周　彬，柳天恩

(1．東北財經大學 經濟與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116023；2．邢臺職業(yè)技術學院，河北 邢臺 054035)

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大部制下的府際關系協(xié)調*

周彬1，柳天恩2

(1．東北財經大學 經濟與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116023；2．邢臺職業(yè)技術學院，河北 邢臺 054035)

柳天恩，(1981—)，男，河南南陽人；講師，博士，在邢臺職業(yè)技術學院任教，主要從事區(qū)域經濟、產業(yè)與貿易研究。

摘要：大部制下，政府機構數(shù)量、層級減少，單一機構職責增加，行政管理效率提高；但是由于權力集中和利益集中，也容易導致部門利益的固化。為防止政府部門利益固化影響改革成效，應該強化府際關系協(xié)調：橫向上通過權力制衡與利益均衡鼓勵同級政府機構的協(xié)同合作，縱向上在增加下級政府積極性的同時實現(xiàn)有效的約束和監(jiān)督。機構改革必須堅持分權的方向，著重考慮部門利益的因素，設計和實施有效的監(jiān)督制衡制度，建立和完善決策機構、咨詢機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、信息機構之間分工合作機制。除了組建議事協(xié)調機構和加強中央對地方的監(jiān)督，還應該培育經濟中介和社會組織的力量。

關鍵詞：府際關系協(xié)調；機構改革；大部制改革；部門利益；分權；中央政府；地方政府；議事協(xié)調機構；省直管縣

一、引言

2007年，十七大報告提出“加大機構管理整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”，明確了行政機構大部制改革的方向。2008年人事部、勞動和社會保障部合并成為人力資源和社會保障部，2013年鐵道部并入交通運輸部以及衛(wèi)生部與國家人口和計劃生育委員會合并，這些改革措施是大部制改革的典型表現(xiàn)。大部制意味著政府機構數(shù)量和人員減少，但是每一個機構和人員承擔的職責卻在增加。這一增一減后不同政府機構之間的關系(也即府際關系)也會發(fā)生變化，原有的很多跨政府部門的議事協(xié)調機構在新的大部制條件下勢必要面臨新的挑戰(zhàn)，中央政府和地方政府之間職能的對接也要做出調整。十八屆三中全會提出，成立全面深化改革領導小組和國家安全委員會，這是國家層面應時而動的戰(zhàn)略決策，也蘊含一種新型的府際關系協(xié)調。2015年4月30日，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，這對府際關系(尤其是地方政府間的關系)協(xié)調提出了更高的要求，相應的理論研究任務也更緊迫。

大部制改革方向明確后，相關的理論研究滯后于實踐，且研究成果多具有重復性。石亞軍和施正文(2008)提出推行大部制應關注決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分離與協(xié)調問題以及綜合管理與專業(yè)管理部門的關系問題、法律保障問題、配套措施問題等。李文釗和毛壽龍(2010)認為從政府機構改革歷程來看，經濟秩序在推動改革的過程中雖然仍有較大作用，但是社會秩序、心智感覺以及公民權利意識等逐漸成為推動改革的重要力量。關于府際關系的研究，謝慶奎(2000)認為，由于利益驅動和地區(qū)差距，府際關系目前以橫向聯(lián)系為主。王敬堯和陶振(2008)認為，分稅制下府際關系主要呈現(xiàn)出財政資源的中央集中化、中央與地方政府事權與財權非對稱性、地方政府間發(fā)展非均衡性、地方政府公司主義傾向等特點。楊愛平(2011)認為現(xiàn)行的激勵制度有利于地方政府競爭而不利于地方政府合作。顏德如和岳強(2012)則認為縱向府際關系依然是我國府際關系的主體，而且有法治化趨勢。

上述研究一般選題都比較宏大，雖然其中不少都已經認識到政府部門除了代表所管轄領域公眾的利益外，還具有自己的部門利益，但是缺乏深入的分析，尤其缺少微觀視角的探討。一般來說，實行大部制、合并具有交叉職能的部門可以節(jié)省交易成本和協(xié)調成本，能夠減少推諉扯皮現(xiàn)象；但是如果大部制改革后成立的機構由于利益集團的干擾或者過度維護自身部門利益，就會出現(xiàn)目標偏離，降低行政效率。因此，大部制下必須實現(xiàn)政府部門利益導向的合理化和激勵機制的有效化。有鑒于此，本文主要從經濟學角度，基于政府部門利益與成本的權衡，從縱向和橫向兩個層面研究府際關系協(xié)調問題，以適應大部制條件下府際關系的變化。

二、大部制改革中的部門利益格局調整與府際關系協(xié)調

1.大部制改革是因應經濟社會發(fā)展需要

政府機構的設立和改革應該根據(jù)經濟和社會的發(fā)展需要來進行。之所以實行大部制，除了向國外發(fā)達經濟體學習外，更重要的原因在于經過了三十多年的改革開放，中國的社會轉型和經濟發(fā)展已經取得巨大成就，例如經濟總量和進出口貿易總額分別躍居世界第二和第一、城市化率已經超過50%、農村剩余勞動力數(shù)量開始減少、經濟結構中第三產業(yè)比例提高、出口產品的技術含量逐漸提高、資源和環(huán)境方面的深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)等，適應這些變化，政府機構及其職能也需要進行相應調整。

雖然大部制改革在2008年才開始明確推進，但實際上在新中國成立后，為了管理上的方便，國務院機構進行了多次改革，機構數(shù)量減少是一個顯然的趨勢。1958年就出現(xiàn)了把水利和電力的監(jiān)督管理職能合并行使的水利電力部，1969年把商業(yè)部、全國供銷合作總社和糧食部合并成商業(yè)部，1982年把進出口管理委員會、對外貿易部、對外經濟聯(lián)絡部和外國投資委員會合并成對外經濟貿易部以及把人事部與勞動部合并成勞動人事部。當然，那時候還沒有形成自覺的系統(tǒng)的改革思路，只是應對現(xiàn)實問題、精兵簡政的一種臨時解決辦法，其后甚至又出現(xiàn)了反復。1998年的機構改革力度較大，為了貫徹十四大和十五大提出的“建立社會主義市場經濟”的目標，撤消了15個國務院組成部門*1998年的機構改革，國務院不再保留的15個部、委包括：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學工業(yè)部、國內貿易部、郵電部、勞動部、廣播電影電視部、地質礦產部、林業(yè)部、國家體育運動委員會、國防科學技術工業(yè)委員會(組建新的國防科學技術工業(yè)委員會，將原國防科工委管理國防工業(yè)的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能，統(tǒng)歸新組建的國防科學技術工業(yè)委員會管理)、國家經濟體制改革委員會(為了加強國務院對經濟體制改革工作的領導，國家經濟體制改革委員會改為國務院高層次的議事機構，總理兼主任，有關部長任成員，不再列入國務院組成部門序列)。其中前6個部委是計劃經濟體系下專業(yè)管理的機構，被徹底裁剪；而后面的9個部委則通過更名、改組、合并、降格等方式調整，但仍然保留了其核心的職責。，加上1993年改革撤消了7個國務院組成部門，基本消除了計劃經濟的機構支撐。但是改革是漸進性的，鐵道部以及信息產業(yè)部、國防科工委等機構仍然有直接管理和經營企業(yè)的職能。

在國務院組成部門總體數(shù)量持續(xù)減少的同時，也適時增加了一些新的部門。隨著經濟社會發(fā)展對人口和資源環(huán)境的壓力越來越大，社會大眾對公共服務需求的數(shù)量和質量不斷提高，所以環(huán)境保護部、住房與城鄉(xiāng)建設部等應運而生。同時，經濟結構也在逐漸調整，農業(yè)和工業(yè)產值盡管一直增加，但是服務業(yè)的地位日益突出，所以設立了一些相應的政府機構(例如知識產權局、證監(jiān)會、保監(jiān)會等)來管理這些領域和行業(yè)。大部制改革后，2008年人事部、勞動和社會保障部合并成為人力資源和社會保障部，2013年鐵道部并入交通運輸部、衛(wèi)生部和國家人口和計劃生育委員會合并。圍繞轉變政府職能和理順部門職責這一主線，大部制改革必將走出以往數(shù)十年機構改革中“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。當然，不同的機構合并之后，留下大量需要重新組合和調整的人財物，而且內部的利益調整和文化整合是一個漫長的過程。

2．大部制下的委托代理與部門利益調整

政府是一個多目標和多任務的機構，由于政府層級較多，存在委托代理關系，而代理人在執(zhí)行過程中可能偏離委托人的目標。大部制改革通過整合相關或相近職能可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，但并不能解決“權力部門化、部門利益化、利益集團化”問題，因為只要是部門，就會存在部門利益問題。例如農業(yè)部會爭取涉農資金投入以及農業(yè)補貼不斷增加，這樣農業(yè)產出增加，農業(yè)部本身的利益也會得到最大化；國資委會盡量增加中央企業(yè)的優(yōu)惠待遇，因為中央企業(yè)的規(guī)模和利潤增加，國資委部門利益也會增加，自由裁量權和配置的資源也會增加，否則中央企業(yè)減少至寥寥數(shù)家，國資委也就沒有存在的必要了。這就形成了“溺愛”邏輯：這些政府機構對所在的行業(yè)負有監(jiān)督和管理職責，同時為了本部門的利益，可能會縱容所在行業(yè)偏離全社會最優(yōu)目標。而其所在行業(yè)的企業(yè)或者地方政府等(即下一級的代理機構)會基于收益最大化原則在動態(tài)博弈中出現(xiàn)道德風險：反正出問題后主管政府部門為了部門利益會出面解決問題，所以這些被監(jiān)管企業(yè)或者下屬機構的行為可能偏離目標，甚而超出主管部門的預期和承受力，出現(xiàn)“坑爹”現(xiàn)象。

上述“溺愛”和“坑爹”邏輯是縱向的關系，還有橫向的關系。比如，有兩家政府機構分別在兩個有重合的區(qū)間提供公共服務，且兩家機構提供的服務質量相同、成本相同，那么在重合的區(qū)間內會形成兩種均衡結果：如果部門利益能夠在提供公共服務過程中得到增加，那么兩家機構就會競相增加服務數(shù)量；反之，則會互相推諉，公共服務不足。如果提供公共服務存在一定的固定成本并且很大，顯然這時最優(yōu)的解決辦法就是合并政府機構。2013年機構改革中重新組建的國家海洋局就整合了公安部、農業(yè)部、海關總署相關的執(zhí)法職能，這是因為海洋執(zhí)法需要投入一定的艦船，這個成本較高。否則一定的競爭是必要的，例如“三網融合”、文化領域等也存在監(jiān)管職能的交叉，但是這種交叉可以形成合理的競爭，可以促進公共服務的提供。從部門利益的角度分析，前者更容易形成合作的府際關系，而后者更容易形成競爭的府際關系。

此外，負責經濟管理的領域實行大部制后，很可能出現(xiàn)行政壟斷。以國有企業(yè)監(jiān)管為例，以前的“九龍治水”還有一種互相牽制和競爭機制，當監(jiān)管機構只剩下一個國資委的時候，反而缺乏一種制衡。傳統(tǒng)的國有企業(yè)改革思路都假定國有企業(yè)監(jiān)督管理機構能夠掌握國有企業(yè)的信息，但這并不符合現(xiàn)實。規(guī)制俘虜理論認為，規(guī)制機構由于信息不對稱不僅達不到規(guī)制目標，反而會被生產者利用，規(guī)制提高了產業(yè)利潤而不是社會福利，實際上成為生產者攫取產業(yè)利潤的工具。國家和地方國資委成立后，大多數(shù)國有企業(yè)都歸其管理，背負監(jiān)督國有企業(yè)的責任，但是由于部門利益，往往出現(xiàn)被國有企業(yè)俘獲的情況，形成合謀(周彬，2013)。實行大部制后單一的監(jiān)管機構如果不能有效規(guī)避被俘獲和合謀的可能就會出現(xiàn)目標的背離，更談不上效率。

所以，大部制改革要形成職能完善、高效廉潔、布局合理的政府體系，政府機構之間必須有制衡、有合作，換言之，府際關系協(xié)調必不可少。

3.大部制下的府際關系協(xié)調問題

實行大部制確實可以有效降低溝通成本，但這也是需要一定前提的。如果上級有了一個部門，而下面卻沒有一個專門的機構而是一個大部門與其對應，則顯得對這項工作不夠重視；如果上面是一個大部門，下面是很多專門執(zhí)行機構，又存在橫向協(xié)成本調增加的問題。目前的“職責同構”具有政府部門激勵機制的內生邏輯，要進行這方面的體制機制改革，必須另起爐灶，這也是有一些改革創(chuàng)新區(qū)域進行改革試點的原因，例如改革初期的經濟技術開發(fā)區(qū)以及現(xiàn)在的自貿試驗區(qū)普遍實行管委會體制。

大部制改革如果不與府際關系協(xié)調結合就會陷入分管領導條線管理的窠臼。大部制改革前，不同部門之間的溝通需要由這些部門的共同上級出面協(xié)調，大部制改革后這些部門還是有主管領導進行協(xié)調，換湯不換藥。也就是說，大部制改革只不過是將原來不同機構之間的外部溝通成本轉變?yōu)閮炔繙贤ǔ杀径?，溝通總量沒有變化。雖然它在一定程度上可以削減部門利益障礙而節(jié)省協(xié)調成本，但如果沒有其他機制的相應變化和資源的有效整合，這種節(jié)省下來的成本可能會被不同內設機構和業(yè)務之間的適應性成本和利益磨合成本抵消掉，進而變得毫無意義。

經濟和社會的發(fā)展要求政府提高公共危機的管理能力，但是這種管理能力并不會因為大部制而自動提高。例如石油泄漏、上下游水源分配、重大安全事故、傳染病等往往會在不同的行政區(qū)域發(fā)生，這時候就需要加強府際協(xié)調。同級政府的協(xié)調必須有一個牽頭單位，可以采取誰受益最大誰負責原則，也可以采取誰預防危機成本最小誰負責的原則(舉個例子，一家污染企業(yè)處在三省交界處，哪個省控制污染的成本最低，哪個省就應該牽頭負責相關工作)。

三、橫向府際關系協(xié)調

橫向府際關系包括中央政府和地方政府內部各部門之間的關系，也包括平行的各地方政府之間的關系。中央政府層面各機構有一些職能存在交叉問題，例如私募股權基金行業(yè)的監(jiān)管、不同類型企業(yè)的債券發(fā)行監(jiān)管，分布在發(fā)展改革委員會、人民銀行以及證監(jiān)會等機構；反壟斷職能分布在發(fā)展改革委員會、商務部以及工商行政管理總局。如果說同一政府內各機構之間的協(xié)調經過各種安排還算順利的話，那么地方層面各個不同轄區(qū)的地方政府之間的協(xié)調往往無章可循。我國行政管理過程中，在橫向部門關系和管理體制方面還存在許多不協(xié)調的問題，可以歸結為三類(麻寶斌 等，2009)：都要管、都不管和都難管。一些重點行業(yè)、領域的跨部門監(jiān)管頻頻出現(xiàn)問題，暴露出各部門之間協(xié)調機制的軟肋。傳統(tǒng)的由多個部門共同管理一個事項的做法缺乏明確的責任機制，政府部門間缺乏暢通的長效信息交流機制，部門合作易于出現(xiàn)偏差。

1.中央層面的議事協(xié)調：明確牽頭部門

在中央政府層面，主要通過高層決策會議、部際聯(lián)席會議以及國務院議事協(xié)調機構等方式進行橫向政府部門的溝通和協(xié)調。這些會議協(xié)商或者議事協(xié)調機構本質上是一種臨時性的應對措施，隱含了內在的矛盾：這些臨時性的應對措施標準不一，缺少一以貫之的執(zhí)行標準和連續(xù)思路；但如果把這些臨時性的應對措施常態(tài)化、制度化，雖可以增加協(xié)調的權威和效率，卻又會增加行政成本，造成資源浪費。

國務院常務會議是中央政府層面討論決定國務院工作中的重大問題的常態(tài)安排，一般每周召開一次，根據(jù)需要可安排有關部門、單位負責人列席會議。部際聯(lián)席會議是指多個部門為了一個共同的行政目標，進行部門間合作，協(xié)商討論決定重大事項，按照各自職能分解目標任務，推進目標完成。國務院常務會議形成的決定具有一定的法規(guī)效力，約束性較強；而部級聯(lián)席會議形成的決議往往由于部門利益以及形勢變化出現(xiàn)約束力較小的情況。國務院議事協(xié)調機構承擔跨國務院行政機構的重要業(yè)務工作的組織協(xié)調任務。國務院議事協(xié)調機構議定的事項，經國務院同意，由有關的行政機構按照各自的職責負責辦理。在特殊或者緊急的情況下，經國務院同意，國務院議事機構可以規(guī)定臨時性的行政管理措施。

在大部制下行政權力的運行方式發(fā)生了變化，權力的分布更加均衡：決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權之間的銜接和分配更加緊密，形成既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。未來的部門間行政協(xié)調機制必然要與這一權力運行機制相適應。從國務院議事協(xié)調機構的運作機制可以看出“主要部門牽頭機制”得到了明確，每一個議事協(xié)調機構都有一個牽頭機構和主辦機構。國務院新“三定”方案也明確規(guī)定：“堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項明確牽頭部門、分清主次責任，著力解決部門職責交叉問題。”

2.地方政府的機制協(xié)調：權力制衡與利益均衡

地方政府內部部門之間的協(xié)調問題，在大部制改革之前如果存在相互推諉、職責不清的問題，那么在大部制改革之后自然不是問題。隨之而來的是確定權責后政府部門有可能不作為。地方政府的機構主要是處理執(zhí)行層面的事務，所以大部制改革后決策機構、咨詢機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、信息機構之間仍存在不平衡的問題。權力一旦集中，如何監(jiān)督、如何制約的問題仍舊突出。例如以前一個房地產開發(fā)商，如果要違規(guī)開發(fā)，可能需要到很多部門尋租，現(xiàn)在只要找一個或者少數(shù)幾個部門就可以。這就需要在這個大部門內部，優(yōu)化和重組機構權力，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執(zhí)行權，有些機構專門行使監(jiān)督權。這實際類似于國外政府機構實行決策權和執(zhí)行權的分離。執(zhí)行機構內部一方面可以引入市場機制實行彈性管理，另一方面仍要強化監(jiān)督。尤其是要切實加強來自行政權力外部的約束，建立和完善立法機關、司法機關、新聞媒體、紀檢審計等對政府部門的監(jiān)督制約機制和問責機制(王仰文，2014)。

經濟發(fā)展新常態(tài)下，不同轄區(qū)的地方政府之間的橫向府際關系協(xié)調更多的是出于利益均衡而不是權力制衡，例如糧食主產區(qū)和消費區(qū)域政府之間的協(xié)調、能源消耗大省和能源資源富裕省份的協(xié)調。長期以來，地方政府之間因領導人晉升而出現(xiàn)錦標賽，各地政府為了發(fā)展區(qū)域經濟，都會在招商引資方面展開競爭，限制其他區(qū)域的商品在本地區(qū)流通，進而造成產能過剩、基礎設施建設過剩或者不足等問題，這就是廣為詬病的諸侯經濟；而在具有一定區(qū)域外溢效應的社會性財政支出方面(例如增加教科文衛(wèi)、環(huán)境保護等方面的支出帶來的溢出效應會增加其他區(qū)域的利益)，地方政府則往往盡量縮減。一些區(qū)域、省市區(qū)地方政府已經有了自發(fā)的合作機制，例如始于1986年的環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會、始于2004年的泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、始于2010年的東北四省區(qū)合作行政首長聯(lián)席會議等，但是這些協(xié)調機制主要在經濟發(fā)展方面進行協(xié)調，通常只是關注旅游、海關等個別領域，合作的廣度和深度都需要深化。值得注意的是，在其他領域進行合作，不僅需要地方政府，也需要社會力量的積極參與。當然，除了這種自發(fā)的地方政府之間的合作與協(xié)調機制外，還有由中央政府組織安排的地方合作機制，例如各省市支援汶川災區(qū)建設以及對西藏、新疆等地的對口支援等。

四、縱向府際關系協(xié)調

縱向的府際關系包括中央與地方政府以及地方政府與基層政府之間的關系。這種上下級的府際關系表面上看來屬于簡單的領導和被領導關系，但實際上由于中國實行的屬地管理以及其他相關制度，上級政府必須賦予下級政府一定的權限和靈活性，才能發(fā)揮下級的積極性，才能促使其完成上級賦予的各種指標和任務。但是，在這種“完成任務”的過程中如果約束和激勵機制缺乏或失靈，就會出現(xiàn)下級政府的機會主義行為，造成目標的偏離。

1.改革方向：分權是主線

改革開放以來，我國縱向的府際關系逐步得到調整，總體上來說，上級對下級的分權逐漸增加。理順行政管理體系，打破計劃經濟體系下形成的條條框框體制，地方政府的獨立性得到增強，行政首長負責制得到貫徹。1994年實行的分稅制建立了國稅和地稅并行的體系，賦予了地方政府財政收支的制度保障；雖然中央財政收入比例在改革后增加，但是中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式又用到了地方的財政支出上。

過去由于中央政府握有大量政策和財政資源，下級政府的權力運行受到上級政府的嚴格限制和監(jiān)督，因而爭取中央和上級政府的政策傾斜和特殊支持成為下級政府互相競爭的重要內容。中央政府掌握大量資源和項目審批權，地方政府“跑部錢進”，典型表現(xiàn)是各地紛紛設立駐京辦，甚至一些縣級政府也設立了駐京辦，要資源、要政策的競爭日益激烈。而在大部制條件下，決策、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督等權力分離，政策的透明性增加，下級政府向上級政府爭取優(yōu)惠政策空間也會變小。

清晰界定中央與地方、上級與下級的權力分配有利于節(jié)約社會成本，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。分權實質上是一個權衡問題，上級對于下級的分權不夠，則下級沒有積極性去發(fā)展經濟；分權太多，如果缺少有效的監(jiān)督，就會出現(xiàn)職能錯位、官員腐敗等問題。目前以分稅制為代表的財政分權和以官員選拔制為代表的政治集權實際上是一種相對均衡：中央政府通過分稅制的模式激勵地方官員發(fā)展經濟，通過選賢任能的官員選拔制度又對地方政府保持一定的監(jiān)督。

從縱向的省級政府和縣鄉(xiāng)政府的關系看，由于分稅制后省級政府與下級政府之間仍然采用財政包干制度，換句話說對下級的分權沒有增加，權力積淀在省級層面較多，省級政府與基層政府之間的權力界定不如中央政府與省級政府之間明確。在下級服從上級、上級有權修改下級決定的地方政府組織規(guī)制下，在實際的政府權力運行中，縣鄉(xiāng)級政府的權力往往較小，事權不符、權責不等現(xiàn)象明顯，這種狀況嚴重限制了縣鄉(xiāng)基層政府在發(fā)展地方事務上的積極性和能動性。對此，省直管縣的改革實踐取得了一定效果，這種制度能夠減少行政層級和行政管理成本，適合現(xiàn)代技術條件下事務多、信息多的行政環(huán)境，而且也順應城市化發(fā)展主流。

2.改革關鍵：分權需要制約

大量研究表明中國式財政分權促進了經濟迅速增長，同時也帶來了產能過剩、環(huán)境污染、市場分割、官員腐敗等諸多問題，屬地管理、分權式管理很難破解這一系列新問題。為解決這些問題，中央政府在某些領域收緊權限、實行垂直管理。例如1999年實行的人民銀行大區(qū)制能夠有效防范系統(tǒng)性金融風險；2000年省以下質量技術監(jiān)督檢驗檢疫局和藥監(jiān)局都實行垂直管理；2004年國家統(tǒng)計局各直屬調查隊改制為派出機構，實行垂直管理。尤其是近 10 年來，中央在執(zhí)法監(jiān)管等領域的垂直管理有加強的趨勢，力圖擺脫地方政府的干預，加強部門執(zhí)法監(jiān)管的權威性、統(tǒng)一性。但是，垂直管理強化后依然面臨著權威不高、重新分配資源能力不強等問題，仍然受到所在區(qū)域地方政府的干預，在相當程度上陷入了“集中不夠、分散也不夠”的困境。因此必須明確權力的分配，并從制度上予以保障，例如紀委系統(tǒng)的巡視制度、紀委書記異地交流使用等制度有效保障了垂直管理制度的運轉有序。

中央政府和地方政府的職能存在很多差異，例如中央政府所具有的外交、國防等職能在地方政府層面可能責任很小，但是地方政府承擔的市政規(guī)劃、城市管理等職能對于中央政府來說并不重要。除了這些差異，還存在“上面千根針、下面一條線”的問題。尤其是在基層這個問題比較突出，很多問題往往落實到基層某一個機構或者某一個人身上，結果這一個機構或者這一個人就可以根據(jù)自身的利益“有選擇”地去執(zhí)行。相反的，上面的一個任務也可能被分配到基層好幾個機構去執(zhí)行，由于機構利益差異導致執(zhí)行行為選擇差別以及信息傳達失真，任務在逐級分解和執(zhí)行過程中可能被異化。這些問題在大部制改革后存在的可能性減少，因為機構和人員精簡后對應關系更明確，傳達層級的減少也可確保上傳下達。但是下級機構仍會根據(jù)自身的利益進行行為選擇。因此，上級政府在資源有限的情況下，必須引入外部監(jiān)督機制。

五、結論和啟示

大部制改革必然要減少政府數(shù)量和層級，實現(xiàn)扁平化管理，配套改革如果不完善可能出現(xiàn)部門利益固化問題。西方發(fā)達市場經濟國家也在對新公共管理政策進行反思，中國在引進市場手段進行機構改革的同時，應更聚焦于政府職能轉變，從全能型政府轉變到有限政府、法治政府、服務政府。否則，由于利益關聯(lián)，政府機構容易對監(jiān)管對象“溺愛”以及被利益集團“俘獲”，改革的結果與目標就有可能南轅北轍，創(chuàng)造更龐大的官僚機構。應該在橫向上鼓勵政府機構的競爭與合作；在縱向上完善分權制度，在增加下級政府積極性的同時實現(xiàn)有效的約束和監(jiān)督。為了明確權責、提高效率，需要根據(jù)經濟和社會發(fā)展的要求繼續(xù)推進行政機構改革。改革必須考慮到利益集團的因素，繼續(xù)完善政府間協(xié)調配合機制，建立和完善決策機構、咨詢機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構、信息機構等分工合作和互相制約機制。

橫向府際關系協(xié)調，除了依靠行政首長協(xié)調、各種聯(lián)席會議以及議事協(xié)調制度，還需要培育市場和社會力量進行輔助性的工作，確保監(jiān)管有力、公共服務水平有效提高。近年來隨著經濟社會發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全、重大自然災害以及傳染病等問題凸現(xiàn)出來，這就需要政府提供良好的公共服務。重點是理順不同政府機構的權限和職責，解決監(jiān)管不足和過度監(jiān)管的問題。大部制的前提是放權，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，機構改革應重視放權給企業(yè)和社會組織，減少政府權力對經濟和社會的過度干預。

縱向府際關系協(xié)調，首先要合理劃分權力在不同層級的分配，形成穩(wěn)定的分權體系；其次要減少政府層級，促進信息傳達順暢；最后，還要有一定的垂直管理措施。中國式分權促進了中國經濟高速增長，但是分權過度就會帶來官員腐敗、社會失衡等問題，不但要從地方政府手中剝離過度干預經濟和市場的權力，還要引入新的機制來強化橫向監(jiān)督以解決縱向失衡問題。例如，加大地方人大、地方政協(xié)和地方法院對行政機構的監(jiān)督力度，鼓勵媒體、社會機構和非政府組織在監(jiān)督地方政府行為中發(fā)揮更加積極的作用等。

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CLC number：D035.1；F120.3 Document code：AArticle ID：1674-8131(2016)01-0054-07

(編輯：楊睿)

Intergovernmental Coordination in Super-Ministry Reform Process

ZHOU Bin1, LIU Tian-en2

(1.Institute of Economic and Social Development, Northeast University of Finance and Economics，Liaoning

Dalian 116023, China; 2. Xingtai Vocational and Technical College，Hebei Xingtai 054035, China)

Abstract:Under Super-Ministry system, the number of government agencies is reduced while the responsibilities of a single agency are increasing, and administrative efficiency is improved, however, the concentration of power and sector interests makes interests groups much more stubborn than ever. In order to prevent the shortcomings of sector interests of government departments, the intergovernmental coordination should be consolidated. Horizontally the coordination of governments at the same level should be encouraged by power restriction and interests balance, longitudinally the effective restriction mechanism should be implemented while the initiative of the government at the lower level should be increased. Agency reform should stick to power decentralization direction, emphatically consider the factor of department interests, design and implement the effective monitoring and restricting mechanism, set up and perfect the division of labor and cooperation between decision-making agencies, consultation agencies, executive agencies, monitoring agencies and information agencies. In addition to building coordination institutions and strengthening the central government regulation and management on local governments, the power of intermediary organizations and social organizations should be cultivated.

Key words:intergovernmental relation coordination; agency reform; super-ministry reform; department interests; decentralization; central government; local government; official business discussion coordination agency; county directly managed by provincial government

中圖分類號：D035.1；F120.3

文獻標志碼：A

文章編號：1674-8131(2016)01-0054-07

作者簡介：周彬(1980—)，男，安徽利辛人；助理研究員，博士，在東北財經大學經濟與社會發(fā)展研究院任教，主要從事公共經濟學、宏觀經濟學、產業(yè)經濟學研究，E-mail：dlzhoubin@sina.com。

基金項目：國家社會科學基金重大項目(12&ZD067)；遼寧省社會科學規(guī)劃基金資助項目(L14BJL015)；邢臺市科技局軟科學研究計劃項目(2014ZC192)

收稿日期：*2015-08-27；修回日期：2015-09-29

DOI：10.3969/j.issn.1674-8131.2016.01.007