鄭青，夏國永

歐洲難民危機(jī)沖擊下的區(qū)域福利政治發(fā)展困境

鄭青，夏國永

區(qū)域福利政治具有利用空間發(fā)展戰(zhàn)略，產(chǎn)生“激發(fā)社會(huì)福利發(fā)展動(dòng)力”的功能，但這一功能的發(fā)揮，受制于區(qū)域福利政治發(fā)展所處的社會(huì)政治生態(tài)條件。歐洲難民危機(jī)折射出區(qū)域福利政治發(fā)展模式在處理國家間政治分歧與危機(jī)管控應(yīng)對方面的無力。歐洲難民危機(jī)制造出的脆弱且不穩(wěn)定的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，沖擊著區(qū)域福利政治發(fā)展的難題、短板及分歧。歐洲難民危機(jī)的治理困局展現(xiàn)區(qū)域福利政治發(fā)展的要求，分別需要從戰(zhàn)略的高度、動(dòng)力的激發(fā)、機(jī)制的構(gòu)建和方法的尋求四個(gè)層面解決區(qū)域福利政治發(fā)展的沖突與延續(xù)、共識(shí)與行動(dòng)、領(lǐng)導(dǎo)與合作、排斥與融入等方面的問題。

歐洲難民危機(jī)；區(qū)域福利政治；發(fā)展困境

一、導(dǎo)言

進(jìn)入21世紀(jì)，人類社會(huì)遭遇到的一個(gè)共性難題，就是民族國家普遍存在福利與政治的膠著狀態(tài)，表現(xiàn)為公共輿論中“對行政充滿不信任感的福利意向”[1]（P3）。對此占主導(dǎo)的解決之道，是西方學(xué)者們長期以來主張尋求民族國家福利分配的公正。但全球化的時(shí)代背景，福利問題政治化、國內(nèi)政治國際化，使這類僅局限于國別疆域內(nèi)的福利政治的研究，存在由于問題研究不全面、不充分導(dǎo)致相關(guān)主題的研究陷入難以突破的困境。面對福利政治的研究現(xiàn)狀，筆者嘗試對福利政治的發(fā)展作出兩個(gè)方面的研究拓展：一是立足全球化下福利政治發(fā)展的區(qū)域時(shí)空研究；二是聚焦具有危機(jī)聯(lián)動(dòng)與矛盾管控的區(qū)域福利政治發(fā)展的功能內(nèi)涵研究。以便從世界秩序的變革中考察區(qū)域協(xié)同解決人類面臨的福利與政治之間膠著困境的發(fā)展路徑。為此，文章選取近年來備受國際社會(huì)關(guān)注的歐洲難民危機(jī)的社會(huì)變革條件，考察區(qū)域福利政治發(fā)展面臨的難題、短板、分歧，探究區(qū)域福利政治發(fā)展所要遵循的協(xié)同治理路徑，包括區(qū)域福利政治發(fā)展所需的治理能力、具有共識(shí)性的治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則、為區(qū)域協(xié)同治理的福利政治參與等方面提供區(qū)域整合發(fā)展所需的政治資源和制度環(huán)境等。以此解析區(qū)域福利政治發(fā)展的戰(zhàn)略、動(dòng)力、機(jī)制、方法等約束條件及應(yīng)注意的理論與現(xiàn)實(shí)問題。

福利政治發(fā)展的核心問題是協(xié)調(diào)福利發(fā)展動(dòng)力與政治運(yùn)行機(jī)制之間的關(guān)系。長期以來，圍繞民族國家福利政治發(fā)展的研究對象，福利政治發(fā)展的性質(zhì)主要?dú)w結(jié)為國家層面的社會(huì)保障問題：福利政治發(fā)展的總體水平受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況；福利政治發(fā)展的動(dòng)力來源于具有路徑依賴的國家政治運(yùn)行機(jī)制的責(zé)任規(guī)定。顯而易見，這一局限于國別福利政治發(fā)展的研究思路，凸顯了福利政治發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家治理能力等的國別差異，但漠視或忽略了關(guān)乎超越一國國民福祉的福利政治發(fā)展危機(jī)及其根源。而這正是長期以來由資本文明主導(dǎo)的現(xiàn)代人類社會(huì)發(fā)展的短板之一，即由強(qiáng)權(quán)的資本擴(kuò)張，導(dǎo)致國際社會(huì)福利政治發(fā)展的動(dòng)力空間失衡，產(chǎn)生影響全局性的區(qū)域福利政治發(fā)展的戰(zhàn)略危機(jī)。當(dāng)這一危機(jī)處于可控的狀態(tài)時(shí)，危機(jī)主要表現(xiàn)為區(qū)域福利政治發(fā)展的差異；但當(dāng)這一危機(jī)處于不可控的局面時(shí)，危機(jī)危害到的是整個(gè)全局性的包括民族國家、區(qū)域乃至整個(gè)國際社會(huì)的和平與發(fā)展問題。近年來發(fā)生的歐洲難民危機(jī)，正是凸顯了區(qū)域福利政治發(fā)展的戰(zhàn)略危機(jī)的性質(zhì)。

對此，本文著重從四個(gè)方面進(jìn)行分析：一是歐洲難民危機(jī)的產(chǎn)生根源引發(fā)區(qū)域福利政治發(fā)展的難題；二是歐洲難民危機(jī)的演變軌跡凸顯區(qū)域福利政治發(fā)展的短板；三是歐洲難民危機(jī)的應(yīng)對策略激化區(qū)域福利政治發(fā)展的分歧；四是歐洲難民危機(jī)的治理困局展現(xiàn)區(qū)域福利政治發(fā)展的要求。通過這四個(gè)方面的分析，說明本文研究主題的問題性質(zhì)從以往民族國家的福利政治發(fā)展的責(zé)任動(dòng)力向區(qū)域福利政治發(fā)展的空間動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，這就要求轉(zhuǎn)變相應(yīng)的區(qū)域福利政治發(fā)展的政治運(yùn)行機(jī)制。

二、歐洲難民危機(jī)的產(chǎn)生根源引發(fā)區(qū)域福利政治發(fā)展的難題

區(qū)域福利政治發(fā)展，指的是在由獨(dú)立主權(quán)國家組成的區(qū)域空間內(nèi)，福利作為凝聚區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)力的實(shí)踐價(jià)值目標(biāo)，通過政治運(yùn)行機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)，以此確保區(qū)域發(fā)展的秩序與民族國家的利益。區(qū)域福利政治發(fā)展與國家福利政治發(fā)展的相同之處，除具有“回應(yīng)社會(huì)發(fā)展危機(jī)、滿足社會(huì)基本需求”的保障功能之外，其獨(dú)特的功能還具有通過利用空間發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生“激發(fā)社會(huì)福利的發(fā)展動(dòng)力”。從這一點(diǎn)來說，福利政治發(fā)展是推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略手段。由于區(qū)域福利政治發(fā)展涉及區(qū)域內(nèi)、區(qū)域外、區(qū)域間等多維空間，需要面對多元政治社會(huì)生態(tài)環(huán)境的制約和影響，具有脆弱性與不穩(wěn)定性等特性，但多維空間又為民族國家膠著的福利與政治的發(fā)展提供了空間發(fā)展動(dòng)力，產(chǎn)生區(qū)域福利政治發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

長期以來，區(qū)域福利政治發(fā)展受到漠視，至少有三個(gè)方面的認(rèn)知原因：一是福利政治隸屬于民族國家政治范疇的慣性認(rèn)知，且把經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平當(dāng)作決定性的要素，區(qū)域福利政治發(fā)展的差異被認(rèn)為具有客觀性。二是在依然由資本文明支配的國際社會(huì)，核心—邊緣占主導(dǎo)的區(qū)域國家構(gòu)成結(jié)構(gòu)，區(qū)域福利政治成為強(qiáng)勢國家或國家群體獲得比較優(yōu)勢利益的手段，區(qū)域福利政治發(fā)展的格局被認(rèn)為具有主觀性。三是區(qū)域福利政治發(fā)展無疑需要通過凝聚福利發(fā)展共識(shí)和采取統(tǒng)一政治行動(dòng)才能產(chǎn)生實(shí)效，但在經(jīng)濟(jì)全球化向縱深方向發(fā)展、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全危機(jī)疊加的國際形勢下，政治碎片化使得福利政治發(fā)展的合作被認(rèn)為缺乏相關(guān)的條件。區(qū)域福利政治發(fā)展受到漠視，在實(shí)踐層面至少表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是福利政治發(fā)展積貧積弱的地區(qū)，總有強(qiáng)勢國家對弱勢國家殖民掠奪的歷史印跡；二是在撕裂其他國家或地區(qū)福利政治發(fā)展基礎(chǔ)上的發(fā)展模式，最終導(dǎo)致?lián)p害自身福利政治發(fā)展的危機(jī)溢出后果。

2015年爆發(fā)的歐洲難民危機(jī)，把國際社會(huì)區(qū)域一體化發(fā)展最為先進(jìn)的歐洲與區(qū)域局勢依然處于動(dòng)蕩甚至戰(zhàn)爭狀態(tài)的中東、北非地區(qū)聯(lián)系在了一起，這一危機(jī)的根源凸顯現(xiàn)代區(qū)域福利政治發(fā)展的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。對近乎失控的歐洲難民危機(jī)及暴恐頻發(fā)的次生危機(jī)，盡管整個(gè)歐洲目前還沒有一個(gè)明晰而有效的解決辦法，但國際社會(huì)對這一危機(jī)發(fā)生根源的認(rèn)知卻具有一定的共識(shí)，具有代表性的相關(guān)觀點(diǎn)認(rèn)為，“今天的難民危機(jī)既有遠(yuǎn)因也有近因。遠(yuǎn)因自然是當(dāng)年西方對全世界的殖民掠奪。其后果之一就是留下了眾多講英語和法語的政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)很落后的第三世界國家。每當(dāng)出現(xiàn)政治危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，這些沒有語言障礙的難民便涌向前宗主國。近因則是西方的外交戰(zhàn)略失誤。目前涌入歐洲的難民共有兩類：一是阿富汗、伊拉克和敘利亞的戰(zhàn)爭難民，而這三個(gè)國家的亂局則是西方一手導(dǎo)致的。二是阿拉伯之春后，曾經(jīng)配合西方堵截難民和非法移民的政權(quán)被西方推翻，比如利比亞的卡扎菲。由于利比亞也陷入無政府狀態(tài)，結(jié)果不但無法發(fā)揮過去堵截的作用，相反獲得自由的他們也成為外逃的主力”[2]。歐洲面臨潮水般的難民涌入，其福利政治所要維護(hù)的區(qū)域秩序和民族國家的利益，由于責(zé)任分擔(dān)無法達(dá)成共識(shí)，而以英國的脫歐及原有維護(hù)區(qū)域一體的政治運(yùn)行機(jī)制如申根協(xié)議的違背，導(dǎo)致歐盟面臨解體的困境。歐洲難民危機(jī)的產(chǎn)生根源，引發(fā)難民流出與流入地區(qū)福利政治發(fā)展出現(xiàn)了難題。

三、歐洲難民危機(jī)的演變軌跡凸顯區(qū)域福利政治發(fā)展的短板

利用區(qū)域空間尋求福利政治發(fā)展動(dòng)力，原因在于“區(qū)域一體化的首要目標(biāo)是追求在更大范圍內(nèi)資源配置的優(yōu)化，提高資源利用的效率，增進(jìn)區(qū)內(nèi)國家的社會(huì)福利，使每一個(gè)成員國能獲取比單獨(dú)一國時(shí)更大的利益”[3]（P57）。區(qū)域福利政治發(fā)展涉及四個(gè)方面的基本問題，即區(qū)域福利政治發(fā)展的目的、內(nèi)容、方式、成效。就目前區(qū)域發(fā)展實(shí)踐而言，區(qū)域經(jīng)濟(jì)及軍事一體化占主要合作模式，區(qū)域政治一體化的發(fā)展短板較為明顯，而為區(qū)域內(nèi)外民眾謀福利的福利政治的發(fā)展較為少見。對于區(qū)域一體化發(fā)展較好的歐洲而言，即使福利主義已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)民族國家的文化特質(zhì)，但對于未來歐洲區(qū)域福利發(fā)展的展望而言，“一種較悲觀的前景是，由于歐盟‘負(fù)一體化’的社會(huì)整合難以實(shí)現(xiàn)，無法建立起強(qiáng)大的統(tǒng)一社會(huì)福利體系，因此歐洲一體化進(jìn)程將導(dǎo)致各國的福利體系向自由主義模式收斂，即歐盟的財(cái)政緊縮要求迫使各國政府縮減公共福利，那些原本實(shí)行社會(huì)民主主義福利模式的國家將受到極大沖擊”[4]。顯然，一旦歐盟內(nèi)民族國家福利持續(xù)緊縮，就會(huì)迫使一方面更加強(qiáng)烈爭取更多有利于本國區(qū)域一體化的福利利益，另一方面區(qū)域內(nèi)民族國家為維持本國國民福利的平穩(wěn)采取加大政府補(bǔ)貼非市場競爭、實(shí)施具有排斥外來移民的政策，區(qū)域內(nèi)民族國家福利政治的發(fā)展更加碎片化。

區(qū)域聯(lián)盟或區(qū)域一體的最終目的是通過區(qū)域合作謀取單一民族國家無法獲取的福利，違背了這一核心宗旨，區(qū)域合作只能淪為少數(shù)利益者謀取私利的工具，區(qū)域合作的前景堪憂。從學(xué)理上來看，區(qū)域福利政治發(fā)展的目的包括兩個(gè)層面：一是維護(hù)區(qū)域秩序；二是增進(jìn)民族國家的公共福利。區(qū)域福利政治發(fā)展的內(nèi)容包括三個(gè)層面：一是通過擴(kuò)大稅收、增加就業(yè)、增強(qiáng)經(jīng)貿(mào)資本人員等的流動(dòng)，創(chuàng)造福利；二是提供生產(chǎn)福利的機(jī)會(huì)；三是提升發(fā)展福利的能力。區(qū)域福利政治發(fā)展的方式，主要通過主導(dǎo)加協(xié)商展開，兩者是統(tǒng)一的，主導(dǎo)給予協(xié)商以引導(dǎo)，協(xié)商給予主導(dǎo)以支持。這就要求區(qū)域福利政治發(fā)展要有主導(dǎo)福利政治發(fā)展的力量，要建立相關(guān)的協(xié)商機(jī)制。區(qū)域福利政治發(fā)展的成效是最大化地增進(jìn)區(qū)域發(fā)展的共識(shí)和行動(dòng)力。

然而，難民危機(jī)演變軌跡暴露出歐洲區(qū)域福利政治發(fā)展的短板。出于對20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)的歷史記憶，決定了現(xiàn)代歐洲在文明演進(jìn)中具有注重觀照歷史經(jīng)驗(yàn)的精神氣質(zhì)，其中，接收和安置難民成為歐洲生活方式的一部分。正是基于關(guān)懷難民的人道主義的價(jià)值自律，無論從難民數(shù)量還是歐洲的安置能力來看，此次的難民流入本不應(yīng)成為危機(jī)，但事實(shí)是，難民危機(jī)愈演愈烈，歐洲對此的管理呈現(xiàn)無序、低能。難民危機(jī)演變軌跡暴露出歐洲區(qū)域福利政治發(fā)展的短板。難民危機(jī)流動(dòng)軌跡由難民流出國和流入國兩個(gè)空間組成，連接這兩個(gè)空間的推拉力除了空間接近、語言文化相關(guān)、形勢所迫等客觀原因之外，起決定作用的，一是流出國難民流動(dòng)的意愿，二是流入國接納難民的政策基礎(chǔ)。對于經(jīng)歷過戰(zhàn)亂的難民而言，流向能夠安身立命且具有可預(yù)見未來生存保障的國家無疑是首選。而歐洲國家具有可比優(yōu)勢的福利基礎(chǔ)及西歐較為明確的難民接納政策并有核心大國德國等國家聲稱積極接納難民的承諾，激發(fā)了中東、北非難民冒著風(fēng)險(xiǎn)奔赴歐洲而來。

但歐洲主導(dǎo)國家顯然低估了難民危機(jī)的演變形勢和高估了自身處理難民危機(jī)的能力，有效處理難民問題的前提，是要確保難民流動(dòng)可控，大量接收難民是為了幫助這些難民度過戰(zhàn)亂，無論是難民數(shù)量還是幫助時(shí)效都是有限和臨時(shí)的，因此就近幫助難民度過危機(jī)無疑是最佳選擇，并要加強(qiáng)對難民流動(dòng)的正確引導(dǎo)，但就此次難民危機(jī)流動(dòng)軌跡而言，顯然這類的幫助與引導(dǎo)是缺乏的。如“在國際難民涌向德國的過程中，按照其行進(jìn)線路，歐盟國家可以分為意大利、希臘等難民登陸的‘前線國家’，難民經(jīng)過的匈牙利、捷克、奧地利等‘過境國家’：以及最終接收難民的德國、瑞典等‘目的地國家’?！熬€國家’和‘過境國家’都無意接收更多難民，擔(dān)心‘目的地國’的接收能力有限，最終會(huì)把難民堵在自己國家內(nèi)。這種擔(dān)心并不是多余的。對歐盟來說，此次難民危機(jī)實(shí)際上是其‘未完成’的制度體系造成的：目前歐盟建立了取消內(nèi)部邊界的申根體系，但是避難政策卻仍屬于成員國內(nèi)政，共同體沒有權(quán)能干預(yù)成員國避難政策。在難民危機(jī)的壓力下，歐盟成員國不得不接受難民配額方案，意味著歐洲一體化的程度又有提高。但是，難民危機(jī)過程中少數(shù)國家作秀、全體國家‘埋單’的做法對歐盟團(tuán)結(jié)產(chǎn)生的消極影響也不可忽視”[5]。

四、歐洲難民危機(jī)的應(yīng)對策略激化區(qū)域福利政治發(fā)展的分歧

“二戰(zhàn)”以來，彰顯歐洲具有文明性且構(gòu)成其發(fā)展動(dòng)力的，有兩個(gè)標(biāo)志性的價(jià)值理性，一是從慘痛的歷史經(jīng)歷中習(xí)得的人道主義精神；二是從維護(hù)公民權(quán)的高度構(gòu)建的較為全面的福利主義保障。人道主義精神賦予歐洲“新”的形象，福利主義保障體現(xiàn)歐洲“強(qiáng)”的實(shí)力。正是這兩大價(jià)值理性使得歐洲區(qū)的國家彼此具有了認(rèn)同的共識(shí)基礎(chǔ)和共同行動(dòng)的要求。但值得注意的是，這兩大價(jià)值理性的實(shí)踐是需要條件的：人道主義精神的發(fā)揚(yáng)需要支付成本，而福利主義保障的提供需要能力。由于歐洲是由諸多主權(quán)國家構(gòu)成的發(fā)展聯(lián)盟，這一價(jià)值實(shí)施能力除了不言自明的人力、物力、財(cái)力等硬實(shí)力之外，還有一個(gè)不可或缺的軟實(shí)力，就是激發(fā)歐洲各個(gè)國家發(fā)展共識(shí)和行動(dòng)的協(xié)同力，如果忽視了這一能力的維護(hù)和提升，不僅無法發(fā)揮歐洲具有的硬實(shí)力功效，而且還有可能因協(xié)同無力，產(chǎn)出阻礙價(jià)值理性實(shí)施的離心力。其原因之一，在于組成歐洲的各個(gè)國家發(fā)展程度不同，對維護(hù)歐洲價(jià)值理性的使命感和能力存有差異。除了歐洲國家之間為維護(hù)價(jià)值理性所需的協(xié)同度之外，還有三個(gè)不可忽視的客觀情況需要被關(guān)注：一是實(shí)施價(jià)值理性的國家公權(quán)力的執(zhí)行者與廣大公民之間訴求意向的契合度，兩者在維護(hù)利益的關(guān)注點(diǎn)上具有交集，但不完全重疊，相較而言，前者更加宏觀，不僅需要考慮本國公民的利益訴求，而且還要兼顧區(qū)域的發(fā)展需求。二是價(jià)值理性實(shí)施的兼顧度，歐洲兩個(gè)價(jià)值理性既可能互構(gòu)，又可能成為彼此發(fā)展的障礙，過于關(guān)注某一個(gè)方面，必然引發(fā)另一方面的缺失。三是推進(jìn)價(jià)值理性實(shí)施任務(wù)的調(diào)整度，隨著價(jià)值理性實(shí)施的社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變化，應(yīng)明確階段性實(shí)施目標(biāo)和手段，固守原有的實(shí)施方法導(dǎo)致的低效只會(huì)違背價(jià)值理性。歐洲價(jià)值理性實(shí)施的協(xié)同度、契合度、兼顧度及調(diào)整度，構(gòu)成了破解歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題的共識(shí)和行動(dòng)力的決定要素，對此的違背，只會(huì)導(dǎo)致相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展陷入分歧及困境。

歐洲難民危機(jī)的應(yīng)對歷程缺失上述四個(gè)“度”的觀照，形成了應(yīng)對分歧，彰顯區(qū)域福利政治發(fā)展的困境。歐洲難民危機(jī)經(jīng)歷了一個(gè)被動(dòng)向主動(dòng)、無序向無助、積極向消極的應(yīng)對演變過程，盡管有德國等個(gè)別國家對接收難民具有明確的堅(jiān)守政策之外，不斷涌入的難民潮、各自求安的國家難民緊縮政策、無法預(yù)料的難民暴恐事件等，促使歐洲對外的難民危機(jī)轉(zhuǎn)變成了對內(nèi)仇恨情緒上升的社會(huì)危機(jī)，甚至出現(xiàn)了以英國脫歐事件為驅(qū)動(dòng)的歐洲政治危機(jī)。毗鄰而居的地理位置、高福利的生存保障預(yù)期、老齡化社會(huì)需要難民補(bǔ)充勞動(dòng)力等，從這些方面來看，“移民不僅為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了豐沛的勞動(dòng)力資源，也是當(dāng)代歐洲人口構(gòu)成和多元文化的重要組成部分，接收避難移民、為難民提供庇護(hù)更是歐洲人道主義思想和價(jià)值觀的重要體現(xiàn)”[6]。難民與歐洲本可互為所需，從涌入歐洲的難民總量來看，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及難民來源地的鄰國多。可見，不是難民而是應(yīng)對難民的不當(dāng)策略才是激化歐洲難民危機(jī)的主要原因。歐洲難民危機(jī)存在重大的應(yīng)對分歧：

一是缺乏協(xié)同度。對此有學(xué)者指出，“歐洲缺乏足夠的手段來分清哪些是難民、哪些是經(jīng)濟(jì)難民；也缺乏足夠手段甄別哪些移民是經(jīng)過注冊的，哪些是沒有注冊的。歐洲各國對于難民危機(jī)的政策也充滿分歧，比如，德國宣布2015年之前可以接收80萬難民，其他一些國家卻宣布不接收任何難民。另外一些國家的態(tài)度則介于兩者之間。它們不知道到底應(yīng)該怎么做，或者政策和態(tài)度每個(gè)月甚至每個(gè)星期都會(huì)發(fā)生改變”[7]。進(jìn)入2016年，歐洲的申根地區(qū)有越來越多的國家加入了恢復(fù)邊境管控的行列，此舉與其說是甄別真正難民所需，還不如說是為了防止更多的難民入境，暴露歐盟體系缺乏協(xié)調(diào)管控難民危機(jī)的機(jī)制設(shè)計(jì)，即“有共同貨幣，卻沒有財(cái)政部的支持；有共同邊界，卻沒有統(tǒng)一的移民政策；技術(shù)官僚制定的外交政策與國家權(quán)力的源頭背道而馳”[8]。

二是缺乏契合度。解決難民危機(jī)涉及兩個(gè)發(fā)展階段，即接收與安置，這不僅是政治領(lǐng)導(dǎo)人的事，還影響到每位公民的生活，因此，政治領(lǐng)導(dǎo)人處理難民危機(jī)的問題需要獲得公民們的認(rèn)同與支持。但“歐洲一些國家的主流政黨和政治人物未能拿出有效舉措來解決民眾對難民危機(jī)和恐怖威脅的深切關(guān)注，而極右翼政黨正越來越多地拿這些話題做文章。這帶來的直接后果將是極右翼勢力得到加強(qiáng)，獲得更多支持。這會(huì)讓歐洲國家陷入危險(xiǎn)境地”[9]。

三是缺乏兼顧度。歐洲應(yīng)對難民危機(jī)，前松后緊，歐洲的人道主義與福利主義成為吸引難民涌入的兩大重要價(jià)值理性，但對難民接受國而言，短期內(nèi)在這一危機(jī)事件的應(yīng)對中出現(xiàn)了無法兼顧的難題。以德國為例，盡管總理默克爾力排眾議，堅(jiān)持人道主義的難民政策，但在公民安全不斷受到暴恐威脅的情況下，2016年德國的難民政策也在收緊?！皵?shù)據(jù)顯示，僅今年上半年就有13324人被攔截在德國邊境之外或在機(jī)場被禁止入境，比2015年全年的人數(shù)還多50%。今年上半年，在德奧邊境共有10629人被禁止入境。今年上半年，德國遣返的移民數(shù)量也大幅增加，有13743名抵達(dá)德國的移民被遣返，而2015年全年被遣送的難民共有20888人，2014年全年共10844人?！盵10]

四是缺乏調(diào)整度。無論歐洲國家正視與否，階段性的難民危機(jī)具有階段性的治理任務(wù)，這就要求難民危機(jī)治理者應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)治理手段。2016年，歐洲難民危機(jī)演進(jìn)到了接受與融入需要并舉的階段，同時(shí)，這一危機(jī)又處于其他各類危機(jī)的包圍之中，包括“經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、銀行業(yè)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、反歐盟主義危機(jī)”[11]等。解決歐洲難民危機(jī)應(yīng)考慮或有助于其他社會(huì)危機(jī)的解決，但就目前歐洲消化難民配額計(jì)劃的艱難局面而言，歐洲還未調(diào)整解決難民危機(jī)的主要戰(zhàn)略。對難民危機(jī)應(yīng)對的分歧，彰顯區(qū)域福利政治發(fā)展的共識(shí)不足和行動(dòng)力的遲緩和低效。

五、歐洲難民危機(jī)的治理困局展現(xiàn)區(qū)域福利政治發(fā)展的要求

由少數(shù)超級(jí)大國主導(dǎo)的世界政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，遵循著弱肉強(qiáng)食的叢林法則，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟或軍事聯(lián)盟最終維護(hù)的還是強(qiáng)者的利益。目前，國際社會(huì)出現(xiàn)的各類社會(huì)危機(jī)的問題根源，主要是國際危機(jī)區(qū)域化、區(qū)域危機(jī)國家化，區(qū)域作為國際和國家之間的連接點(diǎn)，既可能是危機(jī)的緩沖帶，又可能是危機(jī)的引燃點(diǎn)，區(qū)域危機(jī)能否管控治理，直接決定了危機(jī)演進(jìn)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。從這一點(diǎn)來看，區(qū)域危機(jī)必須得到處理，但與以往單一區(qū)域問題危機(jī)下由個(gè)別國家利用自身在相關(guān)問題方面的強(qiáng)勢權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)”破解區(qū)域危機(jī)的形勢不同的是，現(xiàn)如今區(qū)域危機(jī)多元矛盾糾結(jié)在一起的復(fù)雜性，即使是個(gè)別超級(jí)大國也無力或不愿獨(dú)自承擔(dān)破解區(qū)域危機(jī)的責(zé)任，“主導(dǎo)+協(xié)商”破解區(qū)域危機(jī)的方式成為維護(hù)區(qū)域秩序和發(fā)展的唯一選擇。據(jù)此反觀歐洲，難民危機(jī)的發(fā)生根源沒有被認(rèn)真反思，有效應(yīng)對難民危機(jī)的準(zhǔn)備明顯不足，結(jié)果“歐盟的應(yīng)對失據(jù)致使其陷入政治紛爭、社會(huì)撕裂、經(jīng)濟(jì)承壓、文化對立的困局”[12]。這四個(gè)方面的問題展現(xiàn)區(qū)域福利政治具有四個(gè)方面的發(fā)展要求。

首先，歐洲難民危機(jī)的政治紛爭展現(xiàn)解決區(qū)域福利政治發(fā)展的沖突與延續(xù)的要求?，F(xiàn)階段，歐洲難民危機(jī)的政治紛爭主要集中在歐洲內(nèi)國家間難民接受與安置的配額計(jì)劃上，盡管有人道主義的文化精神要求，但在多元危機(jī)齊發(fā)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境下，強(qiáng)制配額也遭遇諸多歐洲國家的直接拒絕。與此同時(shí)，還有兩個(gè)方面的政治紛爭需要關(guān)注：一是左右歐洲政治生態(tài)良性與否的歐洲國家內(nèi)部的黨派對移民危機(jī)政策選擇的紛爭，在應(yīng)對難民危機(jī)一籌莫展之時(shí)，歐洲國家政治出現(xiàn)的一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是持反對接受難民政策的右翼政黨頻獲選民支持，致使“歐洲極右勢力就日益強(qiáng)勢，正在加速改變歐洲的政治版圖”[2]。二是歐洲難民危機(jī)的來源地中東、北非仍處政治紛爭的戰(zhàn)爭局面，任由這些地區(qū)的動(dòng)蕩局勢發(fā)展下去，只可能產(chǎn)生更多的難民，歐洲內(nèi)部應(yīng)對難民危機(jī)的措施永遠(yuǎn)治標(biāo)不治本。歐洲難民危機(jī)的這兩類政治紛爭，折射出區(qū)域福利政治的發(fā)展沖突具有空間緯度，區(qū)域福利政治發(fā)展的延續(xù)具有時(shí)間緯度。區(qū)域福利政治發(fā)展主體具有歷史的責(zé)任根源，同時(shí)，區(qū)域福利政治發(fā)展結(jié)果具有聯(lián)動(dòng)的溢出效應(yīng)。據(jù)此，要求區(qū)域福利政治發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃要統(tǒng)合時(shí)空緯度內(nèi)的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)要素，構(gòu)建大空間、大緯度、大戰(zhàn)略的區(qū)域福利政治的發(fā)展計(jì)劃。這是區(qū)域福利政治發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

其次，歐洲難民危機(jī)的經(jīng)濟(jì)承壓展現(xiàn)解決區(qū)域福利政治發(fā)展的共識(shí)與行動(dòng)的要求。歐洲難民危機(jī)發(fā)生的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，恰逢整個(gè)歐洲處于后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇階段，難民危機(jī)對疲軟的歐洲經(jīng)濟(jì)而言雪上加霜。因此，無論對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的中、西歐還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱的東、南歐，歐洲難民危機(jī)都會(huì)造成不同程度的經(jīng)濟(jì)承壓?！鞍仓秒y民成本核算高。難民問題是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，同樣，安置難民也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，因?yàn)殡y民的成本核算非常高，接收國政府需要投入巨額資金?！盵13]如“歐盟國家每年在每一位難民身上平均要花費(fèi)數(shù)千至上萬歐元，巨額的財(cái)政支出給很多國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)”[14]。正因如此，“為解決難民危機(jī)，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層多次開會(huì)，承諾去年和今年共拿出92億歐元資金用于應(yīng)對難民問題，并制定一系列措施，包括成員國自愿出資，按國土面積、人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素，分?jǐn)傔M(jìn)入意大利、希臘等‘前線’國家的難民，擴(kuò)容希臘等地的難民安置中心等。然而，各成員國對出資要求響應(yīng)者寥寥，至今資金缺口仍很大”[15]。歐洲難民危機(jī)的經(jīng)濟(jì)承壓暴露出區(qū)域福利政治發(fā)展的動(dòng)力不足，這似乎印證了一個(gè)較為悲觀的政治規(guī)律認(rèn)知，即“超國家層面的共同體問題是很難通過主權(quán)國家之間的同心協(xié)力解決的”[16]。這一消極認(rèn)知表現(xiàn)出的國家行動(dòng)是，“面對國際移民所施加的財(cái)政壓力，能夠推行限制性移民政策的福利國家會(huì)‘擁抱’福利國際主義，承認(rèn)移民的福利權(quán)利；而無法執(zhí)行這樣的移民政策的福利國家只能采用福利沙文主義政策，限制移民的福利權(quán)利和削減針對移民的福利開支”[17]。但無論是面臨難民危機(jī)的極端情況，還是處于常態(tài)下，福利國際主義與福利沙文主義對福利給予者與接受者都是不公平的對待，只有達(dá)成兼顧維護(hù)國家利益與區(qū)域秩序的福利政治發(fā)展的目標(biāo)共識(shí)，才有可能激發(fā)產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的行動(dòng)力。這是區(qū)域福利政治發(fā)展的動(dòng)力要求。

再次，歐洲難民危機(jī)的社會(huì)撕裂展現(xiàn)解決區(qū)域福利政治發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)與合作的要求。不斷涌入的難民、衍生出的各類社會(huì)危機(jī)及低效的應(yīng)對方案，使得難民危機(jī)似乎成為撕裂歐洲社會(huì)的最大誘因，而這一威脅隨著歐洲區(qū)域大國法、德聲稱對局勢失去控制后日益增強(qiáng)。難民危機(jī)撕裂歐洲社會(huì)的表現(xiàn)被歸結(jié)為“歐洲人的道義、良心與其能力、體制對不上；歐洲各國出于各自利益和算計(jì)，互相爾虞我詐；歐洲人扯皮不休，統(tǒng)一難民處置政策任重道遠(yuǎn)；難民問題正引發(fā)歐洲全民大討論，觀點(diǎn)對立嚴(yán)重；從長遠(yuǎn)看，難民與移民問題一樣，歸根結(jié)底牽涉社會(huì)融合問題”[18]。不可否認(rèn)，就歐洲難民危機(jī)引發(fā)的一系列社會(huì)問題集中出現(xiàn)而言，難民危機(jī)對歐洲社會(huì)的撕裂是顯而易見；但就這些問題本身而言，又不是新近才有的，是一直或明或暗地存在于歐洲社會(huì)之中，這暴露出歐洲一體化這一區(qū)域發(fā)展本身存在缺陷，表現(xiàn)為“在歐洲一體化的發(fā)展進(jìn)程中，一個(gè)明顯的特征就是成員國既要維護(hù)其主權(quán)權(quán)力，又要尋求以合作乃至一體化的方式不斷擴(kuò)展其主權(quán)利益，這樣就不可避免地產(chǎn)生了政府間主義和超國家主義兩種思維和行為模式的沖突與妥協(xié)”[19]（P236）。政府間主義的思維要求達(dá)成合作的機(jī)制，而超國家主義的思維需要確立領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制，兩大機(jī)制在歐洲的構(gòu)建都存在著虧空。表現(xiàn)為“當(dāng)歐盟逐漸成為一個(gè)超國家的管治主體時(shí)僅靠成員國政府的授權(quán)是與歐洲長期以來形成的、特別是已在國家政治中日趨完善的議會(huì)民主和人民主權(quán)政治傳統(tǒng)相矛盾的，這也就是近年來被廣泛批評的歐盟政體本身的‘民主虧空’問題”[20]（P271）。而“協(xié)調(diào)一體化進(jìn)程和民主的關(guān)系是歐洲的唯一出路，在聯(lián)邦制的政治聯(lián)盟框架下，歐洲議會(huì)由民主選舉產(chǎn)生歐盟委員會(huì)首腦，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)。這樣的聯(lián)邦制必須有一個(gè)強(qiáng)大和限權(quán)的中心，也必須有強(qiáng)大的成員國來牽制”[21]（P161）。面對這樣的制度基礎(chǔ)，歐洲區(qū)域福利政治發(fā)展的機(jī)制，需要在領(lǐng)導(dǎo)與合作兩個(gè)層面加強(qiáng)構(gòu)建。這是區(qū)域福利政治發(fā)展的機(jī)制要求。

最后，歐洲難民危機(jī)的文化差異展現(xiàn)解決區(qū)域福利政治發(fā)展的排斥與融入的要求。歐洲難民危機(jī)把世界上經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的歐洲地區(qū)與世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最不發(fā)達(dá)的中東、北非地區(qū)緊密地聯(lián)系在了一起，由于宗教、風(fēng)俗、習(xí)慣、價(jià)值觀等的巨大差異，經(jīng)過前一階段難民無序的涌入之后，無論是難民還是難民接受國，無不感受到由于文化的差異而面臨的難民排斥與融入的難題。對于歐洲國家而言，“目前面臨一種兩難的選擇，如果加強(qiáng)本土文化和主流價(jià)值觀，那么無疑將加劇愈加龐大的移民、難民群體的受排斥感；而如果尊重、照顧外來群體的文化、宗教、習(xí)俗，又可能刺激本土的極端主義。……歐洲的安全還與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇密切相關(guān)，如果歐洲經(jīng)濟(jì)不能保持穩(wěn)定強(qiáng)勁復(fù)蘇，從而給移民、難民群體提供足夠經(jīng)濟(jì)保障，那么安全威脅勢必會(huì)成為歐洲各國短期內(nèi)不得不接受的常態(tài)”[22]。難民需要留下來生存，而歐洲國家希望對整個(gè)危機(jī)事態(tài)進(jìn)行掌控，尤其是捍衛(wèi)體現(xiàn)國家利益的宗教和價(jià)值觀等主流文化。雙方的利益交集確立的基礎(chǔ)，是要聚焦于“危機(jī)聯(lián)動(dòng)與矛盾管控”的共同利益上來，用共識(shí)價(jià)值破解利益原則引發(fā)的排斥與融入的難題。解決這一問題的可能性，在于共同的生存區(qū)域空間利益相關(guān)。這為區(qū)域福利政治發(fā)展的排斥與融入的難題指明了解決的方向，即增加不同文化相互依存的信任感，通過解決每個(gè)階段面臨的排斥與融入的主要問題，用可見和可預(yù)期的成效削除排斥，推進(jìn)融入。這是區(qū)域福利政治發(fā)展的方法要求。

六、結(jié)語

解決歐洲難民危機(jī)的發(fā)展情形，是有效措施乏力，影響了全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的進(jìn)程；危及了歐洲一體化的構(gòu)建；助長了非法移民；弱化了對難民來源地區(qū)難民危機(jī)的關(guān)注與處置等。這些問題的存在必須對歐洲難民危機(jī)與區(qū)域福利政治發(fā)展進(jìn)行反思。對于至關(guān)重要的國家利益來說，難民問題從始至終都是有影響的。它們關(guān)系到全國性的、區(qū)域性的乃至國際性的和平與安全。盡管難民問題的重大性，但是否采取行動(dòng)參與其中加以有效解決，一般主要取決于和相關(guān)利益方關(guān)聯(lián)的程度及解決的意愿和能力。但此次歐洲難民危機(jī)的真實(shí)情況顯然要復(fù)雜的多，表現(xiàn)為難民問題與非難民問題摻雜在一起，人道主義危機(jī)已經(jīng)越來越多地演變成對于全局具有重要意義的戰(zhàn)略性危機(jī)，使得由歐洲難民危機(jī)引發(fā)的區(qū)域福利政治發(fā)展的難題已經(jīng)不再是僅解決難民短期處置和長期融入的問題。

國際社會(huì)解決難民的主要政策方式，包括“收編新難民、支持現(xiàn)有難民但限制未來難民、通過削減福利來排斥已有的難民?，F(xiàn)在政策已轉(zhuǎn)向第三種響應(yīng)方式，人們越來越承認(rèn)難民的經(jīng)濟(jì)收益，但是政策越來越具有選擇性，在準(zhǔn)入和權(quán)利方面分門別類。這種選擇性手段限制了那些獲得臨時(shí)居住證的難民，特別是尋求庇護(hù)者的福利權(quán)”[23]（P4）。歐盟區(qū)域內(nèi)國家間的內(nèi)松外緊的政策要求與每個(gè)國家內(nèi)緊外松的政策安排問題、公民與難民的排斥與融合問題、同化與融入的問題、政府在申請庇護(hù)方面的政策決策不力以及在特定民族群體上的區(qū)別對待等問題，導(dǎo)致尋求庇護(hù)者被主流社會(huì)所隔離，形成有管制但被拋棄的“二次難民”危機(jī)。而國際恐怖主義、國內(nèi)右冀極端主義等的乘虛而入不僅造成不安全和不穩(wěn)定的政治生態(tài)環(huán)境，更是成為區(qū)域福利政治發(fā)展的新障礙。為此，今后需要對四個(gè)方面的問題進(jìn)行重點(diǎn)思考：一是歐洲難民危機(jī)管控是否能做到理性、公平和合乎道德？二是歐洲難民政策應(yīng)該考慮哪些人的利益？三是歐洲難民遵守區(qū)域秩序規(guī)則的公民福利權(quán)利該如何分配？四是歐洲難民危機(jī)的人道主義普世價(jià)值與區(qū)域利益的政治原則能否有效協(xié)調(diào)？通過反思這些問題，評估歐洲難民危機(jī)與區(qū)域福利政治發(fā)展的實(shí)際影響，以達(dá)成解決問題的行動(dòng)共識(shí)和努力方向。

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[責(zé)任編輯：邵川桂]

鄭青，復(fù)旦大學(xué)政黨建設(shè)與國家發(fā)展研究中心博士后，贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；夏國永，贛南師范大學(xué)文學(xué)院講師，哲學(xué)碩士，江西贛州341000

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1004-4434(2016)11-0030-07

中國博士后特別資助項(xiàng)目“歐洲難民危機(jī)與區(qū)域福利政治發(fā)展研究”（2016T90325）的階段性研究成果