李陵玻

（南方都市報，廣東 廣州 510699）

城市治理評估中的“第三眼”
——從媒體發(fā)布榜單看媒體在政府治理效能評估中的第三方作用

李陵玻

（南方都市報，廣東 廣州 510699）

媒體作為獨立第三方，對政府部門和區(qū)級單位進行綜合指標(biāo)評估，對其行政表現(xiàn)打分排名，發(fā)布城市公共治理榜單。這些指標(biāo)評估，數(shù)據(jù)依托于政府公開發(fā)布的信息，評估體系相對客觀獨立，對于促進政府管理方式的改革創(chuàng)新起到積極作用。選擇廣州這座超大城市作為樣本分析，對于治理指標(biāo)的設(shè)置、統(tǒng)一，具有一定參考價值。

城市治理水平；政府管理方式；媒體評估

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，城市治理實現(xiàn)從粗放式管理到精細(xì)化治理的思路轉(zhuǎn)變，成為對各級黨政部門的必然要求，而如何全方位提升城市治理能力和公共服務(wù)水平，成為重要課題。

在十八屆三中全會上，我國首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念。時隔37年，2015年12月，中央城市工作會議在北京召開，“城市治理”被提到了前所未有的高度。

會議強調(diào)，政府要創(chuàng)新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細(xì)化管理。要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

城市治理水平的提升與否，需要一套客觀獨立的評估體系，科學(xué)的量化測評分析方式，對政府治理效能進行科學(xué)評估，促進政府管理方式改革創(chuàng)新。那么，在這套評估體系中，媒體作為第三方主體，能夠充當(dāng)怎樣的角色呢？

一、城市治理的概念

從城市管理到城市治理，既是城市政府的深化和現(xiàn)代發(fā)展，又是城市管理方式的巨大轉(zhuǎn)變。

在中國社會轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)上以權(quán)力為中心的自上而下的管理方式已不適應(yīng)日益復(fù)雜的城市管理實踐。另一方面，在市場經(jīng)濟的背景下，城市居民出于對自身利益的考量，參與公共事務(wù)的訴求也更加強烈。

目前對城市治理的理解種類很多，但一般而言，為多數(shù)人所接受的是“市民社會與政權(quán)之間的關(guān)系，約束者與被約束者之間的關(guān)系，政府與被管治者之間的關(guān)系”。這種理解，將城市治理的含義拓展到覆蓋政府與市民社會的關(guān)系，而且它著重提到了過程，即城市地方當(dāng)局協(xié)同私人利益集團力求實現(xiàn)集體目標(biāo)的過程，并由政治、經(jīng)濟和社會價值體系共同塑造。因此，城市治理是城市政府與市民社會、公共部門與私營機構(gòu)的互動過程。

市民社會與政府的關(guān)系是城市治理的關(guān)鍵。城市治理與傳統(tǒng)城市管理最重要的區(qū)別在于其對市民參與的強調(diào)。

有西方學(xué)者提出，城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性大大加強，要求城市政府管理方式的巨大變革，而且要求非政府部門的充分發(fā)展、服務(wù)水平的提高，以及市民社會的廣泛參與、民主意識的增強。

良好的城市治理，其特征是決策透明，城市財政管理和運行良好，在發(fā)展目標(biāo)上建立共識，明確各方面力量的責(zé)任，資源分配公正平等，城市的發(fā)展指標(biāo)得到持續(xù)改善。從本質(zhì)上來說，城市治理水平更多是一種質(zhì)的判斷，對城市治理的量化往往存在相當(dāng)多的困難。

二、治理效能的評估

國際上選取的治理指標(biāo)體系大多都是針對國家的治理，對于地方治理的衡量還較少。因為各個地方由于政策、區(qū)域發(fā)展的不同，在形成統(tǒng)一的治理指標(biāo)方面存在較大的難度。而作為未來的城市發(fā)展趨勢，城市群和超級大城市在城市治理和研究對象方面更具有代表性和說服力。

廣州是一座擁有超過1600萬常住人口、7434平方公里面積的超大城市，將其城市治理效能量化測評分析，樣本具有代表性。此外，城市治理效能評估體系通常依托于黨政部門公開發(fā)布的數(shù)據(jù)信息。

南方都市報作為一家扎根廣州的地方媒體，選擇了廣州為城市樣本，2016年4月發(fā)布《2015廣州城市公共治理年度榜單》（以下簡稱《榜單》）。這已是該媒體連續(xù)第三年發(fā)布這一榜單。南都的榜單發(fā)布聲明中指出，該榜單數(shù)據(jù)來源依托于黨政部門過去一年發(fā)布的公開可得的數(shù)據(jù)信息，并聯(lián)合多家學(xué)術(shù)機構(gòu)進行量化測評，力求客觀呈現(xiàn)廣州城市治理的現(xiàn)狀，傳導(dǎo)公眾對政府部門的一些期待，以鼓勵和促進政府部門決策更加透明、信息更加公開、公共服務(wù)水平不斷提升。

三、媒體樣本的分析

南方都市報2016年4月發(fā)布的《榜單》，劃分為三個系列、八個子榜單。透明度系列包括行政透明度榜、財政透明度榜；競爭力系列包括經(jīng)濟競爭力榜、招商競爭力榜、科技創(chuàng)新力榜；感知度系列包括公共服務(wù)滿意度榜、生態(tài)環(huán)境榜以及改革行動力榜。其中特別值得一提的是透明度系列。

目前，中國地方政府的信息公開主要有兩種形態(tài)：主動公開和被動公開。主動公開方面，因互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，除傳統(tǒng)的官方網(wǎng)站發(fā)布渠道，微博、微信近年也成為政府部門信息主動公開的渠道。新聞發(fā)布會更加不可忽視，廣州市政府自2012年春開始，定期召開市政府常務(wù)會議新聞發(fā)布會，成為外界了解廣州市中心工作的一扇窗口。被動公開方面，主要途徑是依申請公開。

《榜單》的行政透明度版塊設(shè)置了5個一級指標(biāo)，各占20分，分別是市政府常務(wù)會議即時新聞發(fā)布會、官方微博、官方微信、官方網(wǎng)站、依申請信息公開。其中，市政府常務(wù)會議即時新聞發(fā)布會根據(jù)發(fā)布會頻率、效果進行測評；官方微信根據(jù)活躍度、互動性、可讀性進行測評；官方微博依據(jù)新浪微博提供的影響力排名換算；依申請信息公開根據(jù)便捷性、規(guī)范性、及時性、回應(yīng)質(zhì)量進行測評；官方網(wǎng)站則根據(jù)國務(wù)院辦公廳2015年3月開展的《關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知》進行檢索測評。

財政透明度方面，廣州40個市直部門2015年有兩次統(tǒng)一曬帳：第一次是3月11日，統(tǒng)一掛出2015年的部門預(yù)算；第二次是10月23日，統(tǒng)一掛出2014年決算。從內(nèi)容豐富度來說，決算比預(yù)算更加豐富，因此南都在榜單設(shè)計中給予了決算部分70分的分值，預(yù)算只占30分。

根據(jù)南都榜單指標(biāo)設(shè)計的調(diào)整，可以看出廣州財政公開的進步：

第一，此前榜單曾考察各部門官方網(wǎng)站上往年決算的公布情況，由于已經(jīng)連續(xù)幾年沒有變化，今年取消了這一指標(biāo)；

第二，過去兩年曾對各部門是否即時掛到市政府官方網(wǎng)站進行評價，今年也取消了這一指標(biāo)，因為所有部門都按照財局范本要求依時掛網(wǎng)了；

第三，2015年預(yù)算中，財政局提出了新的要求，即公開政府采購預(yù)算，因此榜單增加了這一指標(biāo)。

G206

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1674-8883（2016）13-0217-01