■劉慶斌/文

我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與路徑探析

■劉慶斌/文

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營主體的行為，是我國深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。近年來，伴隨我國新型工業(yè)化、信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。截至2014年底，全國農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，流轉(zhuǎn)比例達到30.4%。實踐證明，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的必然要求，應(yīng)積極穩(wěn)妥有序推進。

一、當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

從調(diào)查的情況看，各地在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面總體上是平穩(wěn)健康的，但也存在一些值得重視和注意的問題：

（一）流轉(zhuǎn)土地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象日趨嚴重

由于糧食作物經(jīng)濟效益持續(xù)偏低，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營主體基于經(jīng)濟利益的誘惑，在流轉(zhuǎn)耕地上從事“非糧”活動，有的甚至從事“非農(nóng)”活動，背離了國家鼓勵土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查的情況看，由于各地監(jiān)管缺乏和引導不力以及對糧食生產(chǎn)的重視程度不夠，一些地方流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”比例已高達50%以上，不少土地經(jīng)營大戶的“非糧化”比例更是超過了60%。如果這種現(xiàn)象在局部地區(qū)存在，短期內(nèi)糧食供應(yīng)和價格可能不會出現(xiàn)問題，如果范圍持續(xù)擴大，一旦遇上不可預(yù)見的自然災(zāi)害，糧食生產(chǎn)必然會出現(xiàn)問題，勢必會引發(fā)糧食價格出現(xiàn)波動、糧食供應(yīng)出現(xiàn)緊張，必須引起高度重視。

（二）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和服務(wù)相對滯后

據(jù)調(diào)查了解，目前不少地方縣、鎮(zhèn)、村都建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但由于宣傳不到位，加上服務(wù)范圍不夠大、服務(wù)領(lǐng)域不夠廣、服務(wù)質(zhì)量不夠高，致使知名度低、影響力有限，仍有一些農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中不去找服務(wù)組織，甚至有不少農(nóng)戶根本不清楚當?shù)厥欠裼羞@樣的組織，尤其缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)，導致土地流轉(zhuǎn)多局限在本村范圍內(nèi)，仍處于自發(fā)狀態(tài)和低水平。服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位問題是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序進行的重要因素之一。

（三）強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時有發(fā)生

依法、自愿、有償是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所必須堅持的基本原則。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)看似是農(nóng)民自愿，實則是鎮(zhèn)、村干部利用職權(quán)勸誘農(nóng)民統(tǒng)一進行的流轉(zhuǎn)。一些地方還以吸引項目投資、建設(shè)重點工程為名，無視農(nóng)民意愿與權(quán)利，依靠行政命令強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，違背了農(nóng)民意愿。有的地方片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，存在盲目求大、求快傾向，超越了當?shù)剞r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度和農(nóng)民的接受程度，違背了市場規(guī)律。

（四）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題還大量存在

土地流轉(zhuǎn)市場不完善，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益沒有得到有效保障。一方面，土地流轉(zhuǎn)行為混亂，表現(xiàn)為農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強制流轉(zhuǎn)并存，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)與書面合同流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在；另一方面，農(nóng)村基層干部暗箱操作、一手包辦問題依然突出，操作過程不透明，農(nóng)戶對自己土地的流轉(zhuǎn)缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以致流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶對應(yīng)得收益及收益的分配情況不清楚，只能被動接受。據(jù)調(diào)查了解，有40%左右的農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的。

（五）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營引發(fā)的糾紛居高不下

由于流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的權(quán)益保障機制尚不健全，在市場經(jīng)濟條件下，土地流轉(zhuǎn)價格標準難以統(tǒng)一確定，農(nóng)戶擔心土地流轉(zhuǎn)以后價格上漲自己會吃虧，而流入方則擔心產(chǎn)業(yè)效益不好，往往把土地流轉(zhuǎn)價格壓得很低，有時雙方難以協(xié)商一致，一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)。特別是口頭協(xié)議多，缺乏合同約束，即使簽訂了合同，也存在條款內(nèi)容不完善、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)力義務(wù)約定不規(guī)范和缺乏第三方簽證等問題，缺乏法律約束，為以后產(chǎn)生糾紛埋下了隱患。從調(diào)查的情況看，土地流轉(zhuǎn)價格糾紛和流轉(zhuǎn)到期地上附屬物處理糾紛較多，且處理難度大。

（六）趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)價格

雖然土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉(zhuǎn)價格也是確保農(nóng)民收益的保障，但是一些地方“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營大戶的趨利行為所引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)價格無序攀升且偏離實際的結(jié)果，必然會進一步加重土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”傾向。從調(diào)查的情況看，目前不少“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)價格每畝已達到1500-2000元。而據(jù)報道，目前我國規(guī)模種糧平均凈收益每畝還在1000元以下。

二、現(xiàn)階段推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)把握的原則

土地是農(nóng)民賴以生存的資本，是農(nóng)民財產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟權(quán)益。健康有序的土地流轉(zhuǎn)，既有利于促進農(nóng)業(yè)增效，又有利于促進農(nóng)民增收，推動農(nóng)村發(fā)展。如果土地流轉(zhuǎn)不按章法無序進行，不僅會妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，還會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。本文調(diào)研認為，現(xiàn)階段推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要把握好以下幾個原則：

（一）必須實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。通過土地承包，使農(nóng)村土地使用權(quán)與集體所有權(quán)發(fā)生了分離；而通過土地流轉(zhuǎn)，將使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離。當前，大量農(nóng)業(yè)人口和勞動力離開農(nóng)村，使原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，農(nóng)戶家庭不經(jīng)營承包地的情況越來越多，目前許多地方農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)實際上已處于分置狀態(tài)。但從一般意義上看，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)，完整的土地所有權(quán)內(nèi)在包含對土地的最大可能利益，承包經(jīng)營權(quán)派生于所有權(quán)。伴隨著農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能擴展，還需要從法律層面進一步厘清土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系，消除法律盲點。一方面，要按照黨的十八屆三中全會提出的賦予土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，允許農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔保等的同時，堅持把落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為基本遵循，盡快確定所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益邊界，形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新格局，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)。另一方面，要加強對流轉(zhuǎn)土地的用途管制。雖然土地、勞動力、資本被并列為三大基本經(jīng)濟資源，但土地不是完全市場化的生產(chǎn)要素，尤其農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)就更加有限。這就是說，放活土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)受到地方政府和村集體組織的限制，如果不受任何限制，必然會導致隨意改變土地用途、亂開發(fā)等現(xiàn)象，必須通過政府的用途管制來校正市場的偏差，彌補市場的缺陷。

（二）必須充分尊重農(nóng)民的主體地位

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的根本遵循。黨的十八屆五中全會強調(diào)，必須堅持人民主體地位，樹立共享發(fā)展理念。三十多年來我國農(nóng)村改革的根本出發(fā)點，就是尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民權(quán)益、重視農(nóng)民訴求，實質(zhì)上就是尊重農(nóng)民的主體地位。因此，在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，必須尊重農(nóng)民的主體地位，全面落實好農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓民之愿望、民之訴求、民之才智成為地方政府和村集體組織進行土地流轉(zhuǎn)決策的重要依據(jù)。一是要充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)遵循的首要原則就是自愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體組織不得以任何理由強行推動土地流轉(zhuǎn)。凡是出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)行為，都必須堅決予以制止和糾正。二是要高度重視農(nóng)民訴求。要通過各種渠道及時掌握土地流轉(zhuǎn)動態(tài)，關(guān)注農(nóng)民訴求，回應(yīng)農(nóng)民關(guān)切。一方面，要建立公平公正、科學規(guī)范的制度平臺，讓廣大農(nóng)民有機會與基層干部等其他利益相關(guān)者進行理性、平等的協(xié)商，努力達到各方認可、均衡的結(jié)果。另一方面，要大力培育和發(fā)展各類農(nóng)村社會組織，充分發(fā)揮他們在反映農(nóng)民訴求、建言獻策等方面的作用，鼓勵他們積極參與土地流轉(zhuǎn)工作。特別是要注意農(nóng)村中特殊群體的基本需求，比如有些中老年農(nóng)民，已經(jīng)習慣了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)工作模式，對他們而言，土地不僅意味著收入來源，還意味著是一種生活方式、一種情感牽掛。對這些群體，不能僅僅從經(jīng)濟角度考慮，必須充分尊重其意愿。三是要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。在堅持土地承包關(guān)系長久不變和尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索建立市場化的土地流轉(zhuǎn)機制、調(diào)節(jié)機制和承包地退出機制。對于隨意改變土地承包關(guān)系、強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，必須加強執(zhí)法監(jiān)督。

（三）必須立足于保障農(nóng)民土地權(quán)益

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。土地問題是農(nóng)民最核心的利益問題。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)民土地權(quán)利和利益的大調(diào)整，而最核心最根本的是保障好維護好農(nóng)民的利益和權(quán)益。因此，在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，任何人都不能忽視農(nóng)民的意愿以及他們的利益訴求，尤其是農(nóng)村中弱勢群體的利益訴求。土地流轉(zhuǎn)必須按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，必須堅持以農(nóng)民為主體、政府扶持引導、市場配置資源的原則。從法律上說，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包土地的農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有，任何政府組織和個人都無權(quán)干涉。從根本上看，土地流轉(zhuǎn)是路徑而不是目的，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，不能把土地流轉(zhuǎn)簡單化，更不能把推進土地流轉(zhuǎn)的過程演變成為其他利益主體對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，演變成為大規(guī)模制造無地農(nóng)民群體的農(nóng)民被動擠出過程，要注意把握好土地流轉(zhuǎn)的“度”，既不能片面追求大規(guī)模，更不能搞“大躍進”。要積極探索和推行有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主導模式，如“長期出租、固定租金、每年支付”“保底分紅+浮動紅利”等方式，最大限度地保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的安全性、穩(wěn)定性和增長性。不管采用何種方式進行土地流轉(zhuǎn)，都不得搞強迫命令，不得搞行政瞎指揮，要讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

（四）必須有助于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

這是引導村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要前提。土地流轉(zhuǎn)的最終目標是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。毋庸置疑，土地流轉(zhuǎn)既能推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和產(chǎn)出率，又能帶動和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益；既有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)新品種的推廣，提高農(nóng)業(yè)的科技化水平，又有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體制的形成和發(fā)展，更重要的是有利于促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、讓農(nóng)民從土地中獲得更大利益，是當今土地流轉(zhuǎn)最基本、也是最重要的目標。因此，在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，既要把增加農(nóng)民收入作為重要目標，也要把促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作為重要目標。一是要認真貫徹落實中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項政策措施，鼓勵發(fā)展和大力支持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要與當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平和生產(chǎn)手段相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步程度相適應(yīng)，與農(nóng)民管理水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相適應(yīng)，堅持以提高效益為著力點，否則就可能成為規(guī)模不經(jīng)濟，不能實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的目的。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體組織要加強信息溝通和服務(wù)，使那些農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)戶和耕種有困難的農(nóng)民家庭能夠及時找到土地流轉(zhuǎn)出路，既可避免耕地撂荒，又能獲得更多土地收益。

（五）必須最大限度地穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基本要求。習近平總書記強調(diào)指出：我國是個人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，任何時候都要把飯碗牢牢地端在自己手上。糧食是人類得以生存和延續(xù)的基礎(chǔ)，糧食安全是國家安全的基石。如果我們不能保證把飯碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人，實現(xiàn)全面建成小康社會就會受到影響。因此，從我國國情來說，保障糧食安全仍是第一要務(wù)。而保障糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地不能“非農(nóng)化”，更不能“非糧化”。不可否認，在地方政府的推動下，目前很多農(nóng)村土地被流轉(zhuǎn)到下鄉(xiāng)的工商企業(yè)手中，而這些農(nóng)地特別是耕地有相當一部分沒有繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，不是用于發(fā)展經(jīng)濟作物，就是變相改變土地用途從事“非農(nóng)”活動，這從國家政策層面來看，既不符合深化農(nóng)村土地制度改革的方向，也不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，但按照十八屆三中全會《決定》精神，要讓市場在資源配置中起決定性作用，兩者似乎矛盾。如何既能充分發(fā)揮市場機制在配置資源中的決定性作用，又能有效制止土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，需要各級政府和有關(guān)部門認真研究解決。本文認為，一是要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場機制的作用，只要農(nóng)民能夠增收、農(nóng)業(yè)能夠增效，土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)民根據(jù)市場的變化來決定。二是要加強頂層設(shè)計，通過出臺政策鼓勵和支持糧食生產(chǎn)，確保國家糧食安全。一方面，流轉(zhuǎn)土地是否用于糧食生產(chǎn)，從根本上應(yīng)取決于國家糧食政策能否保證種糧收益等于土地的機會成本，只有當種糧收益高于土地的機會成本時，流轉(zhuǎn)到工商企業(yè)手中的耕地才會繼續(xù)用于種植糧食；另一方面，對流轉(zhuǎn)土地要實行用途管制，既要明令禁止破壞、污染、圈占、閑置、撂荒耕地行為，又要明令禁止借土地流轉(zhuǎn)之名搞旅游度假村、房地產(chǎn)等“非糧”“非農(nóng)”活動。這就要求地方政府研究設(shè)置土地流轉(zhuǎn)底線，建立準入制度，規(guī)定經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地或者租賃耕地都不能隨意改變用途，鼓勵和引導工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，同時加強對工商企業(yè)租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風險防范，對不符合條件要求的工商企業(yè)禁止租賃和經(jīng)營農(nóng)地。

（六）必須有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要保證。在當下農(nóng)村，許多地方政府和領(lǐng)導干部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地引發(fā)的各種矛盾。目前涉及土地流轉(zhuǎn)的糾紛日益增多，且往往具有群體性，一旦處理不慎，就會激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。土地問題是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的核心，推動土地流轉(zhuǎn)必須站在維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的高度統(tǒng)籌考慮，堅持維權(quán)與維穩(wěn)相結(jié)合，不能顧此失彼，對大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必須進行社會風險評估。一是要把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。二是要加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，健全土地流轉(zhuǎn)機制，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，推動土地流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運行，切實提高農(nóng)民的認可度和滿意率。三是要加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，及時查處糾正土地流轉(zhuǎn)中的違規(guī)違法行為，對那些以“發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”和“樹典型”為名在土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，要嚴肅問責。

（七）必須正確發(fā)揮市場和政府作用

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的動力所在。一方面，土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的過程，這個過程理應(yīng)由市場起決定性作用，地方政府和村級集體組織不能越權(quán)包辦。目前一些地方出現(xiàn)的鄉(xiāng)村強制甚至采取欺騙手法誘使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，是與中央精神完全不相符的，這不僅嚴重侵害農(nóng)民的利益，也給未來埋下了土地糾紛和矛盾的風險隱患。另一方面，土地作為一種特殊的自然資源，不是完全市場化的生產(chǎn)要素，尤其農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，必須更好地發(fā)揮好政府有形之手的作用，既要克服越位、錯位等現(xiàn)象，又要加強對土地流轉(zhuǎn)的引導、規(guī)范、監(jiān)管和服務(wù)，確保土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)?？偟囊缶褪窃诹鬓D(zhuǎn)過程中“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，”這是土地流轉(zhuǎn)的底線，也是政府監(jiān)管的紅線。只有這樣，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)出土地，也才能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（八）必須堅持因地制宜循序漸進

這是引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢所趨，但也是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模，否則欲速則不達。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農(nóng)民工的工作和收入不穩(wěn)定，而農(nóng)村土地是他們最后的依靠。在今后相當長的時間里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)絕大多數(shù)還要靠普通農(nóng)戶，特別是許多地方由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會有限，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活保障，同時還承擔著農(nóng)民就業(yè)、社保等功能，甚至是脫貧致富的希望。況且我國農(nóng)村情況千差萬別，各地要充分認識實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進，既要遵循市場規(guī)律，又要尊重農(nóng)民意愿，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村實際等客觀條件，使土地適度規(guī)模經(jīng)營與當?shù)爻鞘谢M程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平和農(nóng)村社會保障水平提高相適應(yīng)，避免走彎路。

三、有序推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探析

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多措并舉、協(xié)調(diào)推進。當前和今后一個時期，要以利益平衡、政策引導、制度創(chuàng)新、配套改革、培育新型經(jīng)營主體和加強規(guī)范管理為著力點，推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，進而促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

（一）努力找準土地流轉(zhuǎn)的利益平衡點，以促進各方利益平衡為基點拉動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地作為一種最基本的生產(chǎn)要素和特殊的自然資源，自古以來就與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。任何形式的土地流轉(zhuǎn)，都會涉及農(nóng)民的土地權(quán)利和利益，而不同的利益訴求必然導致土地流轉(zhuǎn)中糾紛頻發(fā)、矛盾增多，如果不采取措施加以控制和協(xié)調(diào)，就可能會給國家?guī)碚?、?jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的巨大風險。對此，必須努力找準土地流轉(zhuǎn)的利益平衡點，以促進各方利益平衡為基點，有效拉動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是要培育土地流轉(zhuǎn)中的利益表達主體，特別要重視農(nóng)民利益表達主體的培育，將分散的農(nóng)民組織起來，形成維護自己利益的社會經(jīng)濟組織，增強農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)。二是要拓寬和暢通農(nóng)民利益表達渠道，讓土地流轉(zhuǎn)利益表達主體有足夠的利益表達空間和暢通的表達渠道，特別要提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的表達權(quán)。三是要建立土地流轉(zhuǎn)利益共享機制，讓農(nóng)民能夠以土地和勞動力等要素入股，參與新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營和利潤分享，參與增值收益的利益分配。四是要加強對土地流轉(zhuǎn)雙方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，地方政府應(yīng)利用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段來調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中的利益關(guān)系和經(jīng)濟活動，以保證土地流轉(zhuǎn)的健康有序進行。

（二）及時研究制定土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，以政策的導向作用推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

政策引導是推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方面。在經(jīng)濟新常態(tài)下，各級政府要充分認識政策在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的重要作用，及時研究出臺既符合當?shù)貙嶋H、又有針對性的政策規(guī)定，以政策的有效引導作用，更好地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一方面，要針對土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育尚不健全的實際，研究制定有關(guān)扶持政策，加快培育土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)組織，提高社會化服務(wù)水平，給進入市場流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民以實實在在的好處，切實調(diào)動農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；另一方面，要針對土地流轉(zhuǎn)中暴露出的問題，研究制定支持糧食生產(chǎn)的政策，如合理制定糧食最低收購價格、進一步完善現(xiàn)行糧食補貼政策等；限制流轉(zhuǎn)土地用途規(guī)定，如嚴禁租賃農(nóng)地“非農(nóng)化”和租賃耕地“非糧化”及禁止流轉(zhuǎn)土地撂荒行為等；鼓勵扶持發(fā)展家庭農(nóng)場的措施，保障土地流入方經(jīng)營的穩(wěn)定性和長期性的規(guī)定等，確保土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。同時，還要制定在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品營銷、金融服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等經(jīng)營主體傾斜，促進農(nóng)村土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營。另外，要明確設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險金、災(zāi)害風險補償基金以及耕地保護基金，作為失地農(nóng)民養(yǎng)老金、耕地流轉(zhuǎn)擔保金和農(nóng)業(yè)保險補貼，最大限度地降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的風險。

（三）積極推進土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，以鼓勵制度創(chuàng)新為動力驅(qū)動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

制度是社會良性運行的規(guī)則，具有根本性、長期性和穩(wěn)定性。通過加強和推進制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，進而激勵各利益主體，是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動力所在。一是要創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在堅持農(nóng)村土地集體所有和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，應(yīng)盡快就第二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等農(nóng)民關(guān)心關(guān)注的內(nèi)容依法作出規(guī)定，出臺農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保實施意見，明確農(nóng)民作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，切實解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置問題。二是要加快推進戶籍制度改革。應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)實施居住證制度，賦予進城農(nóng)民與城市市民平等的權(quán)利地位，真正讓居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民享有與城市原戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)和權(quán)益保護，為促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和自由流動消除制度障礙。三是要創(chuàng)新農(nóng)村金融制度。積極培育農(nóng)村“內(nèi)生”金融組織，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，引導農(nóng)民合作社開展信用合作，鼓勵發(fā)展真正的農(nóng)村合作金融；大膽創(chuàng)新?lián)！⒌盅悍绞?，探索成立土地抵押合作社和組建農(nóng)村土地銀行，用好用活土地擔保權(quán)、抵押權(quán)；研究制定對各類法人規(guī)模經(jīng)營主體加大金融支持的政策措施，使得相關(guān)規(guī)模經(jīng)營主體可以通過民間金融、技術(shù)承包等渠道，獲得發(fā)展所需要的資金。四是要建立科學、公開、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價格形成和指導機制。重點對不同土地進行分等定級、科學評估，合理確定土地流轉(zhuǎn)的基準價格，建立切合當?shù)貙嶋H的最低保護價制度，在最低保護價或基準價格的基礎(chǔ)上由市場具體決定土地的流轉(zhuǎn)交易價格，并建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價格信息收集、處理與公開發(fā)布制度。五是要深化農(nóng)村土地管理體制改革。各級政府及有關(guān)部門要充分發(fā)揮好引導、服務(wù)和監(jiān)督作用，堅持做到放管結(jié)合，推動農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的日趨規(guī)范最終靠的是制度創(chuàng)新與突破，只要土地合法流轉(zhuǎn)，無論是租賃土地規(guī)?；?jīng)營，還是以土地入股獲取分紅，或者以土地為抵押、擔保獲得創(chuàng)業(yè)貸款，任何創(chuàng)新的方式都可以大膽試、大膽探索。而創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標和價值取向，就是統(tǒng)籌平衡各方利益，讓土地流轉(zhuǎn)的成果更多地惠及農(nóng)民，更有效地促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（四）加快土地流轉(zhuǎn)綜合配套制度改革，以搞好協(xié)同發(fā)展為突破促動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項綜合的復(fù)雜工程，需要各種社會因素的相互協(xié)調(diào)配合與攜手并進。一是要加強政府領(lǐng)導，強化部門協(xié)調(diào)，分工落實責任，形成齊抓共管合力。二是要推進新型工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。通過加快發(fā)展新型工業(yè)化，實現(xiàn)工業(yè)資本的積累以加速新型城市化的進程，新型城市化的快速發(fā)展必然為農(nóng)村剩余勞動力提供更多的就業(yè)崗位和就業(yè)機會，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的收益不低于土地所帶來的收益，調(diào)動農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性。三是要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。加強土地流轉(zhuǎn)市場的培育，努力構(gòu)建一個統(tǒng)一、規(guī)范、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，特別要加快建立土地流轉(zhuǎn)要素市場，努力為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供糾紛仲裁、供求信息、政策咨詢、中介服務(wù)、合同簽訂等服務(wù)工作。四是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。重點是擴大最低生活保障的覆蓋面、建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和切實推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，逐漸弱化并將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，降低農(nóng)民對土地的依賴和農(nóng)地制度變革成本，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。

（五）培育帶動力強的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為骨干帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

當前，小農(nóng)戶經(jīng)營的不適應(yīng)性愈來愈突出，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的需求進一步加強，而同時基于經(jīng)濟利益驅(qū)動的工商資本大舉進入農(nóng)村、投向農(nóng)業(yè)，所形成的公司化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式快速擴張。但未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，既不可能以農(nóng)民的衰落乃至終結(jié)為代價，又不可能簡單的排斥工商企業(yè)的進入，必然是一種混合型經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展必須建立在以農(nóng)業(yè)為終生職業(yè)、以鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)為基本生存空間的農(nóng)民群體的基礎(chǔ)之上。近年來，一些工商資本投向農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要推力。但對于工商資本進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，在資本趨利性的作用下可能產(chǎn)生的傾向性問題必須引起高度重視。因此，在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，一方面要充分發(fā)揮工商企業(yè)在資源整合、技術(shù)吸納、市場拓展、質(zhì)量控制等方面的比較優(yōu)勢，支持工商企業(yè)在與之適應(yīng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適度規(guī)模發(fā)展，在此過程中應(yīng)重視依據(jù)不同區(qū)域的自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標準，防止工商企業(yè)主導的求大求多的單一規(guī)模偏好傾向的不合理發(fā)展；另一方面要注重提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在更大范圍區(qū)域農(nóng)村的覆蓋性。在工商企業(yè)進入?yún)^(qū)域有限和帶動力不足的現(xiàn)實條件下，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模雖然相對較小，但由于其與農(nóng)民的利益關(guān)系更加穩(wěn)定和密切，其比較優(yōu)勢也更為明顯，當前尤其需要對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地給予政策支持和資金扶持，依托這些特征明顯、實際帶動力強的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，在更廣泛的農(nóng)村區(qū)域提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（六）建立和完善土地流轉(zhuǎn)的體制機制，以規(guī)范化的管理保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全、服務(wù)能力不強、管理不規(guī)范、監(jiān)督不力等問題，要結(jié)合本地實際，進一步健全和完善土地流轉(zhuǎn)機制，加強和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)管理。一是要建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)，建立完善縣級服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極開展信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是要建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使供需雙方能夠及時、全面、準確地獲取可靠的土地流轉(zhuǎn)信息，尤其使那些農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移進城農(nóng)戶和耕種有困難的家庭能夠及時找到土地流轉(zhuǎn)出路。三是要積極培育具有較強專業(yè)性、獨立性和權(quán)威性的中介服務(wù)組織，按照市場需求，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供專業(yè)咨詢、土地評級評估、土地托管保險及融資等各種服務(wù)，以彌補政府服務(wù)的不足和缺陷。四是要加強對土地流轉(zhuǎn)的管理監(jiān)督。首先，要求土地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂書面合同，村內(nèi)之間進行土地流轉(zhuǎn)的要報村集體組織備案，村外之間進行土地流轉(zhuǎn)的須經(jīng)村集體組織同意、土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)與村集體組織辦好手續(xù)，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審查和簽證，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體組織代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶簽訂合同。其次，要按照規(guī)定的程序及時登記、備案，以增強農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的安全感，同時也能使政府更好地掌握土地流轉(zhuǎn)的實際情況，制定正確的政策措施。再次，要嚴格土地流轉(zhuǎn)合同管理，一方面要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，引導使用規(guī)范的合同文本，提高合同的合規(guī)性；另一方面要加強土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)管，提高合同的履約率。特別要依法保護流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后同等條件下應(yīng)優(yōu)先續(xù)約。五是要建立承包地經(jīng)營權(quán)登記頒證制度，并明確和提升土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。六是要健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。針對土地流轉(zhuǎn)中糾紛問題的復(fù)雜性，要建立完善協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調(diào)處機制，并以特定的功能和運作方式進行協(xié)調(diào)和整合，做到及時掌握土地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的各種問題，客觀公正地處理各方訴求，維護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。七是要嚴厲打擊各種違法違規(guī)行為。認真落實土地流轉(zhuǎn)的各項政策法規(guī)，嚴防借土地流轉(zhuǎn)之名擅自改變土地用途、破壞土地資源和破壞生態(tài)環(huán)境等行為發(fā)生。農(nóng)經(jīng)、國土等職能部門對已發(fā)生的非法占用土地、改變土地農(nóng)用性質(zhì)的違法行為，要依法處理。

（作者單位：中共青州市委黨校)