●王鐵栓 王治中 謝闖 楊金麗

規(guī)范預(yù)算管理強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督
——關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行的調(diào)研報(bào)告

●王鐵栓 王治中 謝闖 楊金麗

實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度是我國(guó)全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。結(jié)合河南省財(cái)政廳省直部門(mén)預(yù)決算及賬表一致性的檢查工作，筆者深入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，從預(yù)算單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國(guó)庫(kù)集中收付等方面入手分析存在的問(wèn)題、原因并提出相應(yīng)意見(jiàn)及建議，旨在提高單位預(yù)算編制及執(zhí)行管理水平，深化相關(guān)制度改革，完善外部監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

預(yù)算編制 預(yù)算執(zhí)行 國(guó)庫(kù)集中收付

預(yù)算編制是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各預(yù)算單位制定籌集和分配預(yù)算資金年度計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，是預(yù)算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容。部門(mén)預(yù)算有利于規(guī)范政府、財(cái)政和部門(mén)行為，推進(jìn)依法理財(cái)、依法行政；有利于強(qiáng)化財(cái)政支出管理，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力；有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高政府行政效率；有利于從制度上加強(qiáng)財(cái)政資金管理，推進(jìn)廉政建設(shè)。部門(mén)預(yù)算推行幾年來(lái)，雖然取得了明顯成效，但由于一些主客觀因素的影響，還存在不少需要研究解決的問(wèn)題。為了打造“陽(yáng)光”預(yù)算和“績(jī)效”預(yù)算，還必須進(jìn)行長(zhǎng)期的、不懈的努力和探索。本文結(jié)合對(duì)省直部門(mén)預(yù)決算及賬表一致性監(jiān)督檢查情況，從分析其預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)狀入手，闡述當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，深入剖析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并提出了完善的對(duì)策。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算編制與執(zhí)行的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

行政事業(yè)單位的資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款和行政收費(fèi)。行政事業(yè)單位預(yù)算是指行政事業(yè)單位根據(jù)行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃編制的、并經(jīng)過(guò)規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算三個(gè)階段構(gòu)成。此三階段相輔相成、互為條件，預(yù)算編制是執(zhí)行和決算的基礎(chǔ)。預(yù)算執(zhí)行以完備和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制為前提，決算是對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的總結(jié)和分析。

在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近幾年，在各項(xiàng)財(cái)政管理制度改革的推動(dòng)下，省級(jí)行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國(guó)庫(kù)集中收付等方面取得了明顯進(jìn)步。一是機(jī)構(gòu)制度上，大部分預(yù)算單位能按照要求設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專門(mén)的會(huì)計(jì)人員負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算編制等工作。二是預(yù)算編制上，部分預(yù)算單位能夠按照相關(guān)要求實(shí)施預(yù)算編制工作，按時(shí)提交相關(guān)預(yù)算報(bào)表。三是預(yù)算執(zhí)行上，部分預(yù)算單位能夠遵守年初預(yù)算批復(fù)及國(guó)庫(kù)集中收付等相關(guān)要求實(shí)行財(cái)政資金支付，并進(jìn)行相關(guān)賬務(wù)處理。但在實(shí)際工作中，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及國(guó)庫(kù)集中收付等方面仍然存在諸多問(wèn)題。

（一）預(yù)算編制不嚴(yán)謹(jǐn)、不完整

1、年初預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果差異較大。

部分預(yù)算單位對(duì)全年工作缺乏充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，項(xiàng)目每年編每年都一樣，年度中開(kāi)展工作或增加新的支出項(xiàng)目時(shí)頻繁調(diào)整或追加預(yù)算，致使年初項(xiàng)目預(yù)算失去了應(yīng)有的約束力。并且年度中追加預(yù)算時(shí)也未經(jīng)過(guò)詳細(xì)的考證與評(píng)估，追加金額缺乏合理性，致使項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較大。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分單位年初預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)差異較大，年度過(guò)程中頻繁追加預(yù)算，且追加預(yù)算的數(shù)額較大，以省直某單位2012年批復(fù)預(yù)算與實(shí)際支出數(shù)為例，見(jiàn)表1：

表1 省直某單位2012年批復(fù)預(yù)算與實(shí)際支出數(shù)

從表1中可看出，年初預(yù)算中項(xiàng)目支出771.8萬(wàn)元，追加預(yù)算中項(xiàng)目支出5442.62萬(wàn)元，追加預(yù)算項(xiàng)目支出是年初預(yù)算項(xiàng)目支出的7倍，本年項(xiàng)目支出實(shí)際執(zhí)行3187.24萬(wàn)元，項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余3027.18萬(wàn)元。另外，進(jìn)一步分析項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，共有24個(gè)追加預(yù)算項(xiàng)目組成，24個(gè)追加預(yù)算項(xiàng)目原追加預(yù)算指標(biāo)數(shù)3223.77萬(wàn)元，只有4個(gè)項(xiàng)目在2012年支付196.59萬(wàn)元，其余20個(gè)項(xiàng)目未形成支出。

2、收入預(yù)算編制不實(shí)，部分收入游離部門(mén)預(yù)算之外，脫離財(cái)政監(jiān)管。部門(mén)預(yù)算的編制以綜合預(yù)算為主要內(nèi)容，統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排各部門(mén)和單位預(yù)算內(nèi)、外資金和其他收支。但實(shí)際執(zhí)行中仍有部分單位沒(méi)有將預(yù)算外收入、經(jīng)營(yíng)收入、上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)收入等納入預(yù)算管理，部分收入甚至被坐支使用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某單位2011年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金3293萬(wàn)元未編入2012年預(yù)算；房租收入937萬(wàn)元未編入2012年預(yù)算而被坐支使用。不完整的預(yù)算既弱化了應(yīng)有的預(yù)算監(jiān)督，也削弱了政府預(yù)算的宏觀調(diào)控能力。

3、支出預(yù)算編制不細(xì)化，一些支出項(xiàng)目超支嚴(yán)重，另一些支出項(xiàng)目結(jié)余過(guò)大。部門(mén)預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，非經(jīng)法定程序和有權(quán)單位的批準(zhǔn)，不得隨意變更和調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行中，部分單位支出不按預(yù)算走，亂支亂用，造成公用經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重；有的部門(mén)竟將“辦公費(fèi)”、“維修費(fèi)”等基本支出編進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算，或是挪用、擠占項(xiàng)目資金，以此來(lái)彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的不足；而一些項(xiàng)目支出由于項(xiàng)目未落實(shí)或資金被挪用，造成項(xiàng)目結(jié)余過(guò)大；項(xiàng)目預(yù)算資金未能及時(shí)撥付使用，造成項(xiàng)目支出完成情況與年初預(yù)算存在很大差異，財(cái)政資金使用效益未能完全顯現(xiàn)。

4、政府采購(gòu)預(yù)算形同虛設(shè)，預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)相差較大。政府采購(gòu)預(yù)算是全面反映各預(yù)算單位實(shí)施采購(gòu)活動(dòng)的計(jì)劃，屬于政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目，要單獨(dú)列入政府采購(gòu)預(yù)算填報(bào)，并按政府采購(gòu)要求填報(bào)有關(guān)項(xiàng)目。在實(shí)際執(zhí)行中，一些單位政府采購(gòu)預(yù)算與部門(mén)預(yù)算沒(méi)有同步編制，政府采購(gòu)預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中與預(yù)算數(shù)相差較大。例如某單位2012年年初政府采購(gòu)預(yù)算為80萬(wàn)元，而實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中政府采購(gòu)數(shù)額達(dá)到962.73萬(wàn)元。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏約束、隨意性大

1、項(xiàng)目支出執(zhí)行進(jìn)度較慢。從表1中可看出，該單位2012年年初預(yù)算與追加預(yù)算中項(xiàng)目支出合計(jì)6214.42萬(wàn)元，2012年對(duì)應(yīng)項(xiàng)目支出支付3187.24萬(wàn)元，全年支付進(jìn)度為51.28%。項(xiàng)目支出執(zhí)行進(jìn)度緩慢造成公共資源積壓浪費(fèi)，資金使用效率不能正常發(fā)揮，影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，甚至影響年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)；另外也會(huì)造成歲末突擊花錢(qián)，導(dǎo)致財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性得不到保障。

2、資產(chǎn)收益未及時(shí)上繳財(cái)政。為了加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，保證國(guó)有資產(chǎn)合理、有效使用，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全和完整，2007年7月《河南省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》以河南省人民政府令第108號(hào)發(fā)布，其中第十七條規(guī)定“行政單位出租、出借國(guó)有資產(chǎn)所形成的收入應(yīng)當(dāng)繳入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)，支出按履行職能需要由財(cái)政統(tǒng)籌安排，實(shí)行收支兩條線管理”。而在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分行政單位未經(jīng)審批出租房屋，且房租收入未及時(shí)上繳財(cái)政，存在直接坐支現(xiàn)象。例如某單位2012年度房租收入937.07萬(wàn)元未上繳財(cái)政，已用于自收自支的二級(jí)單位人員經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)支出。

3、擠占挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。為更好地貫徹《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，1995年11月《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，其中第三十八條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，不得擅自擴(kuò)大支出范圍、提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金”及第六十二條規(guī)定“各部門(mén)、各單位的預(yù)算支出，必須按照本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)的預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得挪用；確需作出調(diào)整的，必須經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)同意”。另為了規(guī)范行政單位的財(cái)務(wù)行為，加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，提高資金使用效益，2012年12月財(cái)政部令第71號(hào)頒布了《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，此規(guī)則自2013年1月1日起實(shí)施，規(guī)則第二十條規(guī)定“行政單位的專項(xiàng)支出，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目和用途使用”。無(wú)論是早期的條例還是近期的規(guī)則都對(duì)“支出按批準(zhǔn)及規(guī)定用途使用”作了明確的規(guī)定，而在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分單位都在不同程度上存在擠占挪用專項(xiàng)資金現(xiàn)象，沒(méi)有做到?？顚Ｓ?，從而導(dǎo)致“專項(xiàng)不?！?。統(tǒng)計(jì)某單位2012年度6個(gè)月的記賬憑證，共擠占挪用專項(xiàng)資金2396萬(wàn)元，2012年該單位項(xiàng)目資金共支付5083萬(wàn)元，半年擠占挪用專項(xiàng)資金占全年支付項(xiàng)目資金的47%，如果類推全年，擠占挪用比例相當(dāng)高。統(tǒng)計(jì)該單位幾個(gè)項(xiàng)目資金使用情況見(jiàn)表2-4（單位：萬(wàn)元）：

表2 某單位2012年度余額較大的4個(gè)項(xiàng)目資金使用情況

表2顯示，從2012年項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余24個(gè)項(xiàng)目共3027.18萬(wàn)元中抽取余額較大的4個(gè)項(xiàng)目共1210.85萬(wàn)元，核實(shí)其使用情況。該4個(gè)項(xiàng)目賬簿數(shù)與財(cái)政系統(tǒng)指標(biāo)查詢的支付與結(jié)余不一致，賬簿中的支出數(shù)510.41萬(wàn)元與財(cái)政系統(tǒng)指標(biāo)查詢支付數(shù)29.61萬(wàn)元的差異480.8萬(wàn)元，是擠占挪用其他專項(xiàng)資金所致。

表3 某單位2012年度某項(xiàng)目資金使用情況

表3顯示，從2012年項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余24個(gè)項(xiàng)目共3027.18萬(wàn)元中抽取1個(gè)項(xiàng)目核實(shí)其使用情況。該項(xiàng)目2012年預(yù)算指標(biāo)數(shù)295.85萬(wàn)元，2012年指標(biāo)結(jié)余295.85萬(wàn)元，但抽查2012年半年支付情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)半年實(shí)際支出128.79萬(wàn)元，128.79萬(wàn)元是擠占挪用的其他項(xiàng)目支出指標(biāo)數(shù)。

表4 某單位部分資金使用情況

表4顯示，從2011年項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余15個(gè)項(xiàng)目共2124.97萬(wàn)元中抽取余額較大的4個(gè)項(xiàng)目合計(jì)911.37萬(wàn)元追蹤其支付情況。該4個(gè)項(xiàng)目2011年結(jié)余911.37萬(wàn)元，在2012年已全部支付完畢，但抽查2012年半年支付情況見(jiàn)表4，被其他項(xiàng)目擠占挪用623.66萬(wàn)元。

由此可見(jiàn)，該單位完全未按預(yù)算批復(fù)使用項(xiàng)目資金，所有資金混在一起使用，拆東墻補(bǔ)西墻的行為已讓預(yù)算指標(biāo)批復(fù)毫無(wú)意義。

（三）國(guó)庫(kù)集中收付缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范

1、違規(guī)使用零余額賬戶。為了規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)財(cái)政收支管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2001年3月建立了以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，因此零余額賬戶應(yīng)運(yùn)而生。零余額賬戶執(zhí)行十二年以來(lái)，避免了重復(fù)設(shè)置賬戶，規(guī)范單位收付資金行為；避免了大量資金滯留在預(yù)算單位，提高了財(cái)政資金活動(dòng)透明度；及時(shí)提供財(cái)政收支信息以便為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)。零余額賬戶的重要性顯而易見(jiàn)。然而實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分預(yù)算單位存在違規(guī)使用零余額賬戶資金現(xiàn)象，變相從零余額賬戶向基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。具體有以下幾種形式：一是代扣款項(xiàng)的支付。省財(cái)政廳在為省直預(yù)算單位統(tǒng)發(fā)工資時(shí)將從職工工資中代扣的由個(gè)人承擔(dān)的醫(yī)療保險(xiǎn)、公積金等轉(zhuǎn)入預(yù)算單位基本銀行賬戶，因此預(yù)算單位在為職工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)、公積金時(shí)個(gè)人承擔(dān)部分應(yīng)該從基本銀行賬戶支付。而部分預(yù)算單位在實(shí)際執(zhí)行中卻將個(gè)人承擔(dān)部分與單位承擔(dān)部分一并從零余額賬戶中支付，變相從零余額賬戶向單位基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。二是代收代墊款項(xiàng)的支付。預(yù)算單位與外單位合作項(xiàng)目、合辦培訓(xùn)等時(shí)有發(fā)生，代收代墊款項(xiàng)正確的核算應(yīng)該是收到款項(xiàng)時(shí)存入基本銀行賬戶掛往來(lái)，實(shí)際支出時(shí)從基本銀行賬戶支付沖往來(lái)。而部分預(yù)算單位收入時(shí)存入基本賬戶實(shí)際支出時(shí)卻從零余額賬戶支付，變相地從零余額賬戶向單位基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金。三是預(yù)算單位從零余額賬戶提取現(xiàn)金，至年末又將未支付完的分筆存入基本銀行賬戶。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)某單位2012年度利用上述三種形式變相從零余額賬戶向基本銀行賬戶轉(zhuǎn)移資金193.61萬(wàn)元，見(jiàn)表5：

表5 某單位2012年度利用上述三種形式轉(zhuǎn)移資金額

從表6中可看出，首先，該單位五年來(lái)以第一種形式變相轉(zhuǎn)移資金合計(jì)532.24萬(wàn)元。其次，前兩年變相轉(zhuǎn)移資金較小137.48萬(wàn)元，后三年變相轉(zhuǎn)移資金較大394.75萬(wàn)元，國(guó)庫(kù)集中支付中授權(quán)支付監(jiān)管不嚴(yán)為預(yù)算單位違規(guī)操作提供便利，且常年未被發(fā)現(xiàn)，也使預(yù)算單位的違規(guī)操作行為變本加厲。再次，挪用有關(guān)專項(xiàng)資金必然是占用其他基本支出或項(xiàng)目支出資金形成，因此部分基本支出或項(xiàng)目支出資金看似執(zhí)行完畢，其實(shí)是以某些名目轉(zhuǎn)移出財(cái)政單一賬戶體系，脫離了財(cái)政監(jiān)管。

表6 某單位近五年來(lái)以第一種形式變相轉(zhuǎn)移資金情況

2、未按規(guī)定使用公務(wù)卡。所謂公務(wù)卡，是指財(cái)政預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。為進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，方便預(yù)算單位用款，減少現(xiàn)金結(jié)算，提高支付透明度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理，2007年7月財(cái)政部、中國(guó)人民銀行制定了《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》，對(duì)公務(wù)卡的日常管理、支付管理、財(cái)務(wù)報(bào)銷管理等作了明確規(guī)定。公務(wù)卡制度改革自2007年推行以來(lái)，改革覆蓋面迅速擴(kuò)大，公務(wù)卡發(fā)卡量快速增長(zhǎng)，對(duì)減少預(yù)算單位現(xiàn)金支付結(jié)算、規(guī)范公務(wù)支出的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。但同時(shí)也存在公務(wù)卡使用范圍偏窄、使用率不高的問(wèn)題，“有卡不用”現(xiàn)象較為普遍。因此2011年12月財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算的通知》，要求“從2012年1月1日起，中央各部門(mén)及所屬行政事業(yè)單位工作人員在支付公務(wù)接待費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等16項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，都必須使用公務(wù)卡，2012年底前所有基層預(yù)算單位要全部實(shí)行公務(wù)卡支付制度”。

該省公務(wù)卡改革也隨中央同步推進(jìn)，2007年9月起在財(cái)政廳、建設(shè)廳等7個(gè)省直單位進(jìn)行公務(wù)卡制度改革試點(diǎn)，2008年6月河南省財(cái)政廳、中國(guó)人民銀行鄭州中心支行聯(lián)合下發(fā)了《河南省省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》規(guī)定，要求2008年年底前所有省級(jí)預(yù)算單位推行公務(wù)卡改革，爭(zhēng)取2010年年底前省轄市所有預(yù)算單位全部推行公務(wù)卡改革。然而實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級(jí)預(yù)算單位日常公務(wù)支出和費(fèi)用報(bào)銷時(shí)，仍存在嚴(yán)重的未執(zhí)行《河南省省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》的現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)某省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位2012年度6個(gè)月的記賬憑證，未按規(guī)定使用公務(wù)卡739萬(wàn)元。具體有以下幾種形式：一是公務(wù)開(kāi)支時(shí)使用現(xiàn)金，報(bào)銷時(shí)亦按現(xiàn)金結(jié)算。二是公務(wù)開(kāi)支時(shí)使用現(xiàn)金，但報(bào)銷時(shí)往個(gè)人借記卡或公務(wù)卡中轉(zhuǎn)款。三是公務(wù)開(kāi)支時(shí)使用公務(wù)卡，但報(bào)銷時(shí)不提供刷卡單據(jù)，財(cái)務(wù)人員未比對(duì)消費(fèi)交易憑條信息，未通過(guò)指定還款賬戶統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)資金，直接往公務(wù)卡中轉(zhuǎn)賬。

3、年檢不合格賬戶仍繼續(xù)使用。嚴(yán)格控制并規(guī)范行政事業(yè)單位的銀行賬戶，是加強(qiáng)預(yù)算管理、推進(jìn)國(guó)庫(kù)管理制度改革的基礎(chǔ)性工作，也是強(qiáng)化資金監(jiān)督、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。1998年河南省監(jiān)察廳、省財(cái)政廳、人民銀行鄭州中心支行、省審計(jì)廳對(duì)省直行政事業(yè)單位銀行賬戶進(jìn)行了一次清理。隨后，大部分市縣也相繼對(duì)本地區(qū)行政事業(yè)單位銀行賬戶進(jìn)行了清理。通過(guò)清理，取消了一批違規(guī)開(kāi)設(shè)的賬戶，加強(qiáng)對(duì)保留賬戶的管理，取得了一定成效。2002年《河南省省級(jí)預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》出臺(tái)，辦法第五十四條規(guī)定：“實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)的省級(jí)預(yù)算單位，按照《河南省省級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》的規(guī)定，由省財(cái)政廳為其開(kāi)設(shè)零余額賬戶。原有賬戶確需保留的，暫按本辦法規(guī)定程序報(bào)省財(cái)政廳批準(zhǔn)后保留，并根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的推進(jìn)情況按省財(cái)政廳的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理、歸并、撤銷”。雖然近幾年不間斷的清理和年檢工作仍在繼續(xù)，但依然存在一些不容忽視的問(wèn)題，如有的地區(qū)和部門(mén)對(duì)這項(xiàng)工作重視不夠，清理不徹底；有的單位上報(bào)撤銷的賬戶未辦理銷戶，仍在繼續(xù)使用；有的單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)設(shè)銀行賬戶；有的單位銀行賬戶未按規(guī)定由財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理等。如在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某單位在2010年賬戶年檢中不合格的賬戶，至今仍在使用，且賬戶余額662萬(wàn)元。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行產(chǎn)生問(wèn)題的原因分析

（一）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，思想上不夠重視

1、對(duì)會(huì)計(jì)人員的選任和培養(yǎng)重視不夠。會(huì)計(jì)是對(duì)政策性、技術(shù)性要求較高的工作，尤其是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后，要求預(yù)算單位會(huì)計(jì)人員具有較高的綜合素質(zhì)，不僅要具備會(huì)計(jì)知識(shí)和懂得會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，熟悉預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付流程，還要具有一定的計(jì)算機(jī)操作能力并熟悉相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但目前許多會(huì)計(jì)人員對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面知識(shí)嚴(yán)重匱乏。

2、對(duì)預(yù)算編制重視不夠。對(duì)預(yù)算編制重視不夠，長(zhǎng)官意志較濃。為隱瞞收入，部分收入未編入預(yù)算；為獲得更多資金，隨意編報(bào)項(xiàng)目；項(xiàng)目預(yù)算編制較粗，又缺乏科學(xué)論證，影響了部門(mén)預(yù)算編制的質(zhì)量，也造成了預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中頻繁調(diào)整項(xiàng)目，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。有些單位往往對(duì)一些本來(lái)可以預(yù)見(jiàn)的項(xiàng)目未列入年度部門(mén)預(yù)算，留下了項(xiàng)目支出的硬缺口，而將一些不是十分重要、可辦可不辦的項(xiàng)目列入年度部門(mén)預(yù)算，影響了財(cái)政資金的科學(xué)合理安排。

3、對(duì)預(yù)算執(zhí)行主觀隨意性大。部分單位財(cái)務(wù)人員無(wú)按預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算的概念，認(rèn)為本單位零余額賬戶的資金即是單位自有資金，怎么花都行，因此擠占挪用專項(xiàng)資金嚴(yán)重；而且支出不按規(guī)定進(jìn)行明細(xì)核算，不分“基本支出”和“項(xiàng)目支出”，為擠占挪用更提供便利；部分行政單位不按規(guī)定核算相關(guān)資產(chǎn)收益，把部分資產(chǎn)及對(duì)應(yīng)的出租收入放在自收自支的二級(jí)單位賬上核算，出租收入也未及時(shí)上繳財(cái)政。

（二）財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度執(zhí)行不到位

1、預(yù)算編制“零基預(yù)算”不夠徹底。實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，要求徹底摒棄基數(shù)觀念，在編制預(yù)算時(shí)一切從零編起。但目前“基數(shù)加增長(zhǎng)”的觀念仍根深蒂固。雖然在預(yù)算編制上各部門(mén)已是按照“零基預(yù)算”的方法編制預(yù)算，但在確定部門(mén)支出總額時(shí)基本上仍是以“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方式來(lái)確定的。從基本支出預(yù)算來(lái)看，是根據(jù)部門(mén)的人員編制、細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)定額逐一核定的，因此基本支出預(yù)算總體上是按照“零基預(yù)算”的方法編制的。但在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，基本上是在上年基數(shù)的基礎(chǔ)上只增不減。結(jié)果是，一方面加劇了資金供求矛盾，另一方面固化了財(cái)政資金在部門(mén)之間的分配格局，使一些一般性項(xiàng)目支出的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大?，F(xiàn)在各個(gè)部門(mén)都強(qiáng)調(diào)各自部門(mén)的重要性，都強(qiáng)調(diào)只能增、不能減，開(kāi)展一項(xiàng)工作就設(shè)立一個(gè)專項(xiàng)資金，幾乎每個(gè)處室都管著多個(gè)專項(xiàng)資金，專項(xiàng)資金越設(shè)越多，老的項(xiàng)目不取消，新的項(xiàng)目又增加，使得一些隨著形勢(shì)變化需要重點(diǎn)支持的社會(huì)事業(yè)得不到經(jīng)費(fèi)保障，制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2、未嚴(yán)格按預(yù)算批復(fù)使用資金。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中變更預(yù)算安排的資金渠道。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，部分單位認(rèn)為只要是已批復(fù)到零余額賬戶資金就可以任意列支，報(bào)送用款計(jì)劃和資金支付時(shí)不管內(nèi)容是否正確明晰，預(yù)算科目和經(jīng)濟(jì)科目使用隨意，造成擠占挪用項(xiàng)目資金、混用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)、違規(guī)使用零余額賬戶資金等，影響了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)和預(yù)算單位賬務(wù)的銜接，預(yù)算單位賬表記錄不能正確反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。

3、國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行不到位。國(guó)庫(kù)集中支付改革是在不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)、預(yù)算執(zhí)行主體地位和會(huì)計(jì)核算主體地位的“三不變?cè)瓌t”下，對(duì)財(cái)政資金支付機(jī)制的根本性改革，同時(shí)也是對(duì)財(cái)政部門(mén)權(quán)力運(yùn)行的有效約束。但一些預(yù)算單位認(rèn)為國(guó)庫(kù)集中支付方式下，財(cái)政資金都集中在財(cái)政部門(mén)，財(cái)政資金的使用權(quán)管理權(quán)都收歸財(cái)政部門(mén)，預(yù)算單位只是執(zhí)行財(cái)政部門(mén)的規(guī)定，所有的收入、支出財(cái)政部門(mén)都有記錄，單位只要記清花了哪些錢(qián)，沒(méi)花哪些錢(qián)就行。有些單位甚至存在僥幸心理，認(rèn)為授權(quán)支付時(shí)只要通過(guò)財(cái)政系統(tǒng)支付的資金，即使存在未按預(yù)算執(zhí)行挪用指標(biāo)現(xiàn)象，也是財(cái)政已默認(rèn)指標(biāo)混用行為。

4、預(yù)算單位公務(wù)卡制度改革推進(jìn)緩慢。作為公務(wù)人員日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷的信用卡，公務(wù)卡的基本功能與一般信用卡并無(wú)不同，但因?yàn)椤跋M(fèi)留痕”，每一筆公務(wù)消費(fèi)記錄都可以被查詢到，可以證實(shí)是否真實(shí)交易，公務(wù)卡一推出就被社會(huì)輿論稱為“反腐利器”，政府也有意推廣公務(wù)卡從源頭上防腐。而縱觀2007年推行公務(wù)卡至今，盡管覆蓋面與發(fā)卡量都已具備相當(dāng)規(guī)模，但使用公務(wù)卡結(jié)算的并不多，結(jié)算比例也不高。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位公務(wù)借款、公務(wù)支出報(bào)銷時(shí)存在大量往個(gè)人借記卡轉(zhuǎn)款現(xiàn)象。即使部分使用公務(wù)卡消費(fèi)，報(bào)銷時(shí)也未按規(guī)定的還款方式執(zhí)行，未比對(duì)消費(fèi)交易憑條信息，未通過(guò)指定的還款賬戶統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)資金。公務(wù)卡推行遇阻不能歸因于公務(wù)卡本身，而是因?yàn)橄噍^于可“渾水摸魚(yú)”的現(xiàn)金結(jié)算，用公務(wù)卡透明度高，每筆支出都有據(jù)可查，堵了現(xiàn)金結(jié)算的漏洞，沒(méi)有了灰色地帶，觸動(dòng)了部分人的既得利益，才是造成公務(wù)卡成“休眠卡”的根源。公務(wù)卡制度改革推進(jìn)緩慢導(dǎo)致財(cái)政資金支出特別是三公經(jīng)費(fèi)缺乏監(jiān)管。

（三）相關(guān)機(jī)制不健全，財(cái)經(jīng)法規(guī)存缺口

1、預(yù)算編制與決算系統(tǒng)無(wú)銜接，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理機(jī)制不健全。首先分類設(shè)置存差異，部門(mén)決算要求支出細(xì)化到目級(jí)經(jīng)濟(jì)科目且要求明確具體支出內(nèi)容，而預(yù)算指標(biāo)細(xì)化程度達(dá)不到?jīng)Q算要求。其次決算報(bào)表的設(shè)置中，預(yù)算執(zhí)行情況得不到體現(xiàn)。從財(cái)政部門(mén)、單位主管部門(mén)以及基層預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，編報(bào)決算報(bào)表，都希望真實(shí)地了解單位的預(yù)算執(zhí)行情況，以此提高國(guó)家和單位的預(yù)算管理水平，推動(dòng)國(guó)家財(cái)政資金管理體制改革。但是，目前的決算報(bào)表中，沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)決算對(duì)比的表頁(yè)設(shè)置，無(wú)法反映預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況。

2、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控不完善。違規(guī)使用零余額賬戶及“專項(xiàng)不?！钡葐?wèn)題暴露出國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控不完善，授權(quán)支付監(jiān)管不嚴(yán)。如醫(yī)保、公積金的繳納，對(duì)應(yīng)的收款單位一般都是固定的，即社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)管理中心和直機(jī)關(guān)住房資金管理中心，從表6可看出，某單位2008-2012年度預(yù)算科目中行政單位醫(yī)療和住房公積金授權(quán)支付額度合計(jì)金額1334.64萬(wàn)元，而2008-2012年通過(guò)零余額賬戶支付給醫(yī)療、住房公積金單位的金額合計(jì)1866.88萬(wàn)元，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)在超對(duì)應(yīng)額度支付時(shí)無(wú)任何預(yù)警提示。專項(xiàng)指標(biāo)混用亦如此，從財(cái)政授權(quán)支付單上就能看出的明顯不一致，支付系統(tǒng)卻均能通過(guò)，無(wú)任何關(guān)聯(lián)預(yù)警提示。所以，對(duì)于目前國(guó)庫(kù)集中支付中的授權(quán)支付，人力無(wú)法做到一一核對(duì)，系統(tǒng)也無(wú)把關(guān)程序，形成了授權(quán)支付的監(jiān)管漏洞。

（四）缺乏第三方預(yù)算評(píng)審機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督不到位

1、缺乏第三方預(yù)算評(píng)審機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，預(yù)算編制管理工作存在許多弊端，預(yù)算編制過(guò)程缺乏外部監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)面對(duì)單位申報(bào)的大量項(xiàng)目，只能根據(jù)財(cái)力狀況和單位履行職能所需，按照輕重緩急進(jìn)行審核，審核結(jié)果與實(shí)際脫節(jié)。由于缺少第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，預(yù)算編制成了部門(mén)和財(cái)政之間的博弈，預(yù)算編制不透明，客觀上形成預(yù)算編制“閉環(huán)現(xiàn)象”；績(jī)效預(yù)算理念未真正建立。在預(yù)算編制過(guò)程中，部門(mén)“重分配輕管理、重使用輕效益”的現(xiàn)象仍然存在，由于對(duì)單位申報(bào)項(xiàng)目的科學(xué)性、必要性未作充分論證，造成部分項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、甚至難以執(zhí)行，資金使用效益得不到充分發(fā)揮?！澳墓P錢(qián)該給，哪筆錢(qián)不該給，該給多少”這些循環(huán)往復(fù)的“分蛋糕”問(wèn)題，始終讓財(cái)政部門(mén)和各相關(guān)單位之間難以達(dá)成共識(shí)。

2、財(cái)政監(jiān)督不到位。首先部門(mén)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不完善?！额A(yù)算法》構(gòu)建了人大、財(cái)政、審計(jì)等多層次的預(yù)算監(jiān)督體系，財(cái)政部門(mén)和審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)本級(jí)各部門(mén)及其所屬單位預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查和審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。但財(cái)政部門(mén)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，應(yīng)該是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行的同步性跟蹤監(jiān)察督導(dǎo)，審計(jì)部門(mén)則是對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程結(jié)果的審核，兩者應(yīng)各有側(cè)重、相互銜接。目前的突出問(wèn)題是財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督檢查也多在事后進(jìn)行，容易與審計(jì)監(jiān)督發(fā)生重疊，致使財(cái)政資金使用過(guò)程的同步監(jiān)督嚴(yán)重缺位，對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，從而不利于完善部門(mén)預(yù)算編制。其次財(cái)政監(jiān)督滯后于部門(mén)預(yù)算管理。目前財(cái)政部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查，從過(guò)程節(jié)點(diǎn)來(lái)看，側(cè)重于事后檢查，而事前審核、事中監(jiān)控相對(duì)弱化；從監(jiān)督范圍來(lái)看，注重個(gè)別專項(xiàng)資金檢查，對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況監(jiān)督嚴(yán)重缺位，存在監(jiān)督盲點(diǎn)；從監(jiān)督方式、手段來(lái)看，主要采取集中性、突擊性專項(xiàng)檢查方式。通過(guò)賬簿賬表查找問(wèn)題，檢查方式過(guò)于單一。在目前這種情況下，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理脫節(jié)，財(cái)政部門(mén)無(wú)法對(duì)各部門(mén)預(yù)算運(yùn)行情況進(jìn)行同步監(jiān)察督導(dǎo)，監(jiān)督檢查缺乏及時(shí)性和有效性。最后財(cái)政監(jiān)督力量和方式與財(cái)政監(jiān)督職能不匹配。按照財(cái)政部門(mén)內(nèi)部職責(zé)分工，各業(yè)務(wù)處室和監(jiān)督檢查處室都負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但從實(shí)際情況來(lái)看，各業(yè)務(wù)處室在人力、時(shí)間上都難以做到經(jīng)常深入部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)督處室限于人力且遠(yuǎn)離監(jiān)督對(duì)象，工作精力多用于組織系統(tǒng)性專項(xiàng)檢查或財(cái)政部統(tǒng)一組織的各項(xiàng)檢查，也難以對(duì)各部門(mén)、各單位預(yù)算編制和執(zhí)行實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督。審計(jì)作為事后監(jiān)督，即使查出問(wèn)題，生米已做成熟飯，資金損失往往難以挽回。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行的意見(jiàn)和建議

（一）加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理工作，夯實(shí)會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)

1、加強(qiáng)相關(guān)會(huì)計(jì)制度的宣傳、貫徹和落實(shí)工作。通過(guò)宣傳，積極推進(jìn)《會(huì)計(jì)法》、2012年財(cái)政部令第71號(hào)《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（2013年1月起施行）、2013年財(cái)政部財(cái)庫(kù)〔2013〕218號(hào)《行政單位會(huì)計(jì)制度》（2014年1月起施行）等的貫徹和落實(shí)，提高社會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)工作的認(rèn)識(shí)和重視，增強(qiáng)會(huì)計(jì)工作的法治意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)會(huì)計(jì)工作秩序。特別是要提高單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)工作的認(rèn)識(shí)和重視，為會(huì)計(jì)工作提供有力的組織保障。

2、進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)、考核工作。開(kāi)展有針對(duì)性的多層次的培訓(xùn)，特別關(guān)注新準(zhǔn)則、新制度的相關(guān)變化及要求，注重因材施教，注重教材的選擇，同時(shí)必須加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)結(jié)果的考核，確保教有所成，學(xué)有所得，提高會(huì)計(jì)人員的整體素質(zhì)。

3、制定內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部控制管理。根據(jù)2012年財(cái)政部財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（2014年1月起施行）的精神。制定單位層面及業(yè)務(wù)層面（預(yù)算業(yè)務(wù)、收入業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目、合同控制等）相關(guān)內(nèi)部控制制度，不斷規(guī)范內(nèi)部控制，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。

4、依托財(cái)政信息化建設(shè)有效地推進(jìn)會(huì)計(jì)電算化工作。在財(cái)政業(yè)務(wù)一體化大平臺(tái)上搭建統(tǒng)一的預(yù)算單位收支、核算平臺(tái)，各單位使用統(tǒng)一的軟件進(jìn)行資金支付、會(huì)計(jì)核算及報(bào)表生成工作，財(cái)政和預(yù)算單位使用統(tǒng)一的軟件，利用平臺(tái)將國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)和預(yù)算單位賬務(wù)核算系統(tǒng)有機(jī)對(duì)接，一方面規(guī)范預(yù)算單位的會(huì)計(jì)核算，另一方面加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的有效監(jiān)管。

（二）強(qiáng)化預(yù)算主體意識(shí)，確保各項(xiàng)制度執(zhí)行到位

1、實(shí)行規(guī)范的“零基預(yù)算”。財(cái)政部門(mén)在審核部門(mén)預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格按“零基預(yù)算”要求進(jìn)行審核。一是財(cái)政部門(mén)要完善基礎(chǔ)信息庫(kù)管理，核實(shí)財(cái)政供給范圍，動(dòng)態(tài)監(jiān)控各部門(mén)機(jī)構(gòu)和人員信息，對(duì)屬于個(gè)人的支出，按政策、標(biāo)準(zhǔn)逐人核定。二是健全定員、定額指標(biāo)體系，分類制定部門(mén)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，使每一項(xiàng)開(kāi)支的核定做到有依據(jù)、有標(biāo)準(zhǔn)。三是完善專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)，根據(jù)財(cái)政和部門(mén)發(fā)展規(guī)劃，編制三到五年中長(zhǎng)期項(xiàng)目備選計(jì)劃；根據(jù)可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)、政策、管理因素變化情況及綜合財(cái)力增長(zhǎng)情況，編制項(xiàng)目支出預(yù)算。對(duì)于部門(mén)不按規(guī)定建立人員信息庫(kù)和專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)的，對(duì)沒(méi)有進(jìn)入專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，財(cái)政一律不予安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。實(shí)行“零基預(yù)算”，重點(diǎn)是項(xiàng)目支出預(yù)算。財(cái)政部門(mén)在審核時(shí)要以“零”為起點(diǎn)，重新逐項(xiàng)核實(shí)，不受過(guò)去項(xiàng)目安排的約束。要結(jié)合預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、決算批復(fù)等工作強(qiáng)化項(xiàng)目支出預(yù)算的審核。四是加強(qiáng)結(jié)余資金管理。各部門(mén)上年的結(jié)余資金要在下一年度的部門(mén)預(yù)算中如實(shí)反映，與下一年度的部門(mén)預(yù)算資金統(tǒng)籌安排使用，不能一方面有大量的結(jié)余資金，另一方面又要財(cái)政給予安排同樣性質(zhì)的資金。

2、全面推進(jìn)公務(wù)卡制度改革。一是全面推進(jìn)預(yù)算單位公務(wù)卡改革。針對(duì)個(gè)別單位公務(wù)卡使用率低、刷卡量少的情況，及時(shí)召開(kāi)部分省直及市直預(yù)算單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，進(jìn)一步明確改革要求，幫助其解決使用中遇到的疑問(wèn)和困難，提高其用卡積極性。二是制定和完善單位公務(wù)卡結(jié)算的財(cái)務(wù)管理辦法及報(bào)銷管理細(xì)則，明確執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄和加強(qiáng)現(xiàn)金使用管理的具體措施。規(guī)范使用，嚴(yán)格落實(shí)，凡屬?gòu)?qiáng)制結(jié)算目錄明確的支出項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算，不再使用現(xiàn)金及轉(zhuǎn)個(gè)人卡結(jié)算。三是加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，控制現(xiàn)金提取量。在深入推進(jìn)全省公務(wù)卡改革的同時(shí)，充分利用預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，規(guī)范財(cái)政資金安全有效使用，控制現(xiàn)金提取量，鼓勵(lì)預(yù)算單位使用公務(wù)卡進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)。四是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極與預(yù)算單位主管部門(mén)、公務(wù)卡代理銀行、軟件公司進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)相互協(xié)作，全方位保障公務(wù)卡系統(tǒng)的暢通運(yùn)行，方便預(yù)算單位使用管理。五是建立公務(wù)卡使用情況月報(bào)制度。為動(dòng)態(tài)掌握全省改革情況，應(yīng)積極推動(dòng)建立公務(wù)卡使用情況每月報(bào)表制度，隨時(shí)掌握省直、市縣各預(yù)算單位公務(wù)卡開(kāi)卡和刷卡消費(fèi)情況，督促使用率較低的地區(qū)和單位加快改革進(jìn)度。

（三）健全相關(guān)財(cái)政法規(guī)，加強(qiáng)財(cái)政資金管理

1、加強(qiáng)預(yù)算編制與決算系統(tǒng)的銜接，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行績(jī)效管理。一是加強(qiáng)預(yù)算編制與決算系統(tǒng)的銜接。在預(yù)算和決算分類設(shè)置上力求一致；決算報(bào)表系統(tǒng)引入預(yù)算數(shù)字的填列，以便對(duì)比預(yù)決算執(zhí)行情況，力爭(zhēng)形成以預(yù)算為源頭、預(yù)算執(zhí)行為重點(diǎn)、決算為反饋的閉環(huán)控制管理鏈。二是建立專項(xiàng)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)分析制度，有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。首先將項(xiàng)目投入產(chǎn)出的匹配性作為重要內(nèi)容，從成本效益角度分析財(cái)政支出是否合理，初步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的績(jī)效管理機(jī)制，樹(shù)立“用錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效要問(wèn)責(zé)”的理念。其次將績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理納入日常預(yù)算執(zhí)行管理工作，重點(diǎn)監(jiān)控是否符合預(yù)算批復(fù)時(shí)確定的績(jī)效目標(biāo)、是否完善了專項(xiàng)資金管理辦法等。定期采集并匯總分析績(jī)效運(yùn)行信息，對(duì)偏離原定績(jī)效目標(biāo)的，及時(shí)糾正，情況嚴(yán)重的，暫緩或停止項(xiàng)目的執(zhí)行。三是重點(diǎn)關(guān)注結(jié)果應(yīng)用，構(gòu)建良性循環(huán)。首先當(dāng)年績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和重點(diǎn)評(píng)價(jià)情況應(yīng)在預(yù)算編制、政策評(píng)價(jià)、支出管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行應(yīng)用，做到既做“加法”，又做“減法”。對(duì)于評(píng)價(jià)較好的項(xiàng)目，結(jié)合發(fā)展需要在下一年度預(yù)算安排時(shí)建議適當(dāng)增加項(xiàng)目資金；對(duì)于評(píng)價(jià)一般的項(xiàng)目，不再增加預(yù)算安排，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整項(xiàng)目。其次把評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的參考依據(jù)。對(duì)績(jī)效明顯的，節(jié)約資金的單位給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)擠占挪用專項(xiàng)項(xiàng)目資金或達(dá)不到績(jī)效要求的，給予相應(yīng)處罰。再次將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用上升到政策評(píng)價(jià)層面。針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)反映出來(lái)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善資金管理、項(xiàng)目管理，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)結(jié)果的乘數(shù)效應(yīng)。通過(guò)樹(shù)立結(jié)果應(yīng)用導(dǎo)向，使績(jī)效評(píng)價(jià)不再流于形式，同時(shí)通過(guò)結(jié)果應(yīng)用推進(jìn)績(jī)效管理，構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)督互相借力的良性循環(huán)。

2、加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。一是針對(duì)違規(guī)使用零余額賬戶變相轉(zhuǎn)移財(cái)政資金及擠占挪用專項(xiàng)資金現(xiàn)象，在支付系統(tǒng)設(shè)置關(guān)聯(lián)預(yù)警模式，相關(guān)支付單位超過(guò)相關(guān)聯(lián)項(xiàng)目授權(quán)支付額度時(shí)系統(tǒng)給予預(yù)警提示，財(cái)政部門(mén)人員再根據(jù)預(yù)警提示審核授權(quán)支付的單據(jù)，避免變相轉(zhuǎn)移資金脫離財(cái)政監(jiān)管及擠占挪用專項(xiàng)資金影響資金使用效益。二是完善國(guó)庫(kù)集中收付的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)該對(duì)國(guó)庫(kù)收支各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全方位的監(jiān)督，建立財(cái)政全過(guò)程監(jiān)督體系，初步實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督的監(jiān)督格局。三是逐步縮減授權(quán)支付范圍和比重，積極推行公務(wù)卡制度。逐步擴(kuò)大財(cái)政直接支付的范圍，形成以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)支付為輔的支付格局。四是強(qiáng)化授權(quán)支付監(jiān)管預(yù)警，完善集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警，加強(qiáng)對(duì)單位授權(quán)支付相關(guān)信息的甄別把關(guān)，對(duì)單位授權(quán)支付跟蹤審查，及時(shí)制止和糾正違規(guī)行為發(fā)生。一方面，促進(jìn)預(yù)算單位提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量；另一方面，積極構(gòu)建單位授權(quán)支付評(píng)價(jià)機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入財(cái)政決算內(nèi)容，聯(lián)掛當(dāng)年預(yù)算考核情況作為下年度編制該單位部門(mén)預(yù)算方案的重要參考指標(biāo)。此外，考慮到單位必須保留一定數(shù)額備用現(xiàn)金的實(shí)際，可以采取公務(wù)卡的方式加以解決。

（四）引入第三方預(yù)算評(píng)審機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督

1、引入第三方預(yù)算評(píng)審機(jī)制。為推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理，打造陽(yáng)光財(cái)政，引入“第三方”評(píng)審機(jī)制，對(duì)單位申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)評(píng)審的“開(kāi)門(mén)預(yù)算”模式值得推廣。一是引入第三方的專家評(píng)審機(jī)制。讓人大代表、政協(xié)委員、基層代表及專家參與預(yù)算的分析和評(píng)判，從法規(guī)政策因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益、可執(zhí)行條件、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面進(jìn)行公開(kāi)評(píng)審，讓財(cái)政預(yù)算編制過(guò)程成為公開(kāi)、民主、溝通的過(guò)程，從而保證預(yù)算結(jié)果更加科學(xué)、合理，進(jìn)一步健全“公平、透明、規(guī)范、高效”的財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制。公眾對(duì)財(cái)政資金分配的知情權(quán)與參與權(quán)在最大限度內(nèi)也得到了保障。開(kāi)門(mén)預(yù)算的做法，將改變以往預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)隨意性大、時(shí)間長(zhǎng)、效率低的狀況，還緩解了預(yù)算部門(mén)同財(cái)政部門(mén)在資金分配過(guò)程中的矛盾。二是在單位“要錢(qián)”和財(cái)政“給錢(qián)”過(guò)程中加上了監(jiān)督環(huán)節(jié)，從而讓每一筆財(cái)政預(yù)算暴露在陽(yáng)光下，這也將引起財(cái)政預(yù)算編制實(shí)質(zhì)性的變革。通過(guò)公開(kāi)評(píng)審，財(cái)政部門(mén)參考專家評(píng)審意見(jiàn)，科學(xué)合理編制預(yù)算，代替了過(guò)去部門(mén)閉門(mén)報(bào)預(yù)算、財(cái)政閉門(mén)砍預(yù)算的博弈，引導(dǎo)部門(mén)將預(yù)算編制工作的重心從“編”項(xiàng)目向項(xiàng)目前期調(diào)研論證轉(zhuǎn)移，從重投入向重產(chǎn)出、重績(jī)效轉(zhuǎn)變，使更多的資金投向城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障民生，以績(jī)效結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算資金分配模式逐步建立。三是完善相關(guān)措施確保評(píng)審的客觀、全面、精準(zhǔn)、公平公正。首先應(yīng)科學(xué)組建預(yù)算評(píng)審專家?guī)?，完善專家評(píng)審機(jī)制。堅(jiān)持廣泛性和專業(yè)性相結(jié)合原則，對(duì)專家?guī)爝M(jìn)行充實(shí)完善，專家組成員向基層工作者傾斜，組建各專業(yè)領(lǐng)域的預(yù)算評(píng)審專家?guī)臁Ｆ浯渭訌?qiáng)評(píng)審人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)參評(píng)人員適時(shí)進(jìn)行“上崗”前財(cái)政預(yù)算政策專門(mén)培訓(xùn)，包括項(xiàng)目評(píng)審原則、內(nèi)容、依據(jù)、程序以及評(píng)審紀(jì)律培訓(xùn)，提升評(píng)審工作水平和質(zhì)量。再次根據(jù)部門(mén)職能實(shí)行分類評(píng)審，將預(yù)算單位按職能劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、政務(wù)運(yùn)行、群團(tuán)組織等類別，提升評(píng)審效率和評(píng)審工作針對(duì)性。最后規(guī)范公開(kāi)評(píng)審程序，邀請(qǐng)紀(jì)委監(jiān)察全程監(jiān)督，保證預(yù)算評(píng)審工作公平、公正。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，參與政府預(yù)算編制不能僅限于人大代表，還應(yīng)讓普通公民參與進(jìn)來(lái)。

各地財(cái)政部門(mén)不同程度均在推進(jìn)預(yù)算評(píng)審機(jī)制。例如2010年9月，北京市財(cái)政局主導(dǎo)開(kāi)展的公共預(yù)算“事前績(jī)效評(píng)估”開(kāi)始試點(diǎn)，初步形成了以項(xiàng)目的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算和資金風(fēng)險(xiǎn)為主體的評(píng)估體系。為了使事前績(jī)效評(píng)估更加專業(yè)化、科學(xué)化，2013年10月，北京市財(cái)政局又從43個(gè)項(xiàng)目中選擇9個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)評(píng)估的方式和內(nèi)容進(jìn)行了新的探索，實(shí)施預(yù)評(píng)估和正式評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目的相關(guān)性、預(yù)期績(jī)效的可實(shí)現(xiàn)性、實(shí)施方案的有效性、預(yù)期績(jī)效的可持續(xù)性和資金投入的可行性及風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，使得評(píng)估更加貼近預(yù)算績(jī)效管理，更加符合財(cái)政資金使用的規(guī)律，并做到與事中績(jī)效監(jiān)督和事后績(jī)效評(píng)價(jià)有效銜接，形成全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制。

2、強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。完善部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政事前、事中、事后監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算管理。將部門(mén)預(yù)算與監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合，必須建立日常監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善財(cái)政部門(mén)內(nèi)部制衡

機(jī)制，將財(cái)政監(jiān)督融入部門(mén)預(yù)算的全過(guò)程，強(qiáng)化財(cái)政事前、事中、事后監(jiān)督，重大決策由主管業(yè)務(wù)部門(mén)和內(nèi)部監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)審會(huì)簽。以內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政政策在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中的貫徹、落實(shí)情況，各項(xiàng)財(cái)政資金在運(yùn)行和管理過(guò)程中的指標(biāo)下達(dá)、資金撥付等情況，以進(jìn)一步規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理。一是建立財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)日常管理監(jiān)督考評(píng)制度，充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)處室的監(jiān)督職能，強(qiáng)化財(cái)政事前監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算編制。將財(cái)政部門(mén)內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督計(jì)劃制定情況、落實(shí)情況以及專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)安排的專項(xiàng)檢查完成情況等納入財(cái)政部門(mén)年度工作考評(píng)，發(fā)揮財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)事前監(jiān)督的職能。在編制預(yù)算時(shí)，各業(yè)務(wù)處室對(duì)各部門(mén)報(bào)來(lái)的預(yù)算應(yīng)逐一審核，對(duì)不合理、不規(guī)范的預(yù)算支出不納入預(yù)算編制;對(duì)有些預(yù)算支出應(yīng)根據(jù)實(shí)際測(cè)算額編制預(yù)算，不能僅按預(yù)算單位上報(bào)的口徑來(lái)編制；對(duì)有些預(yù)算項(xiàng)目支出，應(yīng)通過(guò)投資評(píng)審中心審核明確該項(xiàng)目支出額度是否合理，這樣既能依法理財(cái)，實(shí)事求是地編制綜合預(yù)算，又加強(qiáng)了財(cái)政事前監(jiān)督力度。二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的跟蹤監(jiān)控，確保財(cái)政資金的安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。首先財(cái)政預(yù)算執(zhí)行部門(mén)要加強(qiáng)事中監(jiān)控，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行錯(cuò)誤。主要是對(duì)國(guó)庫(kù)支付環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，制定科學(xué)合理的財(cái)政資金支付審核監(jiān)督制度，明確監(jiān)督審核的權(quán)限和職責(zé)。其次專設(shè)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)借財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型之契機(jī)，監(jiān)督檢查往事中監(jiān)控轉(zhuǎn)移。對(duì)各監(jiān)督處室開(kāi)放信息系統(tǒng)權(quán)限，包括預(yù)算管理信息系統(tǒng)及支付管理信息系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算單位的資金支付進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，隨時(shí)抽查部分預(yù)算單位一般行政管理費(fèi)及具有特定用途或重大項(xiàng)目資金的支付，確保財(cái)政資金支出的合理性、安全性和使用效益。三是調(diào)整和完善事后監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。事后監(jiān)督要突出抓難點(diǎn)、抓熱點(diǎn)、抓績(jī)效、促整改。定期對(duì)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行情況、資金撥付程序、資金撥付到位率等業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面檢查，查補(bǔ)漏洞，彌補(bǔ)缺失，確保財(cái)政內(nèi)部管理的規(guī)范、高效。同時(shí)，會(huì)同業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)定期對(duì)預(yù)算單位的資金到位率、到位時(shí)間和使用情況進(jìn)行檢查，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效監(jiān)督。

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查一處）

1．熊耀獻(xiàn)、陸向華．2012．廣西推進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制與財(cái)政監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的研究[J]．經(jīng)濟(jì)研究參考，23。

2．潘鐸?。?014．預(yù)算評(píng)審，不妨引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制[N]．求是理論網(wǎng)。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>