性”進(jìn)行評(píng)價(jià)，但實(shí)際上，4E原則在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域已得到較多應(yīng)用，主要表現(xiàn)為：

一是目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)均重視受益群體滿意度調(diào)查，尤其是社會(huì)民生類財(cái)政支出，群眾滿意度一方面表現(xiàn)為資金使用的效益，更為重要的則是體現(xiàn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的公平合理性，因此當(dāng)前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)則已包含對(duì)公平性的考察。

二是在教育、衛(wèi)生等財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)開展較廣泛、相對(duì)較成熟的領(lǐng)域，不少經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)已直接將公平性作為重要的績(jī)效評(píng)價(jià)考察點(diǎn)，如擴(kuò)大國(guó)家免疫規(guī)劃、農(nóng)民工子女教育生均補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目，其疫苗接種覆蓋率、生均補(bǔ)貼差異程度等體現(xiàn)公平性的指標(biāo)已作為該類項(xiàng)目重要績(jī)效考核點(diǎn)在指標(biāo)體系中廣泛應(yīng)用。

三是對(duì)于難以通過指標(biāo)來完整考察公平性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，公平性探討在績(jī)效分析環(huán)節(jié)已經(jīng)被越來越多地應(yīng)用。如對(duì)于免費(fèi)發(fā)放殘疾人助聽器的財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，根據(jù)對(duì)實(shí)施方和受益群體的社會(huì)調(diào)查結(jié)果分析，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)助聽器配置機(jī)會(huì)、配置結(jié)果等公平性問題的考量。

四、如何更好地在績(jī)效評(píng)價(jià)中運(yùn)用4E原則

在實(shí)際操作中筆者發(fā)現(xiàn)，和3E原則相比，由于考察方式和衡量標(biāo)準(zhǔn)難以明確，公平性的評(píng)價(jià)存在著以定性觀察為主、難以量化的問題，易導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果主觀化，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、合理性。因此在具體運(yùn)用4E原則構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)要注意以下幾點(diǎn)：

一是分項(xiàng)目類別采用不同原則。對(duì)于以促發(fā)展、提高效率為主要目的的財(cái)政支出項(xiàng)目，仍以3E為主要評(píng)價(jià)原則，分析財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。對(duì)于民生類等以保障公平為主要目的的財(cái)政支出項(xiàng)目，如教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、飲水、養(yǎng)老等項(xiàng)目，則應(yīng)適當(dāng)考慮公平性指標(biāo)，如對(duì)義務(wù)教育覆蓋率、醫(yī)保覆蓋率、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率等指標(biāo)進(jìn)行考察，或在績(jī)效分析過程中重點(diǎn)關(guān)注公平分配的結(jié)果，注重對(duì)機(jī)會(huì)提供和資源配置過程公平性的探究。

二是盡可能量化定性考察。這要求在指標(biāo)的選取上，盡量使用定量指標(biāo)來衡量政策的公正性，若沒有可以直接采用的定量指標(biāo)，盡量選取合適的可分等級(jí)或分點(diǎn)列示的替代指標(biāo)，避免主觀判斷。如考察教育機(jī)會(huì)對(duì)本地人口與外來人口的相對(duì)公平程度，在無法量化目標(biāo)值的情況下，可通過社會(huì)調(diào)查將教育機(jī)會(huì)的公平度感受進(jìn)行分等級(jí)量化考察。

三是將多項(xiàng)原則結(jié)合考察。在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，財(cái)政支出項(xiàng)目的目的一般是多重的，即使部分民生類項(xiàng)目將公平性作為主要目的，必然也將帶來其他附屬的效果，因此在考察公平性的同時(shí)，盡量堅(jiān)持用多個(gè)原則結(jié)合來衡量，以避免單個(gè)指標(biāo)帶來的負(fù)面影響。如環(huán)境整治，從短期看，必然在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速產(chǎn)生負(fù)面影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，將有益于人類社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，社會(huì)效益方面帶來的績(jī)效將遠(yuǎn)超短期經(jīng)濟(jì)效益的不良影響。因此只有將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性等綜合考慮，結(jié)合評(píng)價(jià)的目的，才能全面考察績(jī)效。

綜上所述，將公平性作為開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要原則之一，是財(cái)政資金不同于社會(huì)資金、不單純以支出效率為目的的必然要求。但要更好地將4E原則應(yīng)用于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅需要理論界持續(xù)深入的研究，而且需在實(shí)踐中不斷探索和努力。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.董翊明、孫天鉀、陳前虎.2011.基于“4E”模型的經(jīng)濟(jì)適用房公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)與研究——以杭州為例[J].城市發(fā)展研究，8。

2.王志剛.2014.我國(guó)地方政府財(cái)政支出績(jī)效管理的制度研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文。