韓小鳳

從傳統(tǒng)公共行政到整體性治理
——公共行政理論和實(shí)踐的新發(fā)展*

韓小鳳

公共行政在20世紀(jì)初誕生后，先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和整體性治理等具有典范意義的變革。傳統(tǒng)公共行政是建立在政治和法律基礎(chǔ)上的，新公共管理是建立在市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)考慮之上的，而整體性治理授用新涂爾干理論和組織社會(huì)學(xué)分析，致力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)行政程序來(lái)保證公平對(duì)待，致使政府實(shí)際運(yùn)作產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，特別是上世紀(jì)70、80年代，兩方福利國(guó)家的財(cái)政無(wú)法支持巨大的福利支出并導(dǎo)致公共服務(wù)困難，新公共管理由此而起。新公共管理追求分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與效率，但又有深化功能裂解型治理之嫌。經(jīng)過(guò)對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的反思，整體性治理提供了解決問(wèn)題的思路，引導(dǎo)行政學(xué)的研究運(yùn)用新的視角來(lái)探討網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的“跨界”公共問(wèn)題，是對(duì)當(dāng)今日趨復(fù)雜、多元世界的一種有力回應(yīng)。

公共行政 官僚制 新公共管理 整體性治理

“公共行政是理論與實(shí)踐廣泛而無(wú)確定的結(jié)合，它的目的是促進(jìn)更好地理解與認(rèn)識(shí)政府及其所治理社會(huì)之間的關(guān)系，鼓勵(lì)公共政策更多地回應(yīng)社會(huì)需求，開創(chuàng)符合效率、效能和公民深層需要的管理實(shí)踐”。［1］現(xiàn)實(shí)中政府因面臨種種危機(jī)而展開的持續(xù)性的政府改革浪潮，為公共行政的發(fā)展提供了源源不斷的空間，既豐富了行政研究的視野和方法，也帶來(lái)了公共行政理論和實(shí)踐模式的變革。政府如何以最低的代價(jià)為公眾提供豐富的公共產(chǎn)品，如何快速行動(dòng)才能讓公眾享受便捷的公共服務(wù)，這不僅需要對(duì)政策方案和行動(dòng)戰(zhàn)略進(jìn)行重新調(diào)整，而且會(huì)促動(dòng)理論界創(chuàng)造出新的思想產(chǎn)品。整體性治理是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理反思和修正的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，不僅成為西方國(guó)家公共行政研究中的一個(gè)最前沿的課題，而且也代表了政府改革實(shí)踐的最新成果。公共行政的理論和實(shí)踐在歷史上發(fā)生了巨大的變化，在未來(lái)仍將變化，如何對(duì)快速變動(dòng)的世界做出回應(yīng)？對(duì)傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和整體性治理理論與實(shí)踐的梳理、分析就顯得尤為重要。

一、傳統(tǒng)公共行政理論與實(shí)踐的困境

早期行政有一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程，它是與政府的概念同步的。“自從有了政府，就有某種形式的行政存在”，［2］早期的政治與行政是混為一體的，“行政系統(tǒng)是‘人格化的’，即以效忠于國(guó)王或大臣等個(gè)體為基礎(chǔ)，而不是非人格化的，即以合法性和效忠于組織與國(guó)家為基礎(chǔ)”，［3］這種行政實(shí)踐常常導(dǎo)致濫用職權(quán)和謀求個(gè)人利益的腐??；而“政黨分贓制”則使得從高層到低層的每一個(gè)行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù)，早期行政體制效率差、效能亦差，任命執(zhí)行部門與司法部門官員方面存在越來(lái)越多的沖突，政治、行政與不信任聯(lián)系在一起。早期行政形式的固有問(wèn)題最終引起了19世紀(jì)后期的變革，并導(dǎo)致與傳統(tǒng)行政模式相關(guān)的改革。

傳統(tǒng)公共行政在19世紀(jì)末20世紀(jì)初一經(jīng)產(chǎn)生，便迅速確立了自己的核心原則和基本信條，并且得到理論界的一致認(rèn)同。政治與行政分離的思想為現(xiàn)代文官制度奠定了基礎(chǔ)，官僚制則意味著基于“功績(jī)”基礎(chǔ)上的人事雇傭、提升和留職，這適應(yīng)了當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)社會(huì)瓦解和現(xiàn)代資本主義社會(huì)興起的客觀要求，反映了公共行政的現(xiàn)代化發(fā)展方向。威爾遜1887年在《政治學(xué)季刊》發(fā)表的《公共行政研究》一文，提出政治—行政二分原則。威爾遜認(rèn)為政治與行政應(yīng)該分開，并進(jìn)而強(qiáng)調(diào)行政科學(xué)研究的目的在于效率，公共行政中的價(jià)值追求也順利成章地交由政治過(guò)程來(lái)完成。對(duì)政治—行政二分進(jìn)行系統(tǒng)闡述的是古德諾，他完成了威爾遜提出的對(duì)政治與行政進(jìn)行區(qū)分的任務(wù)，提出“政治是政策的制定，行政是政策的執(zhí)行”，自此，公共行政便有了實(shí)踐遵循的原則和理論構(gòu)建的基礎(chǔ)，并同時(shí)為將韋伯的官僚制理論納入到行政學(xué)體系中做了前提準(zhǔn)備。官僚制組織結(jié)構(gòu)和公職人員的地位構(gòu)成了現(xiàn)代官僚體系的基本原則。等級(jí)制是官僚制組織結(jié)構(gòu)的重要特征，上下級(jí)有著明確的職能和權(quán)限的劃分，在這樣的組織結(jié)構(gòu)中，無(wú)論是任務(wù)的層次還是管理的層次上都有高度明確的分工，個(gè)人的工作高度專業(yè)化，權(quán)利與責(zé)任高度統(tǒng)一起來(lái)，提高了行政效率。行政官員受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，職務(wù)穩(wěn)定，生活能夠得到保障，職務(wù)的提升完全根據(jù)個(gè)人的資歷、政績(jī)，從低級(jí)的職位逐漸向上升遷。行政官員的相對(duì)獨(dú)立性從根本上保障了整個(gè)官僚體制的理性和持續(xù)性。韋伯的官僚制是一種理想的行政管理體制，是在技術(shù)理性和工具理性的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)的，已經(jīng)成為各種正式組織的一種典型的結(jié)構(gòu)，并發(fā)揮著重要的作用。

西蒙對(duì)政治—行政二分原則進(jìn)行了猛烈的批評(píng)，并提出了“事實(shí)—價(jià)值”二分進(jìn)行代替。政治—行政二分要求行政者一方在政策上保持中立，但事實(shí)上，政策功能和行政功能政務(wù)官員和行政官員都在履行，政治與行政過(guò)程中都包含了事實(shí)與價(jià)值兩種因素。后來(lái)的新公共行政學(xué)派與公共政策學(xué)派同樣認(rèn)為行政不是價(jià)值中立的領(lǐng)域，行政管理者應(yīng)該對(duì)妨礙公平的社會(huì)政策進(jìn)行變革，對(duì)政治—行政二分進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為它反映的政治價(jià)值中立的原則在現(xiàn)實(shí)中是不切實(shí)際的，無(wú)法反映現(xiàn)代公共部門承擔(dān)的管理及政策制定的角色，使行政人員可以理直氣壯的逃避責(zé)任，致力于避免犯一些尷尬的錯(cuò)誤，不愿承認(rèn)公務(wù)服務(wù)的政策及政治意義，因?yàn)樾姓羌夹g(shù)性的、中立的，與政治無(wú)關(guān)。官僚制則完全忽視非正式組織的作用和影響，過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具性正式組織的功能；理想行政組織的那些能夠提高組織效率的因素，也可能阻礙組織效率的提高；嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事并不簡(jiǎn)單地等于唯法規(guī)至上、不帶任何情感因素，忽視其執(zhí)政者的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，必然會(huì)導(dǎo)致組織和個(gè)人的行為過(guò)于僵化、缺乏適應(yīng)性。［4］到了20世紀(jì)80年代，面對(duì)種種危機(jī)，政治—行政二分及官僚制理論已經(jīng)無(wú)法充分解釋政府面臨的現(xiàn)實(shí)狀況，被認(rèn)為已不再適合迅速變化的社會(huì)需要了。從國(guó)際上看，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，對(duì)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提出了更高的要求，而這是傳統(tǒng)公共行政模式所欠缺的。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，與科層官僚機(jī)構(gòu)相伴而生的行政權(quán)力及預(yù)算的最大化傾向，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩或經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定情況的出現(xiàn)，政府不得不壓縮財(cái)政開支，縮減機(jī)構(gòu)規(guī)模，“如果必須通過(guò)大規(guī)模地改變官僚制組織的結(jié)構(gòu)和刺激機(jī)制才能提高績(jī)效的話，那么何不仰賴于那些已存在于私人市場(chǎng)之中的結(jié)構(gòu)和刺激機(jī)制呢”，而且“大量原先由政府資助的服務(wù)或者是可以市場(chǎng)化，或者是具有在私營(yíng)部門中加以市場(chǎng)化的潛在可能性”，［5］政府的部分職能可以回歸到私營(yíng)部門中，公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)被縮減到最小程度。同時(shí)，政治與行政二分法逐漸被視為虛構(gòu)，行政官員在政策制定過(guò)程中扮演著越來(lái)越重要的角色，打破了文官政治上中立的信條。傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生了重大變化，終身雇傭方式被打破，臨時(shí)雇傭、合同雇傭成為重要的用人方式。

二、新公共管理理論及實(shí)踐的發(fā)展

如同傳統(tǒng)公共行政取代人格化、隨意性、專制的行政一樣， 新公共管理也是伴隨著傳統(tǒng)公共行政的衰落和政府的改革實(shí)踐發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，面對(duì)著經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政危機(jī)、政治上的信任危機(jī)和組織上的管理危機(jī)，官僚體制政府越來(lái)越難以滿足日益高漲和多樣化的需求，公共事務(wù)陷入了不可治理性危機(jī)中，為此，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家不同程度地掀起了一場(chǎng)公共行政改革運(yùn)動(dòng)。推行政府體制改革和行政革新成為時(shí)代風(fēng)潮，創(chuàng)新措施層出不窮，所采用的手段也各有差異，績(jī)效、成本—效能、顧客回應(yīng)性、分權(quán)、授權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)等成了其共同的價(jià)值追求，新公共管理成為這一時(shí)期公共行政的標(biāo)簽。澳大利亞學(xué)者文·E·休斯指出，建立在正式官僚制、政治與行政二分法基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政模式已經(jīng)過(guò)時(shí)，已被一種建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)部門管理基礎(chǔ)之上的新公共管理模式有效地取而代之。這種變革表現(xiàn)為行政模式從官僚制模式向市場(chǎng)化模式的變遷，這種變革也意味著市場(chǎng)與政府、政府與公民以及官僚制組織與公民之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。［6］新公共管理既是當(dāng)代西方國(guó)家政府管理研究領(lǐng)域的新的理論，又是政府管理的新的實(shí)踐模式。

新公共管理有自己一整套的理論、原則、假定和方法，代表了政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展的新階段。對(duì)于什么是新公共管理 ，西方國(guó)家的學(xué)者及政府部門的實(shí)踐者們做出了不同的回答。胡德認(rèn)為，新公共管理的要素包括：專業(yè)化管理；重視績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和衡量；注重產(chǎn)出控制；單位的分散化；促進(jìn)公部門間的競(jìng)爭(zhēng)；私人部門管理的風(fēng)格；注重資源使用的幾率和節(jié)約。［7］波利特則認(rèn)為，新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門的應(yīng)用，具體包括：運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制或準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供政府服務(wù)；政府服務(wù)在組織和管理方面的分權(quán)化；提升服務(wù)品質(zhì)；注重顧客需求。［8］霍爾姆斯與桑德分別從世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織從業(yè)人員的角度把新公共管理稱之為一種良好的管理方法：更具戰(zhàn)略性和結(jié)果導(dǎo)向的決策方法；分權(quán)化的管理環(huán)境，重視服務(wù)提供及顧客的反饋；彈性化的公共服務(wù)提供方案；權(quán)力與責(zé)任的一致性；競(jìng)爭(zhēng)；強(qiáng)化管理中心“駕馭”政府的戰(zhàn)略能力；有效的預(yù)算與管理體系。［9］根據(jù)上述學(xué)者的概括和其他有關(guān)公共管理的資料，新公共管理的研究領(lǐng)域具體包括：［10］（1）專業(yè)化的管理。新公共管理強(qiáng)調(diào)專業(yè)化管理，公共組織要有所作為，讓公共管理人員成為管理者，介入決策和政治性事務(wù)的過(guò)程，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。（2）明確的績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。新公共管理強(qiáng)調(diào)組織必須關(guān)注結(jié)果或產(chǎn)出，而不是投入。通過(guò)制定績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，并以此為方法，對(duì)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程進(jìn)行測(cè)量。（3）項(xiàng)目預(yù)算和管理。新公共管理主張將所有有關(guān)該項(xiàng)目、子項(xiàng)目甚至更低層次項(xiàng)目的成本羅列出來(lái)，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行資金分配，對(duì)預(yù)算所承擔(dān)的責(zé)任也被轉(zhuǎn)移到較低層級(jí)，在進(jìn)行預(yù)算的同時(shí)，將資源直接配置給那些有助于戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目。（4）顧客至上。新公共管理強(qiáng)調(diào)首先為顧客服務(wù)，顧客至上，把公民變成顧客，從而以市場(chǎng)取代政府，滿足不同需求的顧客的需求。（5）組織機(jī)構(gòu)的分化與小型化。將機(jī)構(gòu)劃分為若干個(gè)不同的部分，為小型政策部分提供服務(wù)，將提供公共物品與服務(wù)的部門與支付部門相結(jié)合，從而提高了物品與服務(wù)供給的效率。（6）引入競(jìng)爭(zhēng)。與通過(guò)官僚制方式提供產(chǎn)品與服務(wù)相比，通過(guò)簽訂合同而提供競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品和服務(wù)有助于降低成本，提高公共物品及服務(wù)的效率。（7）私營(yíng)部門管理方式的引用。私營(yíng)部門的一些管理方式如項(xiàng)目預(yù)算、人事變革、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、聘任制等比公共部門的管理要有效的多，無(wú)論公共部門還是私營(yíng)部門在管理上都有相似性，因此，新公共管理主張采用私營(yíng)部門的管理模式重塑公共部門管理。（8）改變管理者與政治家、與公眾的關(guān)系。在新公共管理的模式下，政治家與管理者之間的關(guān)系更具有靈活性，公共管理者既參與政策事務(wù)，也參與政治事務(wù)，公共管理已經(jīng)成為政治管理的一種形式，公共管理者已逐漸成為官僚政治家。市場(chǎng)機(jī)制、顧客至上等機(jī)制的引入，改變了公民純粹的被動(dòng)服從的地位，這就要求公共部門與個(gè)人作出更有效的回應(yīng)，認(rèn)識(shí)到管理者與公眾之間的直接責(zé)任關(guān)系，從而更好地滿足公眾的要求。

新公共管理為西方政府改革提供了一種新的實(shí)踐模式，具體表現(xiàn)為： 1979年撒切爾夫人上臺(tái)之后，英國(guó)保守黨大力推行激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始了以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以顧客為導(dǎo)向、注重商業(yè)管理技術(shù)為特征的新公共管理改革；美國(guó)的新公共管理帶有明顯的管理主義或新泰勒主義傾向，1993年克林頓上臺(tái)之后美國(guó)開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，堅(jiān)持結(jié)果控制、顧客導(dǎo)向、簡(jiǎn)化程序和一削到底的原則；新西蘭和澳大利亞在20世紀(jì)80年代的改革中更明確地在公共部門中引入私人部門的管理方式和市場(chǎng)機(jī)制，采用了管理主義的模式；歐洲其他國(guó)家的改革同樣具有明顯的管理主義色彩，或多或少地帶有新公共管理主義的傾向。這場(chǎng)改革具有普遍性、持續(xù)性、長(zhǎng)久性的特點(diǎn)，西方各國(guó)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用了商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，提高了公共管理和服務(wù)的質(zhì)量。

新公共管理的理論和實(shí)踐模式在西方公共行政史上產(chǎn)生了深刻的影響，它突破了官僚體制的低效和僵化，但遠(yuǎn)非是完善的。在新公共管理的模式下，政治領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)任命那些認(rèn)同其政治目標(biāo)或立場(chǎng)相同的高層文官擔(dān)任各部門的負(fù)責(zé)人，這就損害了文官在政治上保持中立的傳統(tǒng)，從而導(dǎo)致政治腐敗及權(quán)力濫用，傳統(tǒng)公共行政中政治與行政二分的難題并沒(méi)有得到有效解決；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、顧客至上的原則、以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為追求目標(biāo)的改革取向，不僅將公共產(chǎn)品和服務(wù)系統(tǒng)逐步部門化、破碎化，影響了行政效率和效益，更使得政治和行政領(lǐng)導(dǎo)喪失了采取協(xié)調(diào)性綜合性行動(dòng)處理復(fù)雜政府問(wèn)題的能力。對(duì)于公民而言，它們所需要的是公共部門提供產(chǎn)品、服務(wù)的一體化、快捷化，這就要求公共部門重新考慮流程的設(shè)計(jì)和作業(yè)的規(guī)范化。與此同時(shí)，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，越來(lái)越多的公共問(wèn)題正在從地方化走向區(qū)域化、全球化，問(wèn)題的解決也需要各級(jí)政府、國(guó)家之間的共同努力。

三、整體性治理：公共行政理論及實(shí)踐的新發(fā)展

新公共管理在實(shí)踐中所遭到的各種質(zhì)疑、批評(píng)，直接促進(jìn)了整體性治理的興起?？梢哉f(shuō)，整體性治理就是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的衰落及新公共管理改革帶來(lái)的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)。

1997年，闊別執(zhí)政地位長(zhǎng)達(dá)18年的英國(guó)工黨執(zhí)政后，針對(duì)傳統(tǒng)官僚制模式及保守黨市場(chǎng)模式存在的局限，在政府管理上進(jìn)行了創(chuàng)新，即在發(fā)揮新自由主義和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，主張通過(guò)公共部門與私人部門的合作，為公眾提供滿意的服務(wù)，以“協(xié)同性政府”模式取代“競(jìng)爭(zhēng)性政府”模式，開啟了整體性治理改革的序曲。具體的措施包括：在政策制定方面，促進(jìn)跨部門協(xié)作政策的實(shí)施；在回應(yīng)公共服務(wù)方面，主張不同服務(wù)提供主體進(jìn)行合作，推進(jìn)整合服務(wù)；在信息時(shí)代政府建設(shè)方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術(shù)，促進(jìn)部門合作。繼英國(guó)的改革之后，澳大利亞、加拿大、荷蘭等國(guó)也展開了多元化的改革。澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府、公私部門間在實(shí)踐中長(zhǎng)期應(yīng)用績(jī)效評(píng)估的伙伴關(guān)系，自上而下為公眾提供合作的服務(wù)，中央和地方政府聯(lián)合起來(lái)展開行動(dòng)；加拿大聯(lián)邦政府和州政府間、不同部門間通過(guò)橫向績(jī)效目標(biāo)協(xié)調(diào)工作，不同主體聯(lián)合起來(lái)參與服務(wù)供給；荷蘭中央政府和地方政府間、政府部門間、社會(huì)團(tuán)體間通過(guò)績(jī)效目標(biāo)改善合作與協(xié)調(diào)等等?！罢w性治理”、“協(xié)同政府”、“網(wǎng)絡(luò)化治理”等則是不同國(guó)家對(duì)這一改革的描述，“其共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献饕越鉀Q公共問(wèn)題，以增進(jìn)公共價(jià)值，合作的跨界性是其共同特征?！保?1］整體性治理模式已成為西方國(guó)家行政改革的普遍訴求。

“整體性治理所欲解決的問(wèn)題是棘手問(wèn)題”。［12］“整體性治理反對(duì)的不是專業(yè)化，進(jìn)一步說(shuō)，他的敵人是碎片化”，［13］“整合的相反并不是分化，而是碎片化……碎片化是指專家間因缺乏協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果”，［14］棘手問(wèn)題、碎片化與整合等概念，是整體性治理的核心論題。棘手問(wèn)題指政策問(wèn)題的復(fù)雜交錯(cuò)性，碎片化是指組織間關(guān)系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)，整合則是組織間和諧關(guān)系下，讓彼此政策目標(biāo)與手段能相互促進(jìn)與強(qiáng)化。棘手問(wèn)題—碎片化—整合則成為整體性治理理論的核心論題。?？怂箤⒓謫?wèn)題界定為跨部門邊界的問(wèn)題、及人民擁有聯(lián)合性的問(wèn)題……人民的問(wèn)題并不依照學(xué)科、專業(yè)或組織的界限而來(lái)……［15］?？怂共](méi)有對(duì)棘手問(wèn)題做過(guò)多的說(shuō)明，可由其他研究者的看法加以補(bǔ)充，其特征主要為：［16］問(wèn)題是多面向且相互連結(jié)的；難以解決，沒(méi)有可套用的解決方案；是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要不同層級(jí)的政府或組織共同參與；沒(méi)有明確的邊界范圍，無(wú)法將問(wèn)題劃分給特定領(lǐng)域或部門；問(wèn)題的解決需要多方長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)?？梢哉f(shuō)，棘手問(wèn)題無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的線性流程由一個(gè)部門來(lái)解決，由于問(wèn)題本身的復(fù)雜性、不確定性，只有在非線性的政策過(guò)程中，整合多方信息、資源并通力合作，才能使問(wèn)題真正得以解決。回顧整體性治理的發(fā)展歷程，碎片化是造成無(wú)法形成整體性政府的原因，而政府部門間屬性的多樣性則是造成碎片化政府的原因。碎片化治理在功能上導(dǎo)致了種種問(wèn)題，例如存在相互沖突的項(xiàng)目、重復(fù)建設(shè)及部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題和成本等。希克斯等人認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)政府組織間的協(xié)調(diào)、合作與整合，并主張讓面對(duì)棘手問(wèn)題的組織，通過(guò)相互溝通，使其認(rèn)知政策或問(wèn)題的重要性，朝向真誠(chéng)的對(duì)話與溝通，進(jìn)而形塑整合的契機(jī)。

與傳統(tǒng)公共行政及新公共管理相比，整體性治理的創(chuàng)新性表現(xiàn)為：（1）在理念上是以解決人民的實(shí)際問(wèn)題為核心的，以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，而傳統(tǒng)行政模式和新公共管理模式是以解決政府問(wèn)題為核心的。整體性治理認(rèn)為，如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)和能力是問(wèn)題取向的，那就能更好地解決民眾關(guān)心的問(wèn)題；政府雖然是按照功能建立起來(lái)的，但并不能解決好所有問(wèn)題；為了更好地解決問(wèn)題，專業(yè)、層級(jí)、部門之間的合作就是必要的，也就是說(shuō)問(wèn)題的解決要整體性的進(jìn)行考慮。政府的整合涉及三個(gè)面向：治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門的整合。基于這三種整合的面向要求，政府的運(yùn)作必須以結(jié)果為核心，授權(quán)給各個(gè)單位，整合預(yù)算體系，達(dá)到治理的最高境界。（2）整體性治理強(qiáng)調(diào)服務(wù)的“一站式”供給。傳統(tǒng)的官僚行政建立在部門功能分工的原則基礎(chǔ)上，造成了公共部門供給的分割流程，公眾需要向不同的部門提出服務(wù)訴求。整體性治理追求的是問(wèn)題的解決，服務(wù)供給的有效性，而不論解決的力量來(lái)自公共部門或私營(yíng)部門，來(lái)自哪個(gè)機(jī)構(gòu)或哪一層級(jí)。基于整體性治理的要求，政府組織運(yùn)作上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要相互協(xié)調(diào)，步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)轉(zhuǎn)流程，圍繞最終目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的一站式供給。（3）整體性治理強(qiáng)調(diào)用整體主義的思維和方法思考問(wèn)題。整體主義的思維和方法是社會(huì)科學(xué)研究中廣泛采用的傳統(tǒng)方法，但是由于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)公共管理的深遠(yuǎn)影響，整體主義思維和方法論一度被輕視，無(wú)論是傳統(tǒng)的公共行政還是新公共管理，所采用的都是韋伯的個(gè)體主義方法論，容易造成治理的碎片化。隨著治理主體的多元化，政府不再是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一供給主體，私營(yíng)部門、非政府社會(huì)組織都成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，這就需要在不同部門、不同地域之間進(jìn)行的協(xié)調(diào)、整合，網(wǎng)絡(luò)分析方法開始深入到公共管理研究中，迪爾凱姆的整體主義方法論重新受到公共行政學(xué)界的重視，希克斯曾指出，整體性治理就是一種新迪爾凱姆路徑。

四、簡(jiǎn)短的評(píng)價(jià)

傳統(tǒng)公共行政、新公共管理與整體性治理雖然看起來(lái)完全不同，但是通過(guò)對(duì)理論及其實(shí)踐的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)其中蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯：三者雖然處于不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府運(yùn)作的方式也有所不同，但追求的目標(biāo)是一致的，即更好地服務(wù)于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。

從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府的角色逐漸從資本主義初期消極的“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的“管理者”，從而使得政府職能不斷增多、行政權(quán)力日益擴(kuò)大、政府過(guò)程更加專門化和復(fù)雜化，從事行政活動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)也開始變得龐大而復(fù)雜起來(lái)，并有了高度的分工。在這種情況下原有的政府管理方法已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，需要新的理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，以使政府穩(wěn)定、高效地履行其職能和完成其使命，傳統(tǒng)公共行政成為與資本主義上升時(shí)期經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境相適應(yīng)的必然選擇。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會(huì)問(wèn)題和政府不可治理性的增多，以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，公共部門的規(guī)模、活動(dòng)范圍及以官僚機(jī)構(gòu)為特征的工作方式等成為人們抨擊的對(duì)象。傳統(tǒng)公共行政理論缺乏解釋力，無(wú)法為政府活動(dòng)提供有力指導(dǎo)，管理方式也無(wú)法適應(yīng)實(shí)踐的需要，西方國(guó)家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，“政府管理的運(yùn)作由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的公共行政，向以市場(chǎng)導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理轉(zhuǎn)變?！保?7］新公共管理注重管理、績(jī)效考核和效率，公共部門按功能分工，廣泛采用市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)等，無(wú)疑和傳統(tǒng)公共行政截然不同，甚至有學(xué)者將其視為行政學(xué)新的典范。［18］但是，新公共管理也使政府機(jī)構(gòu)破碎化，大大增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性，人們自主解決自身問(wèn)題的能力大大降低。如何使政府的功能能進(jìn)行整合的工作，為民眾提供整合型的服務(wù)，而不是奔波于各個(gè)部門、單位，就是整體性政府追求的目標(biāo)。［19］整體性治理是希望透過(guò)制度化的途徑來(lái)達(dá)成政府治理全面整合的境界，消除碎片化、破裂化現(xiàn)象，解決棘手問(wèn)題。通過(guò)治理層級(jí)、治理功能、公私部門三大面向的整合，實(shí)現(xiàn)政府治理從層級(jí)到功能再到公私部門的整合，更好地為公眾提供高效、公平、完美的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

整體性治理已經(jīng)得到了越來(lái)越多的理論和實(shí)踐者的認(rèn)同 ，并逐漸走向成熟，彭錦鵬認(rèn)為無(wú)論從理論和還是實(shí)踐層面看，整體性治理的理論都有望成為21世紀(jì)政府的的大型理論和新的治理范式。［20］毫無(wú)疑問(wèn)，隨著公共治理問(wèn)題的日趨復(fù)雜，整體性治理將成為公共行政研究最具活力的領(lǐng)域，將成為解決公共問(wèn)題和提供公共服務(wù)的一個(gè)重要理論工具。

［1］［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務(wù)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第4頁(yè)。

［2］Gladden. E. N. A History of Public Administration，London： Frank Cass，1972， p.1.

［3］［17］［18］［澳］歐·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，張成福、王學(xué)棟譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007年，第21頁(yè)，序，第4頁(yè)。

［4］竺乾威：《公共行政理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第68-69頁(yè)。

［5］ Niskanen， William A. Bureaucracy： Servant or Master？ London： Institute of Economic Affairs，1973.

［6］ Owen Hughs， Public Management and Administration： An Introduction， Macmillan Press LTD.， ST. Martins Press Inc.，1998.

［7］ Hood， Christopher，“A Public Management for All Seasons？”，Public Administration， 1991， vol.69， no.1.

［8］ Pollitt， Christopher， Managerialism and the Public Service： Cuts or Cultural in the 1990s，Oxford： Basil Blackwell，1993，p.1980.

［9］ Holmes， M.， Shand， D.，“Management Reform： Some Practitioner Perspectives on the Past Ten Years”，Goverance，vol.8， no.5.

［10］陳振明：《評(píng)西方的新公共管理范式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第6期.

［11］周志忍：《整體政府與跨部門協(xié)同》，《中國(guó)行政管理》2008年第9期.

［12］［13］［14］［15］ Perri 6， Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda， London： Palgrave Press，2002，p.53，p.2，p.37，pp.34-35.

［19］ Perri 6， Hoslistic Government， London： Demos， 1997， pp.46-49.

［20］彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢》2005年第23期。

責(zé)任編輯：王雨磊

經(jīng)濟(jì)學(xué) 管理學(xué)
·農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題研究·

［編者按］ 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方向是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以選擇不同的實(shí)現(xiàn)方式。本期由羅必良教授主持組織的三篇文章表明：（1）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不僅僅由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)所單純決定，而且與相關(guān)要素市場(chǎng)的發(fā)育與匹配密切關(guān)聯(lián)；（2）隨著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)戶是選擇“土地雇傭勞動(dòng)”（雇工經(jīng)營(yíng)）還是選擇“土地雇傭資本”（服務(wù)外包），內(nèi)含著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)向分工深化轉(zhuǎn)變的基本邏輯；（3）獲取農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，依賴于多樣化經(jīng)營(yíng)主體的生成以及網(wǎng)絡(luò)化的分工組織，“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”具有重要的案例價(jià)值。本專欄聚焦農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，期望有助于相關(guān)理論問(wèn)題研究的深化與社會(huì)實(shí)踐的創(chuàng)新。

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1000-7326（2016）08-0077-06

*本文系山東社科規(guī)劃研究青年項(xiàng)目（10DFXJ03）的階段性成果。

韓小鳳，山東社會(huì)科學(xué)院副研究員，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生（山東 濟(jì)南，250002）。