姚繼琴，陳新文

（襄陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 湖北 襄陽 441021）

關(guān)于混合所有制的提法較早一些，但一般認(rèn)為這一概念最早引入職業(yè)教育界是2014年5月2日國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，在這里，國務(wù)院指出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利?！币?yàn)樘岢鰰r(shí)日較短，所以相關(guān)研究還比較少，但有一個(gè)與之關(guān)系密切的概念——股份制，在高職院校辦學(xué)實(shí)踐中被引入?yún)s有較長歷史。股份制高職院校和混合所有制高職院校在本質(zhì)上沒有太大區(qū)別，他們都強(qiáng)調(diào)辦學(xué)主體的多元化，另外，在出資形式、治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校管理與運(yùn)行等方面，也表現(xiàn)出極大的共性。

一、概念辨析：從股份制企業(yè)到混合所有制經(jīng)濟(jì)

研究混合所有制高職院校我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中人們并沒有去區(qū)分混合所有制與之前出現(xiàn)的股份制之間的不同，甚至在“混合所有制高職院?！碧岢龊螅藗儽悴辉偬帷肮煞葜聘呗氃盒！?，而直接用“混合所有制高職院?！贝妗肮煞葜聘呗氃盒！保瓉順?biāo)榜“股份制高職院校”的院校，現(xiàn)在直接以“混合所有制高職院?！弊栽?，似乎什么詞語“潮”就立馬用它來標(biāo)榜，這就不免讓人生疑了：混合所有制等同于股份制嗎？

上海教科院民辦教育研究所所長董圣足認(rèn)為：“教育是公益性事業(yè)，學(xué)校是非營利法人。在教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法、職業(yè)教育法等法律尚未修改之前，嚴(yán)格地講，教育領(lǐng)域并不存在所謂的‘股份制’或‘混合所有制’?！盵1]如何定義混合所有制？季曉南表示要從四個(gè)方面考慮：一是混合所有制內(nèi)涵；二是混合所有制與股份制的區(qū)別；三是混合所有制與產(chǎn)權(quán)多元化的區(qū)別；四是混合所有制與公司制企業(yè)的區(qū)別。他認(rèn)為，混合所有制主要是指公有資本與非公有制資本的混合，不等于股份制。

關(guān)于混合所有制與股份制的區(qū)別，有人認(rèn)為，股份制是混合所有制經(jīng)濟(jì)的重要組織形式，但混合所有制不等于股份制。然而，還有很多專家學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、高層次的企業(yè)家，認(rèn)為混合所有制就是股份制。根據(jù)現(xiàn)有研究分析，混合所有制與股份制的確存在很多相同的地方，但也存在根本的區(qū)別。共性主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)多元化、治理公司化、運(yùn)行企業(yè)化。根本區(qū)別在于：混合所有制要求必須是兩種不同性質(zhì)的資本融合，即公有資本與非公有資本融合，否則就不是混合所有制；股份制要求是兩種資本的融合，但不強(qiáng)調(diào)資本性質(zhì)，即可能是公有與公有、集體與集體、民營與民營、外資對民營等，當(dāng)然也可能是公有資本與非公有資本的混合。

由此，我們認(rèn)為混合所有制高職院校與股份制高職院校是有本質(zhì)不同的，不能簡單混淆。但從目前的文獻(xiàn)和媒體報(bào)道來看，在高職教育界，人們并沒有刻意去區(qū)分股份制高職院校和混合所有制高職院校。爭議雖然存在，但這并不妨礙人們對“股份制”和“混合所有制”的實(shí)踐探索。比較典型的要數(shù)“臺州模式”（公司層面的“股份制辦學(xué)”）和“溫州模式”（學(xué)校層面的“股份制辦學(xué)”），再有就是浙江大學(xué)城市學(xué)院，這些都應(yīng)該屬于“股份制辦學(xué)”，而不屬于“混合所有制辦學(xué)”。

混合所有制高職院校在實(shí)踐上仍處于試點(diǎn)階段，但理論上已經(jīng)形成一個(gè)熱點(diǎn)。國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利?！薄肮煞葜啤焙汀盎旌纤兄啤蓖瑫r(shí)提出，為何職業(yè)教育界只對“混合所有制辦學(xué)”感興趣而根本不理會(huì)“股份制辦學(xué)”？根據(jù)現(xiàn)有資料來看，人們似乎把“混合所有制”等同于“股份制”了?！捌鋵?shí)，我們對‘混合所有制’改革并不陌生。在中國轉(zhuǎn)型改革的30多年中，把國有企業(yè)列為改革的重點(diǎn)超過20年，而國企改革的最終思路則是混合所有制，是股份制改革。這是多年來我國經(jīng)濟(jì)體制改革最成功的標(biāo)志之一?！?/p>

根據(jù)以上分析我們認(rèn)為，混合所有制院校與股份制院校有許多共同的地方，但也存在一些差異。股份制不一定必然是混合所有制，但混合所有制必定是股份制，只“合”不“混”的只是股份制，有“合”又有“混”的既是股份制又是混合所有制，且具有典型的混合所有制院校特征。

二、體制創(chuàng)新：從非公即私到公私混合

“校企合作、工學(xué)結(jié)合”是我國職業(yè)教育發(fā)展的基本模式，企業(yè)參與職業(yè)教育并作為辦學(xué)主體已經(jīng)成為世界發(fā)達(dá)國家發(fā)展職業(yè)教育的成功經(jīng)驗(yàn)。但相關(guān)研究表明：高職院校在校企雙方合作中的辦學(xué)主體差異影響校企合作水平，相較于政府和民辦的高職院校，企業(yè)舉辦的高職院校的校企合作水平較高，且具有壟斷特性的企業(yè)舉辦的高職院校的合作水平更高。

在過去長期的職業(yè)院校辦學(xué)實(shí)踐中，各級政府和高職院校對校企合作予以了高度重視，但合作所產(chǎn)生的效益還是非常有限的，因?yàn)槠髽I(yè)資源沒有真正投入到高職院校，企業(yè)便無法真正成為辦學(xué)的主體，這就導(dǎo)致高職院校的校企合作大多停留在形式上。

企業(yè)資源不能真正投入的根本原因是高職院校的辦學(xué)體制和管理體制問題。長期以來，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響，我國高職院校形成了“非公即私”的投資體制和辦學(xué)主體形式，這種單一投資和辦學(xué)主體制約了企業(yè)實(shí)質(zhì)參與職業(yè)教育的積極性。

股份制和混合所有制辦學(xué)直接改變了學(xué)校的投資主體，并迫使辦學(xué)主體出現(xiàn)多元化，概括地講，就是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化決定了治理結(jié)構(gòu)的多元化。根據(jù)現(xiàn)有理論成果和實(shí)踐探索分析，當(dāng)前，發(fā)展混合所有制高職院校主要有以下五種實(shí)現(xiàn)方式：公辦職業(yè)院校引入社會(huì)資本、民辦職業(yè)院校引入國有資本、公辦民辦職業(yè)院校委托管理、不同資本合作投資新辦職業(yè)院校、PPP共建職業(yè)院?；A(chǔ)設(shè)施。[2]以上五種不同形式的混合所有制實(shí)現(xiàn)路徑，不僅改變了職業(yè)院校的投資體制，改變了職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也改變了職業(yè)教育的辦學(xué)體制和管理體制，形成了職業(yè)院校新的發(fā)展趨勢。

高職院校開展混合所有制辦學(xué)的目的到底是什么？尤其是公辦高職院校要先搞清楚。目前，人們比較認(rèn)可“純粹公辦活不起來，純粹民辦大不起來”的高職院校發(fā)展觀，照此分析，公辦高職院校最大的問題是體制僵化、不靈活，而民辦高職院校最大的問題則是經(jīng)費(fèi)短缺、不安全。而混合所有制辦學(xué)似乎可以解決公辦、民辦高職院校發(fā)展的困境，這也可以看作是高職院校發(fā)展混合所有制的初衷和目的。

三、治理改革：從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)到治理結(jié)構(gòu)

教育領(lǐng)域?qū)嵭泄煞葜?、混合所有制辦學(xué)，就是建立以市場為導(dǎo)向的多元化教育投資體制，混合所有制學(xué)校依靠入股融資的方式獲得了巨大的社會(huì)辦學(xué)資本和高效的辦學(xué)效率，建立了基于股份制的現(xiàn)代學(xué)校制度和法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立自主的學(xué)校法人權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，投資辦學(xué)的各個(gè)主體以持股份額來分配辦學(xué)利益和承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，大大提高了教育資本的投資效能和辦學(xué)的社會(huì)效益，促進(jìn)高職院校不斷提升辦學(xué)水平和可持續(xù)發(fā)展能力。混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要有兩個(gè)特點(diǎn)

（一）產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分立

產(chǎn)權(quán)明晰即指混合所有制高職院校法人的全部資產(chǎn)都要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明確誰是真正的資產(chǎn)所有者，誰對資產(chǎn)擁有真正的經(jīng)營管理處置權(quán)，將資產(chǎn)的所有權(quán)與控制權(quán)的分離從一種管理方式上升為一種法律制度，使擁有學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的組織或機(jī)構(gòu)真正擺脫對政府的依賴，使學(xué)校法人依法對全部資產(chǎn)獨(dú)立享有經(jīng)營、支配、處置的權(quán)利，杜絕不合理的行政干預(yù)。

產(chǎn)權(quán)的客體也很清楚，即各股東辦學(xué)投入的資源內(nèi)容，如學(xué)校股東所投入的辦學(xué)品牌、專業(yè)、學(xué)校公共教育教學(xué)設(shè)施、公共課程資源、公共服務(wù)場地、圖書資料等，其他股東投入的辦學(xué)資金或生產(chǎn)設(shè)備、場地設(shè)施、實(shí)踐教學(xué)指導(dǎo)、實(shí)訓(xùn)教學(xué)場地、接受學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)等。投資各方同時(shí)擁有利益分配權(quán)，而且利益分配的規(guī)則與方式也有明確的規(guī)定。

傳統(tǒng)公辦高職院校或投資主體單一的民辦高職院校，管理者與舉辦者之間的權(quán)責(zé)模糊不清，很難形成權(quán)利與責(zé)任分立的法律關(guān)系。混合所有制高職院校的舉辦者與管理者，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是相分離的，可以確保其職責(zé)、權(quán)利的一致。

（二）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定治理結(jié)構(gòu)

混合所有制高職院校具有了法人資產(chǎn)的完整性及其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，明確了產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能（如所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）和建立相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，如股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是常見的內(nèi)部管理體制。

這種法人治理結(jié)構(gòu)，就是通過界定資產(chǎn)所有者與經(jīng)營者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而形成的一種科學(xué)的組織治理結(jié)構(gòu)，它是通過建立一種權(quán)責(zé)制衡機(jī)制，使組織保持一種特定的治理結(jié)構(gòu)和管理程序。具體說，就是明確學(xué)校股東、校長及其經(jīng)營管理班子和師生員工之間的責(zé)、權(quán)、利，使學(xué)校各級各類主體都在一種最佳的激勵(lì)機(jī)制下努力工作。它能解決傳統(tǒng)體制下的管理責(zé)任不清和用人機(jī)制不活的問題。徹底解決校內(nèi)人員終身制和吃大鍋飯的問題。

學(xué)校具備了獨(dú)立法人資格，其內(nèi)部治理也是法人化的，具備了股份制企業(yè)治理中應(yīng)存在的自我激勵(lì)與監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)，如設(shè)立監(jiān)事會(huì)強(qiáng)化對董事會(huì)和校長及班子的內(nèi)部監(jiān)督功能，強(qiáng)化辦學(xué)資金使用與管理的核算、審計(jì)功能，實(shí)行委托代理和目標(biāo)責(zé)任制等契約管理制度。一些混合所有制高職院校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步完善中同時(shí)注重增設(shè)或完善其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如教職工代表大會(huì)、學(xué)生家長會(huì)等，并使它們真正發(fā)揮作用，為師生謀利益。另外，還有的混合所有制職業(yè)院校學(xué)習(xí)股份制企業(yè)董事會(huì)的做法，設(shè)立獨(dú)立董事，使董事會(huì)成員構(gòu)成更加合理。

四、實(shí)踐反思：從目標(biāo)質(zhì)疑到體制挑戰(zhàn)

從股份制教育到混合所有制職業(yè)院校，盡管辦學(xué)取得了較大成功，實(shí)踐上積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但人們對混合所有制職業(yè)院校的質(zhì)疑從未停止過，因?yàn)榛旌纤兄坡殬I(yè)院校在辦學(xué)實(shí)踐中的確存在不少問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）組織發(fā)展目標(biāo)定位的不確定性

畢竟學(xué)校與企業(yè)之間有很大不同，即使是混合所有制職業(yè)院校也具有公益事業(yè)的一般屬性和明顯的社會(huì)產(chǎn)業(yè)屬性，混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)體制和管理機(jī)制的發(fā)揮必然會(huì)受到教育自身特殊屬性的約束，必須符合教育本身的特征和教育發(fā)展規(guī)律。但混合所有制職業(yè)院校又具有股份制、混合所有制經(jīng)濟(jì)組織的一些屬性，所以它還要保證教育公益性的前提下讓不同產(chǎn)權(quán)主體可以取得合理的投資回報(bào)，求得教育公益性和資本尋利性之間的平衡?；旌纤兄坡殬I(yè)院校不同于混合所有制企業(yè)，其發(fā)展目標(biāo)追求的是社會(huì)公益性的最大化和經(jīng)濟(jì)利益的適度回報(bào)，而混合所有制企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化和社會(huì)公益性的適當(dāng)兼顧。這種不同就直接導(dǎo)致了混合所有制職業(yè)院校發(fā)展目標(biāo)定位的不確定性。

（二）公司化治理方式與學(xué)校組織的不符合性

混合所有制職業(yè)院校因其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化而呈現(xiàn)辦學(xué)主體多元化的特征，并從而決定了其內(nèi)部治理的公司化。多數(shù)混合所有制職業(yè)院校都采用的是股份制公司的治理方式和現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，但由于企業(yè)的屬性，發(fā)展的根本目標(biāo)和學(xué)校的屬性及其目標(biāo)不相同，企業(yè)是以營利為目的社會(huì)組織，而學(xué)校是一種公益事業(yè)組織，混合所有制職業(yè)院校的任務(wù)不僅僅是“盈利”，更重要的是“育人”，這就導(dǎo)致學(xué)校在公司化治理中的一系列問題，并在一定程度上制約學(xué)校教育組織自身的發(fā)展和延續(xù)，使混合所有制辦學(xué)體制內(nèi)部充滿了矛盾和沖突。

（三）治理結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行之間存在矛盾

公立高職院校在處理內(nèi)外部關(guān)系時(shí)都會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，比如學(xué)校與社會(huì)、政府、市場之間在諸多方面存在著矛盾，在學(xué)校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力又一直處于不斷博弈狀態(tài)?；旌纤兄圃盒Ｓ忠?yàn)檗k學(xué)主體的多元化而在辦學(xué)理念上較難達(dá)成一致，加之學(xué)校的舉辦者與管理者，所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)是分離的，這更加劇了治理結(jié)構(gòu)與組織運(yùn)行之間的矛盾。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在外部關(guān)系上，政府公共管理與社會(huì)指導(dǎo)“缺位”；在內(nèi)部關(guān)系上，一些混合所有制院校存在產(chǎn)權(quán)不清晰，學(xué)校與辦學(xué)投資者之間容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等方面的紛爭。另一方面，由于董事會(huì)制不健全，容易出大股東“越位”、“錯(cuò)位”的現(xiàn)象，董事會(huì)或大股東任意抽調(diào)辦學(xué)資金用于投資其它非辦學(xué)項(xiàng)目以獲利的；還有的投資方甚至通過控制董事會(huì)用純粹的企業(yè)式管理模式管理學(xué)校，干涉教學(xué)或漠視相關(guān)教育法律規(guī)章，致使學(xué)校教育的公益性受損；或董事長與校長之間缺乏明確規(guī)范的委托—代理關(guān)系，個(gè)人之間的“博弈”不斷；還有的因?yàn)閮?nèi)部激勵(lì)與約束機(jī)制不健全，一些混合所有制高職院?；旧涎赜霉k高職院校的人事工資制度，沒能反映出人力資本的價(jià)值，導(dǎo)致校長、專業(yè)帶頭人、教學(xué)骨干等精英人士頻繁流動(dòng)，對學(xué)校發(fā)展穩(wěn)定帶來不利影響。

（四）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與收益分配不夠明確

目前關(guān)于混合所有制高職院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)還沒有明確的規(guī)定，即由誰持股、持股比例、由誰控股，無形資產(chǎn)如何折算，知識、技術(shù)、管理如何參與入股等都還不明確，還有一部分產(chǎn)權(quán)不夠清晰，即混合所有制院校中屬于教育財(cái)政撥款部分該如何計(jì)算產(chǎn)權(quán)，至今仍是一個(gè)重要問題，這會(huì)引發(fā)人們對國有資產(chǎn)流失和國有資產(chǎn)被低估的擔(dān)憂。同時(shí)，由于缺乏相關(guān)政策，混合所有制高職院校中投資者希望獲得收益回報(bào)的愿望往往難以合法地實(shí)現(xiàn)。雖然現(xiàn)行的教育法律法規(guī)中涉及到一些關(guān)于社會(huì)資本投資辦學(xué)的資本受益或利潤回報(bào)的原則和立場，但是具有操作性的分配辦法和分配權(quán)益等尚不明確?！笆聦?shí)上，絕大多數(shù)混合所有制高職院校在辦學(xué)章程中并沒有明確產(chǎn)權(quán)收益分配與使用，只是簡單地規(guī)定一部分辦學(xué)收入用于學(xué)校日?；顒?dòng)開支，而這部分被投資方要求越少越好；辦學(xué)結(jié)余部分都被投資方控制，而這部分則被投資方要求越大越好?！?/p>

（五）辦學(xué)經(jīng)費(fèi)與持續(xù)性辦學(xué)嚴(yán)重不足

辦高職教育成本是非常高的，從混合所有制高職院校辦學(xué)實(shí)踐來看，他們無論是在投資興建之初，還是在辦學(xué)運(yùn)行之中，都難以得到國家財(cái)政性教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的常規(guī)投入，比如作為混合所有制高職院校的海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院就無法享受海南省政府對高職學(xué)生生均1.2萬元的撥款，還有其專業(yè)建設(shè)、教學(xué)設(shè)施建設(shè)等都無法與公辦高職相比。因?yàn)樗欢ㄐ詾槊褶k教育。加之教育是一個(gè)長期的事業(yè)，辦學(xué)的效益并不會(huì)像辦企業(yè)一樣迅速、明顯，且辦學(xué)所追求的更多的是教育的公益性，而不是資本的尋利性，這樣會(huì)影響到混合所有制高職院校投資者的信心和熱情，因?yàn)樗麄儽仨氁紤]辦學(xué)資本的受益問題。這又會(huì)加劇混合所有制高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，從而影響到其辦學(xué)的持續(xù)發(fā)展問題，在很大程度上削弱了混合所有制高職院校的競爭與發(fā)展力?；旌纤兄聘呗氃盒＝逃嫘耘c資本尋利性之間的悖論，必然會(huì)導(dǎo)致這類院校的更加功利的辦學(xué)行為，比如一味地追求規(guī)模，不斷地降低辦學(xué)成本，減少在教學(xué)、師資、課程、設(shè)施等方面的投入，而忽視辦學(xué)與人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升及學(xué)校管理制度的創(chuàng)新。

（六）制度缺失導(dǎo)致市場競爭無力

盡管在混合所有制高職院校之前已有20多年的股份制教育的探索，但畢竟混合所有制辦學(xué)對公辦高職院校來說還是個(gè)新生事物，無論在法律上還是政策制度上都還缺乏依據(jù)，甚至人們對混合所有制辦學(xué)的理解和認(rèn)識還不統(tǒng)一，且不夠深刻。最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，無論是民辦高職引入國有資本，還是公辦高職引入社會(huì)資本，或者公辦民辦高職相互委托管理，不同資本合作投資新辦高職及公私合作共建基礎(chǔ)設(shè)施等，最終都會(huì)給人留下“民辦”的印象，冠以“民辦”的身份。這就給混合所有制高職院校的市場競爭帶來不利的影響，因?yàn)樵谖覈褶k高職在內(nèi)的民辦高校地位并不高，社會(huì)美譽(yù)度也不高，認(rèn)可度更低。由此，帶來的影響主要表現(xiàn)在招生壓力大、人才引進(jìn)壓力大、院校發(fā)展機(jī)遇困難大等方面，這也是為什么民辦高職院校積極要求引入國有資本而在某些領(lǐng)域改變身份的重要原因，公辦高職該如何引入社會(huì)資本需要認(rèn)真研究。

［1］翟凡.“混”，做強(qiáng)做大職業(yè)院校的良方[N].中國教育報(bào)，2014-11-17（6）.

［2］闕明坤.職業(yè)院校探索混合所有制的有效形式[N].中國教育報(bào)，2015-3-26（9）.