狄金華

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尋求組織庇護(hù)：一個農(nóng)民信訪解釋的新視角*

狄金華

內(nèi)容提要本文通過重新審視對信訪的研究，提出“尋求組織庇護(hù)”這一新的農(nóng)民信訪解釋框架，以解釋當(dāng)前信訪中的部分現(xiàn)象——部分農(nóng)民將個人的困苦以及公共物品的匱乏建構(gòu)成信訪問題，或通過信訪實(shí)現(xiàn)“找價”。這種“尋求組織庇護(hù)”的信訪實(shí)踐在與基層政府的非對抗性、上訪的合法性依據(jù)、訪民行動的組織性和目的性等方面具有不同于“維權(quán)”型信訪特征。在“尋求組織庇護(hù)”的上訪中，訪民通過“苦難——救援”、“蒙冤——為民做主”的情境構(gòu)建使自己的上訪具有合法性?！皩で蠼M織庇護(hù)”類上訪之所以存在，從根本上是源于政府庇護(hù)主義的執(zhí)政承諾。

組織庇護(hù)維權(quán)活動情境建構(gòu)政治機(jī)會結(jié)構(gòu)

問題的提出

信訪作為近年來社會科學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，其日益成為超越單個學(xué)科的公共話題。雖然研究者都熱衷考察信訪發(fā)生的機(jī)制和因果邏輯，并以此為據(jù)解釋信訪實(shí)踐中的相關(guān)變量，但對信訪展開深入解釋的前提應(yīng)是以解讀為導(dǎo)向，呈現(xiàn)信訪過程的各個面向，以勾畫出信訪過程的全貌。本文旨在“解釋”與“解讀”的雙重路徑下，揭示信訪中被研究者所忽視的重要面向——尋求組織庇護(hù)的訴求，并深入探析這一現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)制。

目前研究者普遍地將農(nóng)民的信訪視為農(nóng)民權(quán)利意識覺醒后對自身權(quán)利遭受剝奪的一種反抗，但這種解釋框架在新世紀(jì)以來不斷受到質(zhì)疑，一個重要的原因便是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除、惠農(nóng)政策的實(shí)施以及縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的改革不僅使基層政府侵害農(nóng)民權(quán)益的制度空間大大縮小，且基層政府在轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”時日漸“懸浮”于鄉(xiāng)村社會之上；而在這種結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)民的信訪行為不減反增。針對這一理論困境，新近的解釋將農(nóng)民上訪視為鄉(xiāng)村治權(quán)弱化的結(jié)果，即稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)村兩級組織權(quán)力的弱化令包括信訪在內(nèi)的整個鄉(xiāng)村治理陷入困境(李昌平，2010)?！爸螜?quán)”的解釋框架雖然“找回了國家”，但“國家”的多元形象在此框架中僅僅化約為一張?zhí)摶玫哪樧V：它忽視了新世紀(jì)以降國家惠農(nóng)政策對農(nóng)民心態(tài)的復(fù)雜影響，以及這種影響對農(nóng)民信訪行為的形塑。本文旨在對農(nóng)民“尋求組織庇護(hù)”這一特定類型的信訪行為展開研究，以展現(xiàn)制度變遷(特別是惠農(nóng)政策實(shí)施)對農(nóng)民信訪行為的影響。

研究回顧與理論框架

(一)信訪制度的屬性及其實(shí)踐機(jī)制：一個簡單的文獻(xiàn)回顧

幾乎所有對農(nóng)民信訪行為的深入分析都必然涉及到對信訪制度屬性的討論，因?yàn)樾旁L制度及其所勾連的宏觀制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成了個體信訪行為得以實(shí)踐的場域。目前對信訪制度屬性的分析主要有以下幾種路徑：

第一，信訪是一種救濟(jì)制度。相比行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)，信訪救濟(jì)具有前者不可比擬的優(yōu)勢，即節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本、有助于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛、救濟(jì)效力高等(應(yīng)星，2004)。在這一取向下，研究者將農(nóng)民的上訪行為視為其權(quán)益受損后的一種利益補(bǔ)償實(shí)踐，即上訪是農(nóng)民為了維護(hù)權(quán)益而自發(fā)產(chǎn)生的行為。這一解釋路徑雖然源起于西方的權(quán)利觀以及“刺激—反應(yīng)”的行為模型，但其在中國社會仍具有明顯的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。即，一方面是1990年代市場化改革之后，農(nóng)村的社會利益主體發(fā)生了劇烈分化，各利益主體之間的沖突加劇，特別是1990年代中后期因農(nóng)村稅費(fèi)征收與計(jì)劃生育等事件而誘發(fā)的干群關(guān)系的沖突加劇；另一方面，1990年代持續(xù)推動的“送法下鄉(xiāng)”使農(nóng)民對國家政策和相關(guān)法律的理解和熟識程度大大增加，這令農(nóng)民的權(quán)益觀念和維權(quán)意識大大加強(qiáng)。如果說前者只是構(gòu)成了農(nóng)民上訪的緣由，那么后者由于促使了農(nóng)民維權(quán)意識增長，從而使農(nóng)民對“侵權(quán)”行為發(fā)生的忍受能力降低，進(jìn)而直接促使了農(nóng)民維權(quán)上訪行為的發(fā)生。他們希望通過上訪能夠向高層領(lǐng)導(dǎo)直接表達(dá)訴愿、解決糾紛和化解難題，而高層領(lǐng)導(dǎo)一旦接待了上訪者或?qū)λ麄兊纳显L事由做出處理意見，其效力可視同官方文件，甚至比司法文書更具有效力(應(yīng)星，2011)。但是由于信訪行為的合法性具有模糊性特征(對待不同時間、不同方式的信訪行為，國家的態(tài)度差異甚大)，因此訪民創(chuàng)生出了諸多上訪的策略，如“問題化”(應(yīng)星，2001)、“依弱者身份抗?fàn)帯?董海軍，2008)、“以死抗?fàn)帯?徐昕，2008)等。在這一路徑下，研究者將信訪制度視為國家的沖突化解機(jī)制，并認(rèn)為1978年以后國家信訪工作的主導(dǎo)觀念向沖突化解取向調(diào)整極大地促進(jìn)了信訪制度的科層化(馮仕政，2012)。

第二，信訪是一種監(jiān)督制度。部分研究者將農(nóng)民信訪的研究置于國家科層組織體系的運(yùn)轉(zhuǎn)之中予以考察，將信訪制度視為中央和上級官員了解下級官員的一個“非常規(guī)”窗口，而信訪則構(gòu)成中央和上級官員監(jiān)督地方政府和下級官員的有效手段(應(yīng)星，2001；陳柏峰，2004)。在這一路徑下，研究者對農(nóng)民信訪行為的分析聚焦于其如何發(fā)生以及官僚體系(特別是上級官員)如何看待農(nóng)民信訪。研究者指出，農(nóng)民上訪的動力并不來源與“權(quán)利意識”的覺醒，而是經(jīng)由“規(guī)則意識”的支配。裴宜理(2008)曾指出，中國民眾抗議活動有一個基本傳統(tǒng)是都在遵守“規(guī)則”，抗議者非常關(guān)注國家放出來的“信號”，并盡可能按照國家的規(guī)則來行事。李連江和歐博文(2008)以“依法抗?fàn)帯边@一概念來描述當(dāng)代中國農(nóng)民上訪行為的特點(diǎn)。正是由于農(nóng)民上訪源自對中央政策或規(guī)則的認(rèn)可，因此農(nóng)民的上訪不僅不會造成國家權(quán)威的下降，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了訪民對中央政府的認(rèn)同。①在此過程中，中央政府和上級通過社會動員而完成了對基層政府和下級官員的監(jiān)督與監(jiān)控。

第三，信訪是一種協(xié)商制度。有研究者基于對農(nóng)民信訪行為的分類，立足“商談型上訪”的行為特征提出信訪制度不僅是救濟(jì)、監(jiān)督的制度，同時也是協(xié)商制度。商談型上訪是合法性比較模糊的上訪，它既不是由于權(quán)利被侵犯而維權(quán)的上訪，也不是利用政府弱點(diǎn)進(jìn)行謀利的上訪。訪民并不是維權(quán)和抗?fàn)?，而且他也不一定有明確的合法權(quán)益受到侵犯，卻認(rèn)為相關(guān)法律和政策不合理，因此上訪“商談”。在不同情形下，商談型上訪的訪民可能有意識形態(tài)、政策、地方性規(guī)范、情感等方面的不同訴求(陳柏峰，2012)。在這一路徑下對農(nóng)民上訪的研究，將上訪行為視為是訪民的利益博弈，訪民試圖通過利用現(xiàn)有政策或法令存在的空白或模糊來謀求自身的利益。在這種上訪中，不論訪民所“協(xié)商”的利益是否能夠兌現(xiàn)，其都不影響訪民對政府合法性的認(rèn)同。

(二)尋求組織庇護(hù)：一個新的解釋框架

在田野調(diào)查中，研究者發(fā)現(xiàn)了一些有別于既有研究中所強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民因權(quán)益受到他人(特別是鄉(xiāng)村干部)侵害而“依法”或“以法”抗?fàn)幍纳显L行為：農(nóng)民將自己和家庭在生產(chǎn)與生活中所面臨的困難通過信訪渠道進(jìn)行反映，以期獲得額外的幫扶與救助(焦長權(quán)，2010；狄金華，2015)。且這類上訪的數(shù)量在最近十年中有急劇增長的趨勢。通常，重復(fù)再現(xiàn)的組織行為一定是建構(gòu)在相應(yīng)的、穩(wěn)定的組織制度和激勵制度之上(周雪光，2005)。究竟是何種組織制度與激勵機(jī)制推動著這種上訪行為的發(fā)生？為了解釋這一現(xiàn)象，筆者提出了“尋求組織庇護(hù)”的概念來予以解釋。

將農(nóng)民信訪置于“組織庇護(hù)”的框架來予以討論，本質(zhì)上是沿承了斯科特所開創(chuàng)的小農(nóng)道義論的研究傳統(tǒng)?！氨幼o(hù)主義”在20世紀(jì)80年代業(yè)已成為美國學(xué)術(shù)界一個非常重要的分析范式，其應(yīng)用范圍也從傳統(tǒng)社會擴(kuò)展到現(xiàn)代社會、從第三世界國家擴(kuò)展到發(fā)達(dá)國家(紀(jì)鶯鶯，2012)。透過庇護(hù)主義的棱鏡，研究者可以窺見，在庇護(hù)者與被庇護(hù)者的二元互動中，“非精英試圖通過各種方法來影響政策的執(zhí)行過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其個人之特殊利益。庇護(hù)主義模型不是要得到正式渠道沒有用的結(jié)論，它的出發(fā)點(diǎn)本就是要發(fā)現(xiàn)非精英補(bǔ)充或規(guī)避正式渠道的策略”(Oi，1985)。

本文所提出的“尋求組織庇護(hù)”概念與“庇護(hù)主義”分析范式之間存在著相同之處，即強(qiáng)調(diào)行為者實(shí)踐的非對抗性，并認(rèn)為“庇護(hù)關(guān)系”的認(rèn)同是促發(fā)行為發(fā)生的內(nèi)在機(jī)制。在對人民公社的研究中，戴慕珍通過庇護(hù)關(guān)系的視角來觀察精英與大眾的互動。她指出，看似“腐敗”的行為在地方層面上都自有其理性的基礎(chǔ)，基層生產(chǎn)隊(duì)干部為應(yīng)對有限的農(nóng)業(yè)收成與各方要求之間的矛盾而尋求各種策略以減少上繳國家的配額從而獲得更多的截留(紀(jì)鶯鶯，2012)?；鶎痈刹康摹胺葱袨椤?高王凌，2006)并不是對上級官員及既有體制的反抗，而上級官員亦在“睜一只眼閉一只眼”中完成了與下級官員之間的“共謀”(collusion)。正是上級官員與基層干部之間“庇護(hù)關(guān)系”的存在才使得“共謀”成為可能。在“尋求組織庇護(hù)”的訪民中，其上訪行為也是基于對“庇護(hù)關(guān)系”的認(rèn)同，即認(rèn)為單位或政府有庇護(hù)自己的義務(wù)，其尋求庇護(hù)的信訪實(shí)踐不是對既有體制的反抗與叛離，相反，其恰恰是建基于對這一體制的認(rèn)同上。

在尋求組織庇護(hù)的信訪實(shí)踐中，其“庇護(hù)關(guān)系”與“庇護(hù)主義”范式中的庇護(hù)關(guān)系并不盡相同。后者是基于個體與個體(或群體與群體)之間的交換關(guān)系，這種關(guān)系具有明顯的私人性質(zhì)和非替代性。但在尋求組織庇護(hù)的信訪實(shí)踐中，訪民與政府之間的庇護(hù)關(guān)系并不是個體與個體間的交換，它是個人與組織間的互動。這種關(guān)系具有明顯的公共性質(zhì)和可轉(zhuǎn)移性。換言之，訪民上訪是希望得到政府的組織庇護(hù)，在這一訴求中，其勾連的庇護(hù)關(guān)系并不是訪民與政府某位領(lǐng)導(dǎo)之間私人性的關(guān)系，而是“人民政府為人民”的公共性關(guān)系。雖然與私人性的庇護(hù)關(guān)系一樣，組織與個體之間的庇護(hù)關(guān)系也會產(chǎn)生忠誠與服從，但這種忠誠與服從由于庇護(hù)者的非個體性而表現(xiàn)為對政府的合法性認(rèn)同及政府信任的增長。同時，由于政府的多層級性，訪民對不同政府組織之間的忠誠與信任可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移，即對此地政府的信任會影響對彼地政府的信任，對中央政府的信任也會影響對地方政府的信任；反之也亦然。

尋求組織庇護(hù)的上訪類型

(一)個人困苦的信訪建構(gòu)

在《世界的苦難》一書中，布迪厄及其合作者指出個人的痛苦與對痛苦的感受必須表達(dá)才能夠?yàn)樗怂兄鴤€體對自己的痛苦與苦難如何進(jìn)行表述，以及向誰表述、為何表述則蘊(yùn)含著個體對自身與表述對象之間關(guān)系的定位。在尋求組織庇護(hù)的上訪中，一部分訪民將自己在生活中遇到的困苦建構(gòu)成信訪問題，希望通過上訪來化解自己的困苦。一個典型的例子②便是訪民在家庭成員發(fā)生交通事故后需要花費(fèi)大額的醫(yī)療費(fèi)用，這一費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他的家庭承受能力，于是他通過信訪的手段希望得到政府的幫扶。這個信訪事件中，訪民試圖通過信訪渠道來解決家庭的生計(jì)問題，他的信訪行為與其說是遵循了“上訪的邏輯”，不如說是遵循了“救助的邏輯”。

將個人的困苦建構(gòu)行為信訪問題，這一行為的發(fā)生必須將其放入到近三十年來農(nóng)村社會制度變遷的框架之中才能更加清晰地被理解。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，“大包干”成為農(nóng)村社會生產(chǎn)的主要方式，而這種“包干到戶”本質(zhì)上是國家放棄了對個人的“無限責(zé)任”。個人的苦難成為自己和家庭的事情，國家只是通過有限的渠道(如低保、五保等政策)將個人的苦難納入到國家的救濟(jì)體系之中，即國家只是對極少數(shù)的部分人、部分事情負(fù)責(zé)任。上述案例中的訪民則借由信訪渠道，將自己個人的苦難納入到國家的救濟(jì)和補(bǔ)助體系中。他通過信訪來實(shí)現(xiàn)自己的訴求，一方面是在一個“關(guān)系本位”的社會中，“沒有門路”的他通過信訪渠道更有可能沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛(應(yīng)星，2004)；另一方面，他或許本身并不具備相關(guān)政策的要求，如交通事故導(dǎo)致的醫(yī)療費(fèi)用并不在合作醫(yī)療救助的范疇，于是他通過信訪渠道能夠在一定程度上消除政策所設(shè)的壁壘，至少能夠通過上訪本身獲得相關(guān)救濟(jì)。

(二)公共物品缺失的信訪建構(gòu)

新世紀(jì)之初農(nóng)村的困苦已不是“臉朝黃土背朝天”的那種勞力困苦，而是整個農(nóng)村盲流如“洪水”、負(fù)擔(dān)如“泰山”、債臺如“珠峰”等發(fā)展性困境，這一發(fā)展性困境也構(gòu)成了農(nóng)民因?yàn)椤稗r(nóng)村真窮”而上訪的結(jié)構(gòu)背景。在稅費(fèi)改革后的信訪案件中，因公共物品供給的缺失而導(dǎo)致的上訪正呈逐漸增多的趨勢。例如，傳統(tǒng)的水稻種植農(nóng)村，村民常常因灌溉不濟(jì)及而進(jìn)行上訪。

村民因公共物品缺乏而進(jìn)行上訪最直接的動因是其主觀上認(rèn)為這些公共物品應(yīng)該由集體或政府來供給。雖然在1980年代的分田到戶之后，農(nóng)民即實(shí)行“單干”，但村組集體所組織的農(nóng)田水利建設(shè)使農(nóng)民仍能感覺到集體的存在，他們也覺得集體就應(yīng)該為自己的農(nóng)田建設(shè)提供基本的保障；稅費(fèi)改革后，當(dāng)集體退出公共物品供給后，農(nóng)戶在生產(chǎn)中遇到困難，便試圖通過信訪來尋求幫助。這在一村民反映水費(fèi)收取過高的信訪件中便得到明顯的體現(xiàn)。該村民在上訪信中稱，他種了5畝水田，在2005年前，他一畝的水費(fèi)沒有超過40元，但到了2006年時，水費(fèi)為42元/畝，到2007、2008年時，稅費(fèi)上漲到45元/畝，2009年時水費(fèi)竟然上漲到每畝60元。訪民將水費(fèi)的提高與國家的惠農(nóng)政策相比較，稱“國家給了我們好政策，但村里收取這么高的水費(fèi)，使得我們的并沒有能夠真正很好地享受國家的惠農(nóng)政策”。而農(nóng)民之所以如此抱怨，一方面是因?yàn)樗麄冇X得政府應(yīng)該對農(nóng)民的收入增加和支出減少負(fù)責(zé)任，另一方面是因?yàn)槎愘M(fèi)改革以及隨后的惠農(nóng)政策實(shí)施在強(qiáng)化了農(nóng)民對國家認(rèn)同的同時也強(qiáng)化了農(nóng)民對國家的依賴，他們通過將公共物品供給的缺失與惠農(nóng)政策的實(shí)踐并提，通過信訪途徑而使生產(chǎn)生活中公共物品的缺失成為信訪過程的“問題”。

(三)“找價”的信訪實(shí)踐

“找價”是明清時期鄉(xiāng)村一樁土地交易完成后，賣主仍然有向買主索要加價的經(jīng)濟(jì)行為(唐文基，1992；胡亮，2012)。在經(jīng)濟(jì)社會學(xué)和人類學(xué)者看來，“找價”這一經(jīng)濟(jì)行為深深嵌入在社會之中，并通過關(guān)系的建立和制度性的保障使賣主的“找價”權(quán)最終獲得尊重。而這種具有道義經(jīng)濟(jì)的色彩的現(xiàn)象，只有通過穩(wěn)定的社會關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)。如果說，在前現(xiàn)代時期，因?yàn)榉€(wěn)定的關(guān)系建基于“不流動的熟人社會”，土地交易中的“找價”僅僅局限在狹小的“社區(qū)”之中，那么當(dāng)前的信訪中的“找價”現(xiàn)象則突破了狹小的社區(qū)，其“找價”的原因也不再拘泥于土地交易。

一個典型的案例是因工傷殘的村電工在其補(bǔ)償款花費(fèi)殆盡后家庭面臨生活困難，于是他不斷赴市信訪辦、供電局上訪，要求解決其家庭困難。這個電工的“找價”行為既不是簡單的“謀利行為”，也不是尋求對供電局的問責(zé)，也不是因?yàn)榇饲皡f(xié)商時自己的“活賣”③，而是訴諸道義原則，即“我是因?yàn)楣业氖虑槎艿降膿p失，現(xiàn)在我遇到困難，公家就不能不管”。在傳統(tǒng)時期，從儒家理想出發(fā)的帝國和官員們，基于“天理”、“人情”和“禮法”的考慮，會對弱者進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)(滋賀秀三，1998)；在新中國的傳統(tǒng)中，雖然其“破四舊、立四新”，但其沿承了儒家對弱者保護(hù)的傳統(tǒng)，并將其在“救民于水火之中”的執(zhí)政合法性進(jìn)行了重新闡述。這也構(gòu)成了此類的訪民通過信訪來實(shí)現(xiàn)“找價”的心理基礎(chǔ)與價值基礎(chǔ)。

尋求組織庇護(hù)類信訪的特點(diǎn)

與“維權(quán)”型的農(nóng)民上訪不同，尋求組織庇護(hù)類的信訪具有以下明顯的特征：

第一，訪民與基層政府的非對抗性。訪民上訪本身是源于對政府的信任，即希望通過信訪來實(shí)現(xiàn)自身的訴求；但在“維權(quán)”型的上訪中，農(nóng)民則是試圖通過“依法抗?fàn)帯被颉耙勒呖範(fàn)帯眮韺?shí)現(xiàn)對農(nóng)村干部“土政策”、獨(dú)斷專制和腐敗行為的對抗。而在尋求組織庇護(hù)的信訪中，訪民并不存在對基層政府的對抗，他們的信訪不是為了實(shí)現(xiàn)自己被“剝奪的權(quán)利”，而是期望政府能夠“給予更多”。即便是越級上訪，其行為邏輯也不是如“維權(quán)”型上訪者那樣，不是為了沖破官官相護(hù)的組織網(wǎng)絡(luò)，而是因?yàn)樯霞壵馁Y源更為豐富，更能解決自身的問題，或者在上級的督辦下，基層政府能夠更為迅速地為自己提供“庇護(hù)”。

第二，訪民上訪的合法性依據(jù)是政府對農(nóng)民庇護(hù)的政治承諾，而不是成文的法律與政策。這構(gòu)成了與“依法抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯弊畲蟮膮^(qū)別。在“依法抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯敝?，農(nóng)民會援引有關(guān)的政策或法律條文來證明自身信訪行為的合法性，他們行為也不是試圖將地方政府的行為調(diào)整到中央法律、政策或“中央精神”的框架之中；當(dāng)農(nóng)民通過信訪來尋求組織庇護(hù)時，其往往會依據(jù)“人民政府為人民”等黨和政府的政治承諾。這一政治承諾是政府和執(zhí)政黨進(jìn)行治理的一種合法性宣稱，是一種抽象的治理理念。

第三，訪民行動的非組織性。由于尋求組織庇護(hù)的農(nóng)民通常是個人(家庭)在生產(chǎn)、生活中遇到了困難，于是通過上訪來獲得援助。而在一個正常的社會之中，生產(chǎn)生活的困難具有相對性和主觀性(即當(dāng)事人總是在與他人進(jìn)行比較中“發(fā)現(xiàn)”自己的困難)，因此困難者具有相對稀少性。在尋求組織庇護(hù)時，困難的訪民通常是以個體為單位進(jìn)行上訪，缺乏組織性。雖然在公共物品的信訪建構(gòu)中，由于公共物品自身屬性使得其所涉及人員可能較多，但訪民之間很少具有明確的分工，也缺乏相應(yīng)的決策機(jī)制和“激勵-約束機(jī)制”，其只是在形式上保持一致——聯(lián)名上訪。

第四，信訪的標(biāo)的具有現(xiàn)實(shí)性和有限明確性。與“泄憤維權(quán)”不同，尋求組織庇護(hù)的上訪并不是基于“氣”等非情感性因素的推動，訪民是為了特定的現(xiàn)實(shí)目的而進(jìn)行的上訪行動，且上訪的行動具有現(xiàn)實(shí)性，如解決個人的低保問題、家庭的困難或生產(chǎn)問題。但與“依法抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯钡木S權(quán)抗?fàn)幭啾?，尋求組織庇護(hù)類上訪農(nóng)民的目的具有有限的明確性，即前者是為了維護(hù)中央政策和法律賦予農(nóng)民的合法權(quán)益(于建嶸，2004)，上訪者會非常明確地提出其所保障的權(quán)益，如“三提五統(tǒng)”應(yīng)該繳納多少、地方政府多收了多少、應(yīng)該還農(nóng)民多少等等；而后者信訪訴求的目的卻僅有有限的明確性，訪民希望政府能夠介入到解決自己家庭生產(chǎn)、生活的困難之中，但如何介入、解決到什么程度，訪民的訴求并不是完全明確。

需要說明的是，農(nóng)民尋求組織庇護(hù)的上訪是諸多上訪中的一種，它具有上訪行為共有的特征，如對中央政府的信任等，但在尋求組織庇護(hù)的上訪中，農(nóng)民的信訪動機(jī)是明顯不同于其他類型，其期望獲得政府的援助，以使自己的生產(chǎn)生活更加順利。目前，尋求組織庇護(hù)類型的上訪在各地所占比例不同，但一個共同的趨勢便是，這一類型的上訪的比例正在上升。

尋求組織庇護(hù)信訪的情境建構(gòu)

雖然國家在制度上承認(rèn)了信訪的正當(dāng)性，但在具體的實(shí)踐中，上訪在不同類型、不同層面和不同時期卻又“充滿了各種模糊之處乃至斷點(diǎn)”。為了使自己的具體問題能夠迅速被政府納入到解決的議事日程之中，至少不能因?yàn)樽约荷显L而成為被治理的對象，上訪者通常會構(gòu)建自己上訪的“合法性”。上訪者要使自己的問題得到關(guān)注并獲得解決就必須“不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)成為國家本身真正重視的社會秩序問題”(應(yīng)星，2001:318)，這種“問題化的技術(shù)”使得上訪者自己的問題能夠突破官僚體制設(shè)置的信息過濾機(jī)制。這種視角的分析雖能說明上訪者如何凸顯問題的重要性而引起官僚體制的關(guān)注，但卻忽視了上訪者究竟運(yùn)用何種策略使得官僚者不得不關(guān)注并處理自己的事件。一個“精明”的上訪者通常會在上訪行為中進(jìn)行“恰到好處”的情境構(gòu)建，這不僅會使自己的上訪具有合法性，同時令面對他的官員的拖延或不辦理變得“不合理性”。

對于上訪者而言，其事實(shí)的陳述本身就是在構(gòu)建一個情境，與日常的事實(shí)陳述不同，上訪者的事實(shí)陳述與表達(dá)中往往有明確的政治話語框架，以此框架為依據(jù)，上訪者構(gòu)建出了特定的情境，以此作為自己上訪行為的合法性與有效宣傳，并將自己的利益訴求嵌入到情境之后。

(一)“苦難——救援”的情境構(gòu)建

上訪者只有將個人的困苦表述出來才可能獲得援助。而如何表達(dá)困苦則構(gòu)成了上訪者情境構(gòu)建的重要內(nèi)容，他們將自身家庭遇到的困難構(gòu)建到“苦難——救援”情境之中，以人民政府、黨和社會主義的父愛預(yù)期來構(gòu)建自身上訪求援的合法性。例如，訪民在信訪中首先會講述個人和家庭的不幸與困苦，然后強(qiáng)調(diào)他非常相信黨和人民各級政府能夠體恤民情，會為人民排憂解難，并相信黨和各級政府會伸出溫暖的救援之手來拯救他和他的家庭。訪民的預(yù)期正是新中國一直宣稱的共產(chǎn)黨和政府“解救受壓迫的人民于水深火熱之中”的意識形態(tài)話語的再現(xiàn)，他相信對于自己的苦難，黨和人民各級政府絕不可能不理不管，因?yàn)椤包h是人民的黨”、“政府是人民的政府”。

訪民這種對政府的庇護(hù)期待具有政治正確性，因?yàn)樵谥袊纳鐣髁x話語中，共產(chǎn)黨及其政府一直宣稱自己具有“為人民服務(wù)”和“為人民排憂解難”的歷史使命。這在1944年毛澤東為追悼張思德而撰寫的“為人民服務(wù)”的著名一文中得到了明顯的體現(xiàn)：“我們這個隊(duì)伍完全是為著解放人民的徹底地為人民的利益工作的……中國人民正在受難，我們有責(zé)任解救他們?！睅头鋈嗣袢罕娕c依靠人民群眾、解救人民群眾與團(tuán)結(jié)人民群眾一直是共產(chǎn)黨及其政府的治理和動員策略。作為共產(chǎn)黨動員與治理的精髓——群眾路線，其核心亦是“和群眾在一起……發(fā)動群眾的積極性……關(guān)心群眾的痛癢……真心實(shí)意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題、鹽的問題、米的問題、房子的問題、衣的問題、生小孩的問題，解決群眾的一切問題?！边@種“為人民服務(wù)”、依靠人民群眾開展工作的群眾路線一直延續(xù)到當(dāng)下，并在諸多領(lǐng)域中仍是作為重要的工作方法被共產(chǎn)黨所推薦使用。在“全心全意為人民服務(wù)”的政治合法性宣稱之下，老百姓有困難就要找黨、找政府，黨組織和政府完全沒有任何理由可以拒絕。

(二)“蒙冤——為民做主”的情境構(gòu)建

一部分上訪者會打著化解自己冤屈的口號來進(jìn)行上訪，但這種上訪并不是如同秋菊一般只是“討個說法”或“化解冤屈”，其通常是為了獲得化解冤屈背后的利益補(bǔ)償。要求落實(shí)政策，解決家庭的實(shí)際困難，但其卻將自己的訴求嵌入在“蒙冤——為民做主”的情境建構(gòu)之中。通常來講，這一類型的情境構(gòu)建主要是上訪者的利益受損或者蒙受了冤屈，故期望“公平、公正”的黨和政府來為上訪者做主申冤，還其清白，保其利益。

在“蒙冤——為民做主”的情境構(gòu)建中，訪民的利益通常是受到他人或組織的侵?jǐn)_而受損，于是求助于政府或上級組織來為其做主。此類情境的構(gòu)建者所借用的話語資源往往都是國家的宏大政治話語，如“三個代表”、“以法治國，構(gòu)筑和諧社會”、“施政為民”等。他們構(gòu)建出國家和人民政府是能夠?yàn)槊褡鲋?、而且?yīng)該為民做主的有效宣稱。上訪者認(rèn)為自己的利益一旦受損，向政府求助便是理所當(dāng)然，因?yàn)椤罢屈h領(lǐng)導(dǎo)下的政府，政府是人民的政府”，政府要對“人民”負(fù)責(zé)，而上訪者作為“人民”的一員，其理應(yīng)得到黨和政府的支持，并為其做主申冤、保障其利益。

尋求組織庇護(hù)的政治機(jī)會結(jié)構(gòu)

上述的上訪行為與傳統(tǒng)社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的“庇護(hù)行為”有著許多耐人尋味的相似之處。社會學(xué)家華爾德和奧伊在分析當(dāng)代中國組織內(nèi)部的人際關(guān)系及組織關(guān)系時指出了“庇護(hù)關(guān)系”的存在。對此，華爾德和奧伊提出了一個完整的理論模式來予以解釋，這一模式的主要觀點(diǎn)是：(1)指令性經(jīng)濟(jì)賦予了下層干部在資源分配上的壟斷權(quán)力，普通群眾只能通過與這些干部建立庇護(hù)型的依賴關(guān)系才能獲得益處，這樣庇護(hù)關(guān)系遂成為國家和社會之間的一個主要紐帶；(2)單位的封閉性以及社會關(guān)系的感情紐帶導(dǎo)致了這種庇護(hù)關(guān)系的穩(wěn)定性；(3)這種庇護(hù)關(guān)系具有重要的政治意義，它加強(qiáng)了國家滲透與協(xié)調(diào)社會的能力，導(dǎo)致了人們對現(xiàn)有制度的認(rèn)可，促進(jìn)了社會群體的分化，減弱了社會自主的集體行動能力(周雪光，1999)。1980年代以來，“庇護(hù)關(guān)系”一直是解釋中國組織內(nèi)部的人際關(guān)系及組織關(guān)系的一個重要的分析概念和理論思路。

在集體時期的農(nóng)村，村干部與村民中積極分子之間確實(shí)呈現(xiàn)出“庇護(hù)關(guān)系”，即一部分積極分子不僅積極地響應(yīng)村組干部的各種號召，而且會主動地配合村組干部做一些事情。這些積極分子的行為通常會贏得村組干部的回報(bào)，后者會予以各種物質(zhì)或非物質(zhì)的回報(bào)。這種依托于基層干部個人所具有的資源與權(quán)力而形成的庇護(hù)關(guān)系在包產(chǎn)到戶之后仍得以延續(xù)。作為政府在村莊的代理人，村組干部在稅費(fèi)征收及計(jì)劃生育執(zhí)行等工作上仍然擁有一定的權(quán)力，為此積極分子對村干部的依賴仍得以延續(xù)。不僅積極分子主動通過與村組干部靠攏而獲取村組干部的庇護(hù)，同時一般的村民在積極繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，亦要求在生產(chǎn)生活中對自己予以庇護(hù)，最為典型的便是要求村組干部提供基本的農(nóng)田水利建設(shè)服務(wù)等。

稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民免除了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村干部沒了征收稅費(fèi)壓力，同時也喪失了基于稅費(fèi)征收而控制資源的權(quán)力與能力。不僅村干部成為了村莊“維持會的會長”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦因?yàn)樨?cái)政空殼而日漸成為“懸浮型”政權(quán)。但是這一制度變遷并沒有改變農(nóng)民的庇護(hù)預(yù)期，農(nóng)民在面臨生產(chǎn)生活困難時依然有“有困難找組織”的行為實(shí)踐。這在上述分析農(nóng)民的上訪行為中便可獲得佐證。

不難看出，農(nóng)民的上述上訪行為體現(xiàn)了其自身追求利益、尋求庇護(hù)以擺脫困境的主觀訴求。這些上訪行為的預(yù)期與沖動帶有極強(qiáng)的尋求庇護(hù)特征。但是這種通過上訪來尋求庇護(hù)的行為與傳統(tǒng)的庇護(hù)行為卻有著一個明顯的不同。這些上訪行為不是尋求個體對自己的庇護(hù)，而是尋求組織的庇護(hù)；不是基于個體之間的交換而形成一種庇護(hù)關(guān)系，而是基于組織的合法性宣稱以及對組織的信任而試圖建立一種庇護(hù)關(guān)系。我將這一種庇護(hù)關(guān)系稱之為“組織庇護(hù)”，將為了困苦尋求組織庇護(hù)而進(jìn)行的上訪行為稱之為“庇護(hù)建構(gòu)的上訪”而區(qū)別于“權(quán)益受損的維權(quán)上訪”。

庇護(hù)建構(gòu)的上訪何以會發(fā)生？為何農(nóng)民會由稅費(fèi)改革前的向村組干部尋求面對面的庇護(hù)轉(zhuǎn)向稅費(fèi)改革后向組織尋求庇護(hù)？這是研究者需要面對的一個問題。

在稅費(fèi)改革前，由于村組通過稅費(fèi)征收能夠確保村莊有一定的收入，集體因?yàn)椤按逄崃簟倍哂幸欢ǖ摹敖M織和戰(zhàn)斗力”。同時由于稅費(fèi)的存在，村干部與村民之間存在著制度性的關(guān)聯(lián)，不僅村干部的工資是由村民所繳納的村提留款供給，而且村干部收稅時亦需要同村民進(jìn)行一對一的互動、博弈。在這一互動過程中，村民可以對村干部提出自己的合理訴求。例如，“我配合你積極繳納稅費(fèi)，但你亦必須積極組織我們進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)?！彪m然不是所有的村民在任何一次互動交易中都需要進(jìn)行交易標(biāo)的的論證，但雙方都形成了穩(wěn)定的預(yù)期，特別是村組干部，如果其在關(guān)系村民生產(chǎn)生活的公共物品供給中“卸責(zé)”，那么他將面臨在收取稅費(fèi)時被村民拒絕的危險(xiǎn)。

稅費(fèi)改革后，村干部因?yàn)闊o需收取稅費(fèi)，遂在與村民的互動中不再被強(qiáng)制性地接受村民的公共物品供給訴求，村干部可能介入村組的公共物品供給的組織過程中，但一旦遇到困難(例如釘子戶等)，村干部則可能退出組織過程，“多一事不如少一事”。對此，村民沒有任何制約機(jī)制能防止村干部退出。在稅費(fèi)改革后，伴隨著與村干部制度性關(guān)聯(lián)的消解，村民同村干部之間的談判與協(xié)商機(jī)制瓦解，村民無法從村干部身上獲得庇護(hù)，于是作為替代的信訪機(jī)制被其利用，其通過上訪實(shí)踐，向基層政府及其上級尋求庇護(hù)。

需要指出的是，訪民尋求組織庇護(hù)的上訪在稅費(fèi)改革后呈現(xiàn)出的愈演愈烈趨勢，與惠農(nóng)政策向農(nóng)民傳達(dá)的信號以及農(nóng)民對這種信號的想象有關(guān)。村民將惠農(nóng)政策理解為中央重視農(nóng)村、重視農(nóng)民的表現(xiàn)。這種理解形塑了村民對政府父愛角色的建構(gòu)。當(dāng)他們個人的生活與生產(chǎn)遇到困難時，他們在村集體無以幫助時，便通過信訪來找上級組織“反映問題”，以試圖獲得解決。

小　結(jié)

對信訪與其他行政救濟(jì)途徑的比較發(fā)現(xiàn)，行政訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)與信訪浪潮的居高不下是同時存在并構(gòu)成鮮明對比。研究者將信訪作為一種特殊的行政救濟(jì)方式，這種制度視角的分析雖然較之于傳統(tǒng)視角將上訪者視為法制觀念淡薄者有了極大進(jìn)步，但這種制度分析的視角雖不能稱之為錯誤，至少還存有不足，其明顯忽視了上訪者放棄法律程序而直接上訪找政府、官員的復(fù)雜心態(tài)，以及其上訪實(shí)踐中情境構(gòu)建與國家治理實(shí)踐之間的錯位對上訪治理的影響。

正如前文分析所指出的那樣，新中國合法性建設(shè)的一個重要宣稱就是對人民負(fù)責(zé)：“全心全意為人民服務(wù)”，“做人民的好公仆”。而新中國前三十年的實(shí)踐也使得農(nóng)民都相信黨和政府是對他們負(fù)責(zé)任的。作為一種慣習(xí)，改革之后的農(nóng)民仍趨向于找政府、找領(lǐng)導(dǎo)來解決困難和問題，而不是找法律。上訪者預(yù)期政府和領(lǐng)導(dǎo)對“人民”負(fù)責(zé)的行為是一種“特殊主義”(Particularism)取向的實(shí)踐，而非法律實(shí)踐所遵循的“普遍主義”的行為取向。后者講求的是公平與公正，它對待所有的人都是一視同仁。因此，農(nóng)民更傾向于有父愛主義色彩的政府和領(lǐng)導(dǎo)來解決問題，而不是訴諸以公平與公正而著稱的法律來解決。

雖然農(nóng)民對政府、領(lǐng)導(dǎo)“父愛”的預(yù)期未變，但整個中國社會的政治體制在近三十年卻發(fā)生了重大變化：自20世紀(jì)80年代以降，中國社會在“告別革命”之后，其政治運(yùn)作與實(shí)踐正日漸消除其父愛主義色彩，而轉(zhuǎn)向科層化。盡管國家仍然有“執(zhí)政能力建設(shè)”、“執(zhí)黨為公、執(zhí)政為民”的合法性宣稱，但這種宣稱的前提是各級政府能夠按章辦事，遵循事本主義的實(shí)踐邏輯?？茖踊瘜?shí)踐業(yè)已構(gòu)成中國社會政治實(shí)踐的“現(xiàn)實(shí)選擇”，但這種“現(xiàn)實(shí)選擇”卻同農(nóng)民上訪構(gòu)建情境的“政治正確”相沖突。一個家庭貧困者的求助本應(yīng)通過民政系統(tǒng)申請救助，但其卻直接找到市政府，其理由就是“你是人民的政府，就應(yīng)該為人民服務(wù)，給老百姓解決困難”。政府的任何推卸都可能被理解為“敷衍人民群眾”、“不為人民群眾辦實(shí)事”。而一個原本屬于司法訴訟的問題，當(dāng)事人則不向司法機(jī)關(guān)尋求解決，而直接找信訪部門，其理由就是“你是人民的政府，就應(yīng)該負(fù)責(zé)這些事情”。如果說中國政治轉(zhuǎn)型的過程是中國政府日漸擺脫政治意識形態(tài)的束縛而轉(zhuǎn)向科層化實(shí)踐，那么農(nóng)民的上訪，特別是無理上訪，使得中國的政治轉(zhuǎn)型陷入“樹欲靜而風(fēng)不止”的困境。而這種困境的產(chǎn)生顯然又與國家“維穩(wěn)”的政治需求以及“壓力型”的政治體制格局相關(guān)聯(lián)。

①當(dāng)然，若農(nóng)民的上訪(特別是進(jìn)京上訪)無法解決自身的問題，其反過來可能消解農(nóng)民對國家權(quán)威的認(rèn)可。

②本文所使用的資料主要是基于筆者2009年在江漢平原楚南縣河鎮(zhèn)進(jìn)行的田野調(diào)查工作時所收集的案例。

③對明清土地“找價”現(xiàn)象的分析指出，“活賣”是“找價”現(xiàn)象具有合法性的前提。在土地的交易中，賣主通過犧牲初始交易價格，以期待日后土地價格高漲時的找價來補(bǔ)回土地差價。參見胡亮(2014)的相關(guān)研究。

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〔責(zé)任編輯：畢素華〕

狄金華，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系副教授。武漢，430070

*本文系“農(nóng)村社會治理中的基層政府行為研究”(項(xiàng)目號：151090)得到霍英東教育基金會的資助。感謝周雪光、劉世定、劉玉照、張永宏、黃曉春、陳家建、馮猛、田先紅、艾云等師友對本文提出的富有啟發(fā)性的修改建議，文責(zé)自負(fù)。