黃中顯

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環(huán)境風(fēng)險治理碎片化與社會合作治理機制的生成

黃中顯

［摘要］環(huán)境風(fēng)險的不確定和系統(tǒng)性決定了其治理機制的靈活性和多元化，而當(dāng)今的環(huán)境風(fēng)險治理存在碎片化狀態(tài)，其中以行政規(guī)制的碎片化為典型。行政規(guī)制的碎片化具有難以克服的內(nèi)生性困境，這種困境體現(xiàn)為政府失靈狀態(tài)。為了避免環(huán)境風(fēng)險治理的碎片化，需要發(fā)展出一種社會合作的風(fēng)險治理機制。

［關(guān)鍵詞］環(huán)境風(fēng)險；風(fēng)險規(guī)制；行政規(guī)制；社會合作

一、環(huán)境風(fēng)險及其治理機制訴求

（一）環(huán)境風(fēng)險的系統(tǒng)性特征

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會。風(fēng)險社會中的最大風(fēng)險之一是因工業(yè)文明而產(chǎn)生的副產(chǎn)品——有毒廢物和環(huán)境污染。有毒廢物、環(huán)境污染和生態(tài)破壞構(gòu)成了所謂的環(huán)境風(fēng)險。它具有幾個基本的特性［1］，一是不確定性。風(fēng)險的不確定性意味著風(fēng)險在什么地方出現(xiàn)，以什么形態(tài)出現(xiàn)以及對環(huán)境、社會造成何種影響充滿或然性。二是知識依賴性。對風(fēng)險的科學(xué)認識成為風(fēng)險治理的重要依據(jù)，這也決定了風(fēng)險治理具有很強的專家依賴性。三是修復(fù)性。環(huán)境風(fēng)險的存在對存在和意識的關(guān)系、人與自然關(guān)系進行了深度的修正。環(huán)境風(fēng)險特征表明其為一種系統(tǒng)性風(fēng)險，具有整體性、流動性、廣泛性和普遍關(guān)聯(lián)性。

（二）環(huán)境風(fēng)險對治理機制的基本訴求

環(huán)境風(fēng)險的不確定性，使得現(xiàn)代人類“生活在文明的火山上”。自然破壞不再是純粹的自然現(xiàn)象而是變成社會的一部分；不可見的自然的社會化之副作用是對自然的破壞和威脅的社會化，以及他們向經(jīng)濟的、社會的和政治的對立和沖突的轉(zhuǎn)化。環(huán)境風(fēng)險意味著:風(fēng)險既非毀壞也非對安全的信任，而是“虛擬的現(xiàn)實”；一種具有威脅性的未來變成了影響當(dāng)前行為的參數(shù)；風(fēng)險直接地和間接地與文化定義和生活是否可容忍的標(biāo)準相聯(lián)系，它涉及“我們想怎樣生活”這一價值判斷；“人為制造出來的不確定性”暴露了國家-政府控制風(fēng)險能力的匱乏；新的風(fēng)險類型可能同時是地區(qū)性的和全球性的；日常的認識遮蔽了危險的傳播和活動，因此，知識和風(fēng)險的潛在影響之間存在差距；風(fēng)險社會的概念消除了自然與文化之間的差異［2］。因此，環(huán)境風(fēng)險治理就成為人類社會的重大課題。

環(huán)境風(fēng)險的系統(tǒng)性意味從價值理性層面需要對人類的文明和理念進行反思；從工具理性層面需要科學(xué)選擇環(huán)境風(fēng)險治理機制和治理工具，并且其治理機制和治理工具必然是多元化的，這些機制彼此之間形成協(xié)同能力，環(huán)境風(fēng)險才能形成嚴密的控制體系。

二、社會合作的生成邏輯：基于行政規(guī)制的碎片化和內(nèi)生性困境

（一）環(huán)境風(fēng)險治理行政規(guī)制碎片化狀態(tài)

目前，我國的社會法律系統(tǒng)發(fā)展出了兩種治理機制，代表了環(huán)境風(fēng)險治理的兩個層面：一是環(huán)境風(fēng)險預(yù)防、規(guī)避，主要是通過環(huán)境行政確立各種環(huán)境標(biāo)準和制定各種管制措施，對企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險行為進行規(guī)制；二是對于環(huán)境侵害采用環(huán)境侵權(quán)制度追究責(zé)任，以有效救濟受害者。其他環(huán)境風(fēng)險治理途徑和方式尚未發(fā)展成熟。

上述兩種機制中，通過環(huán)境侵權(quán)制度來實現(xiàn)環(huán)境損害救濟和環(huán)境風(fēng)險分配存在很大的局限性：其自身受到訴訟條件、訴訟結(jié)構(gòu)、責(zé)任認定困難和侵害者責(zé)任承擔(dān)能力有限等因素掣肘。因此，我國的環(huán)境風(fēng)險治理主要依靠環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制。但是，行政規(guī)制的制度邏輯和碎片化狀態(tài)也使其難以應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險。

1.行政規(guī)制的制度邏輯使得此種規(guī)制效能難以釋放。行政規(guī)制主要運用直接行政強制性手段對企業(yè)的環(huán)境污染行為進行調(diào)控，強調(diào)懲罰性規(guī)制。社會對此種規(guī)制模式有嚴格要求：一是實體規(guī)則運用上要根據(jù)法治國家的基本要求遵循“法無規(guī)定不可為”的原則；二是程序規(guī)則的適用上要根據(jù)程序正義的要求遵循行政行為的程序性流程。這意味著需要投入過多的行政資源證明污染物有害性、制定環(huán)境標(biāo)準或者審查企業(yè)行為違法行為等，這種機制因信息收集費用、交易費用過高而難以充分展開。企業(yè)組織數(shù)量增長、排污行為增加到達一定水平的時候，依靠行政資源投入來強化環(huán)境問題治理很快出現(xiàn)瓶頸性問題——行政資源的增長無法趕上企業(yè)環(huán)境風(fēng)險行為增加所需要的安全控制?！皞鹘y(tǒng)的規(guī)制方法因為在激烈的產(chǎn)業(yè)公害規(guī)制背景下產(chǎn)生，故重視規(guī)制的確切性，并不太考慮規(guī)制的效率性，無法應(yīng)付低風(fēng)險管理。”［3］即使最近發(fā)展出一些如經(jīng)濟激勵、價格調(diào)控等非剛性治理工具，對環(huán)境風(fēng)險的治理效果有所加強，但其制度運用邏輯并沒有改變，風(fēng)險的不確定性和行政的授權(quán)性內(nèi)在張力依然存在。

2.目前的環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。整體上，環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制呈碎片化狀態(tài)，體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的斷裂，具體體現(xiàn)在［4］：一是規(guī)制理念的斷裂。目前的治理理念無整體行動計劃，規(guī)制議程的設(shè)定和規(guī)制資源的分配上具有隨機性而未確定優(yōu)先次序。二是規(guī)制制度的斷裂。目前做法是根據(jù)環(huán)境要素劃分相應(yīng)制定污染防治與資源保護的單行法，進而設(shè)定環(huán)境標(biāo)準強制規(guī)制對象遵守。而環(huán)境諸要素之間產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)并非其簡單疊加，這種立法上的分割與行政上的分業(yè)體制不能體現(xiàn)環(huán)境整體性。三是規(guī)制機構(gòu)的斷裂。我國與環(huán)境相關(guān)的職能部門以環(huán)境單行法作為依據(jù)，對各種環(huán)境要素擔(dān)負各自的職責(zé)。這分割了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制任務(wù)，帶來了環(huán)境風(fēng)險規(guī)制上的斷裂與不協(xié)調(diào)。四是規(guī)制過程的斷裂。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程包括“風(fēng)險評估”和“風(fēng)險管理”。前者為后者提供技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)，后者在前者基礎(chǔ)上進行價值權(quán)衡和規(guī)制措施，而目前的風(fēng)險管理并不以風(fēng)險評估為依據(jù)。這種碎片化狀態(tài)表明環(huán)境風(fēng)險治理尚缺乏整體的視野與思路，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險治理陷入了低效率、高成本，嚴重浪費行政資源的局面。

（二）環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制的內(nèi)生性困境

行政規(guī)制的碎片化狀態(tài)意味著環(huán)境風(fēng)險治理的失靈狀態(tài)，其中原因是多方面的。從公共權(quán)力運行邏輯看，行政規(guī)制應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險失靈的主要原因在于公共權(quán)力的有限理性和地方權(quán)力異化。

1.公共權(quán)力的有限理性。環(huán)境風(fēng)險具有技術(shù)性、科學(xué)性和知識性要素，這構(gòu)成了對環(huán)境風(fēng)險分析評估的專家依賴性，也構(gòu)成了公共權(quán)力的有限理性。公共權(quán)力的有限理性來自人的有限理性。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，人的有限理性表明人對環(huán)境的計算能力和認識能力是有限的，人不可能無所不知。環(huán)境風(fēng)險具有的不確定性客觀上表現(xiàn)為環(huán)境侵害風(fēng)險性質(zhì)難以明確、潛在損害難以明確、導(dǎo)致環(huán)境侵害的原因難以一一查明。由此，環(huán)境風(fēng)險類型認定、分析和評估等成為難題，而環(huán)境行政需要確定性的目標(biāo)，這就存在內(nèi)在矛盾。這種有限理性的特征，體現(xiàn)在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制之中，就是各地出現(xiàn)的風(fēng)險規(guī)制隨意性現(xiàn)象。環(huán)境風(fēng)險的不確定性所導(dǎo)致的信息有限、高技術(shù)水平要求、問題復(fù)雜化等因素構(gòu)成了公共權(quán)力運用的瓶頸性約束，使得公共權(quán)力的運行表現(xiàn)出較強的知識依賴性和專家依賴性。在我國基層環(huán)境或者自然資源行政主管部門，不少地方組成人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、知識水平普遍不高、解決問題經(jīng)驗不足，這種狀況使得對環(huán)境風(fēng)險的認知、判斷和決策缺乏理性。理論上，可以通過環(huán)境風(fēng)險評估認定的來把握環(huán)境風(fēng)險，以增強公共權(quán)力運行效果。通過社會組織適度參與來克服行政規(guī)制過程中公共權(quán)力運行的有限理性，提升環(huán)境風(fēng)險行政規(guī)制效能。但遺憾的是，這種高度協(xié)同的合作機制在我國非常匱乏。

2.地方公共權(quán)力異化。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制失靈的另外一個重要原因，是地方公共權(quán)力異化。公共權(quán)力運行的邏輯起點是社會利益，它不能成為個人或者組織謀取特殊利益的工具。主流經(jīng)濟學(xué)認為，在市場經(jīng)濟上，個人受利己之心支配自身利益的最大化；而在政治市場上，個人的動機和目標(biāo)是利他主義的，政治家的目標(biāo)是謀求社會利益。然而，公共權(quán)力也會偏離既定的目標(biāo)而發(fā)生代理異化、尋租、壟斷資源等權(quán)力異化現(xiàn)象。作為個體性的官僚制化的官員同樣具有“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)在品格，“官僚化官員一般都有一系列復(fù)雜的目標(biāo)，包括權(quán)力、收入、聲望、安全、個人舒適、對理念、機構(gòu)或者國家的忠誠，卓越工作的驕傲感，服務(wù)公眾利益的渴望”［5］。這些復(fù)雜的目標(biāo)和動機，在不同的制度結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境下通過特定的組織（利益集團）形式得到釋放。在我國，對政治生活產(chǎn)生影響的既有行業(yè)利益集團，也有地區(qū)利益集團，還有特殊利益凝結(jié)而成的利益集團，如生產(chǎn)利益集團、消費者利益集團、文化利益集團、殘疾人利益集團等，其中影響最大的是地區(qū)利益集團［6］。因此，在我國，公共權(quán)力異化的最大問題是地區(qū)利益集團的形成——地方政府和生產(chǎn)企業(yè)的政經(jīng)合謀所產(chǎn)生的利益集團。在集團利益驅(qū)動下，生態(tài)環(huán)境資源成謀取私有化利益的工具。在現(xiàn)實中，環(huán)境侵害主體一般為企業(yè)，也就是生產(chǎn)利益集團。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一個經(jīng)濟利益和環(huán)境權(quán)益博弈和平衡問題，必然觸及地方企業(yè)經(jīng)濟利益和地方經(jīng)濟發(fā)展。地方利益集團的形成與我國的財政分權(quán)制度有關(guān)。在我國，中央和地方財政分權(quán)制度的確立確定了國家和地方的經(jīng)濟利益分成形態(tài)。它確立了這樣一種公共權(quán)力運行的激勵機制，即確立以經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟增長和財政貢獻為地方官員晉升和政治市場中取得話語權(quán)的基本動力。國家從全局角度將環(huán)境問題治理提升到政治高度，并將環(huán)境治理績效作為地方權(quán)力政績考核的基本要素。如此，經(jīng)濟發(fā)展激勵和環(huán)境治理政治壓力構(gòu)成了地方政府的雙重激勵機制，這導(dǎo)致地方政府公共權(quán)力的運行機制發(fā)生了重大變化，形成了三方利益博弈格局：社會（個人）環(huán)境利益、企業(yè)經(jīng)濟利益和政府政治利益。在此格局中，利益的實現(xiàn)程度有賴于利益的組織化程度，然而其中組織能力極不對稱：社會和個人是未經(jīng)組織的潛在利益集團，而企業(yè)和政府都是高度組織的利益集團。如此，公共權(quán)力和地方企業(yè)經(jīng)濟的結(jié)盟似乎就是再自然不過的邏輯結(jié)果。此外，地方經(jīng)濟利益集團的形成還與地方政府官員的個體性逐利行為相關(guān)。環(huán)境問題治理使得政府干預(yù)市場運行具有合理性。政府擁有生產(chǎn)項目的環(huán)境影響評價、環(huán)境許可、環(huán)境監(jiān)察和執(zhí)法等管制權(quán)力，并可以通過環(huán)境規(guī)制引導(dǎo)市場投資方向。這些管制產(chǎn)生了形式各異的租金，從而引發(fā)人們對租金的競爭［7］。在缺乏有效的公共權(quán)力內(nèi)部分權(quán)制衡機制和社會外部制衡機制的情況下，權(quán)力運用的過程很容易產(chǎn)生非法尋租行為——環(huán)境的管制權(quán)力被某種追逐個人私利或者集團利益的官員用來和企業(yè)賄賂進行放松環(huán)境管制的交換。這種公共權(quán)力和企業(yè)經(jīng)濟利益的聯(lián)姻使得地方企業(yè)利益集團和政府利益集團都實現(xiàn)了收益最大化，并將社會成本轉(zhuǎn)嫁給社會。

在公共權(quán)力的有限理性和地方性異化兩重動因之下，環(huán)境風(fēng)險治理的行政規(guī)制很難取得實質(zhì)性的效果。

三、環(huán)境風(fēng)險社會合作治理的生成和基本結(jié)構(gòu)

針對行政規(guī)制碎片化所導(dǎo)致的治理失靈，政府部門也進行了一些自我調(diào)整，例如：通過行政改革以盡量克服對官僚體制的弊端；為了解決官僚制體制由于組織結(jié)構(gòu)和管理方式上的權(quán)力集中而影響行政效率的問題，行政改革沿著分權(quán)的思路來對官僚制加以改造。但這些變革都沒有觸及官僚體制內(nèi)核，它只是一場按照官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化的思路對官僚制進行修補和校正的工作，是在一些枝節(jié)問題上對官僚制的調(diào)整［8］。但是，這些調(diào)整都不能從根本解決現(xiàn)存的問題，只有通過社會合作才能進一步協(xié)調(diào)。

（一）公共權(quán)力社會化：環(huán)境風(fēng)險社會合作治理的形成

環(huán)境問題無法通過自治性的合作解決，這促使了國家干預(yù)社會的強化。相對于其他社會風(fēng)險而言，環(huán)境風(fēng)險治理專業(yè)性更強、科技含量更高、資本投入更大和治理風(fēng)險更突出，因此，公共權(quán)力的有限理性尤為突出、權(quán)力異化更加明顯。這表明，在環(huán)境風(fēng)險治理領(lǐng)域，公共權(quán)力社會化協(xié)同進程比其他領(lǐng)域更為迫切。在西方國家，從20世紀90年代以來，市場失靈和政府失靈與日益增長的環(huán)境權(quán)益實現(xiàn)需求之間緊張的張力驅(qū)動下，非政府社會組織逐漸興起并成為環(huán)境問題治理的第三方力量?，F(xiàn)代環(huán)境問題治理結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了從市場經(jīng)營者的一元治理，政府和市場的二元治理，再到政府、市場和公民社會的三元治理的變遷路徑，逐步形成了政府、市場和公民三位一體、完整的環(huán)境問題治理系統(tǒng)［9］。在環(huán)境問題治理領(lǐng)域的社會合作進程中，環(huán)境公共權(quán)力的運行機制發(fā)生重大變化。例如，環(huán)境治理手段隨著“放權(quán)、分權(quán)讓利”悄悄發(fā)生著變化；環(huán)境治理政策和手段的選擇逐步由完全的命令性控制過渡到以信息公開為內(nèi)部約束，以經(jīng)濟工具為外部約束的自愿性的手段選擇。

這種多元治理結(jié)構(gòu)也叫“多中心治理”。其認為公共事務(wù)的治理、公共產(chǎn)品的提供不應(yīng)限于政府。它強調(diào)公民社會、特別是非政府組織的作用，認為不僅要利用政府的管理效能，還要發(fā)揮公眾參與的作用，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式實施對環(huán)境問題的共同治理。社會合作的過程，實際上是公共權(quán)力社會化的進程。通過公共權(quán)力社會化運行機制的調(diào)適，公共權(quán)力的職能并沒有削弱，反而得到了強化——公共權(quán)力還保持著對公共事務(wù)的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控而作用范圍更大了。環(huán)境風(fēng)險的社會合作治理，重在強調(diào)社會力量介入環(huán)境風(fēng)險治理，以克服當(dāng)前碎片化的治理狀態(tài)，而不是取代政府行政規(guī)制。

（二）環(huán)境風(fēng)險社會合作治理的基本要素

這種環(huán)境問題的共同治理實際上是社會合作過程，其核心要素體現(xiàn)在：

1.治理主體、規(guī)制手段多元化。傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險行政治理工具導(dǎo)致政府缺乏對企業(yè)組織行動邏輯的內(nèi)在把握，所以運用起來問題重重。多中心治理強調(diào)多元化的治理主體、綜合性的環(huán)境問題治理工具。針對不同類型的環(huán)境風(fēng)險或者環(huán)境風(fēng)險的不同層面，其治理主體可以由政府或者不同的社會主體擔(dān)任。政府不能事無巨細都要過問而忽視了其宏觀調(diào)控功能和職責(zé)。在治理工具選擇上，社會合作治理強調(diào)針對具體環(huán)境公共事物的品性，選擇不同的治理工具，并注重不同工具之間的綜合運用。尤其強調(diào)軟性的經(jīng)濟激勵治理工具的運用，通過一定的利益誘導(dǎo)機制，肯定和尊重生產(chǎn)企業(yè)合理的逐利行為，引導(dǎo)其通過自身判斷進行市場行為的理性選擇，以追求更高的治理效率和更低的治理成本。

2.社會作為治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要素。傳統(tǒng)環(huán)境風(fēng)險治理模式將不同的環(huán)境、環(huán)境要素劃歸不同的政府職能部門作為行政主管部門，依靠政府部門之間在公共權(quán)力職責(zé)上的明確分工來進行治理。這種封閉的官僚制協(xié)作治理形式績效欠佳。在政府和社會關(guān)系定位上，這種機制把社會作為政府治理外在的環(huán)境因素，即把社會作為政府環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的參照坐標(biāo)和評價要素，考慮社會影響度、關(guān)注度、社會利益需求等要素，以此作為調(diào)整政府規(guī)制行為的參考，而并沒有把社會作為一個和政府平行的治理力量。而社會合作強調(diào)多中心治理。多中心治理機制強調(diào)“政府、社會、市場”三元的共同治理結(jié)構(gòu)關(guān)系［10］。這種機制把社會治理和政府治理看作是環(huán)境問題治理的兩股重要力量。社會不僅僅作為一種政府公共行政的外在環(huán)境，也不僅僅作為政府公共行政的評價要素，而是作為一種環(huán)境問題治理的重要力量，社會治理和政府治理同屬于共同治理機制的組成部分，而不是把社會治理機制作為公共治理的外在機制。

3.多中心治理結(jié)構(gòu)。環(huán)境風(fēng)險治理的社會合作，強調(diào)政府與政府之間、政府與社會之間的協(xié)同合作，通過建立開放式的合作機制，把第三部門力量導(dǎo)入環(huán)境風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化、多中心的治理格局。這不僅僅限于國家與社會之間的合作，而是一種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的合作治理。具體而言，這種合作治理結(jié)構(gòu)包括四方面：一是中央和地方政府的合作。從中央和地方環(huán)境治理的狀況看，中央與地方政府擁有的權(quán)力和環(huán)境信息之間剛好成反比，即中央過于集權(quán)但是信息有限而地方政府缺乏治理權(quán)力但是環(huán)境信息充分。二是區(qū)域之間的合作。環(huán)境問題的流動性特點使得傳統(tǒng)的機械的“部門化治理”不再適用，必須建立區(qū)域性協(xié)作機制。三是政府和第三部門組織的合作。四是政府和企業(yè)組織的合作。通過多元化的合作治理，在一定程度上能減輕因為環(huán)境公共行政資源不足而導(dǎo)致政府對環(huán)境風(fēng)險治理無力的局面。

四、結(jié)　語

環(huán)境風(fēng)險社會對傳統(tǒng)風(fēng)險治理機制提出了更高的要求。遺憾的是，當(dāng)前應(yīng)對風(fēng)險的治理機制整體上是碎片化的，這種碎片化導(dǎo)致了治理失靈。這種失靈狀態(tài)以政府規(guī)制碎片化為特征，其具有難以克服的內(nèi)生性困境——公共權(quán)力的有限理性和地方性異化。為此，社會合作治理成為必然。在風(fēng)險社會中，政府既不能僅僅以靜態(tài)的法律規(guī)范為依據(jù)消極執(zhí)法，也不能完全憑借其自身對抽象的法律目的、精神的界定來干預(yù)社會，而是要維護和保障社會系統(tǒng)的自治，并為社會自治提供指導(dǎo)和幫助。這是社會系統(tǒng)內(nèi)部的溝通與對話過程，也意味著環(huán)境風(fēng)險治理機制的重大轉(zhuǎn)換——社會合作治理的形成。當(dāng)然這種合作治理模式還在發(fā)展之中，很多具體的制度構(gòu)建問題還有待深入研究。

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［責(zé)任編輯：索原］

［基金項目］國家社科基金一般項目（14BFX115）；廣西科學(xué)實驗（中國東盟研究）中心東盟法律研究團隊課題組項目（2013）

［中圖分類號］X1

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1004- 4434（2016）04- 0078 -04

［作者簡介］黃中顯，廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中國-東盟研究中心研究員，法學(xué)博士，廣西南寧530006