甘德義

（安徽省地震局 安徽 合肥）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探討

甘德義

（安徽省地震局 安徽 合肥）

本文以財(cái)政部2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》為依據(jù)，結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控控制建立建設(shè)現(xiàn)狀，對(duì)存在的主要問題進(jìn)行分析，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理相關(guān)理論進(jìn)行深入淺出的剖析，并為更好實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的管理目標(biāo)，提出切實(shí)可行的建議和措施。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；建立；完善；探討

內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是通過單位制定規(guī)則制度、實(shí)施有效措施和執(zhí)行既定程序，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)而采取的自我約束和規(guī)范的過程，是保障行政事業(yè)單位權(quán)力和職能規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是合理保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。自財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱單位內(nèi)部控制）印發(fā)實(shí)施以來，各級(jí)財(cái)政部門和行政事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制體系的建立，取得了初步成效。但也存在部分單位對(duì)內(nèi)控制度體系建設(shè)重視不夠、規(guī)章制度和流程不健全、框架體系構(gòu)建不合理等問題。為此財(cái)政部在2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱內(nèi)部控制指導(dǎo)意見），從指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施等多方面對(duì)下一步做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出明確要求。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立建設(shè)的現(xiàn)狀

2012年財(cái)政部發(fā)布《單位內(nèi)控規(guī)范》以來，各級(jí)財(cái)政部門都相應(yīng)的提出實(shí)施要求，并進(jìn)行了多方面的政策宣傳，要求行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制建立和完善工作。目前，內(nèi)部控制規(guī)范適用范圍雖然包括行政事業(yè)單位在內(nèi)，但主要還是在企業(yè)單位特別是大中型上市公司中實(shí)行，也一直沒有關(guān)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制度詳細(xì)解釋和配套指引，而且行政事業(yè)單位控制的理論研究也相對(duì)較少，主要還是停留在對(duì)內(nèi)控制度的基本原則和理論等概念的解釋層面。行政事業(yè)單位自身對(duì)內(nèi)部控制范圍、內(nèi)涵及重要性的認(rèn)識(shí)上普遍還存在不足，有關(guān)主管部門對(duì)內(nèi)部控制框架機(jī)構(gòu)體系的建立缺乏指導(dǎo)性，很多單位的內(nèi)部控制建設(shè)推進(jìn)緩慢。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行存在的問題。

（1）行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，對(duì)于內(nèi)部控制的概念仍停留在傳統(tǒng)意義的內(nèi)部控制上，認(rèn)為只是財(cái)務(wù)部門管理事項(xiàng)，基層單位對(duì)內(nèi)部控制建立和完善缺乏積極性、主動(dòng)性。

（2）內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不到位，內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性不夠，受事業(yè)發(fā)展需要和內(nèi)部環(huán)境影響，監(jiān)督作用不能充分發(fā)揮。

（3）未形成內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度與績(jī)效考核相掛鉤的良性監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制建立后，得不到有效貫徹執(zhí)行，存在內(nèi)部控制只停留在文件層面，無法充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范作用。

（4）基層單位內(nèi)部控制環(huán)境和制度建立受其上級(jí)主管部門和財(cái)政部門影響較大，部分行政事業(yè)單位過分參照上級(jí)出臺(tái)的內(nèi)部控制指引而忽視單位自身特點(diǎn)，存在上級(jí)部門尚未建立有效內(nèi)部控制體系而自身又不能創(chuàng)造性開展工作的現(xiàn)狀。

（5）內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)和溝通機(jī)制建設(shè)還不成熟。

三、行政事業(yè)單位建設(shè)和完善內(nèi)部控制的建議和措施

1.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu) 建起來

行政事業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，提高單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制建立和完善的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立由單位一把手為組長(zhǎng)，各部門主要負(fù)責(zé)人參與的單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，為本單位內(nèi)控控制制定總體要求、主要任務(wù)和分階段工作時(shí)間表。建立健全由財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察和重點(diǎn)領(lǐng)域等部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)機(jī)制，作為單位內(nèi)控制度建設(shè)的日常運(yùn)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體工作，并協(xié)同推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和監(jiān)督檢查工作開展。通過兩個(gè)工作機(jī)構(gòu)的建立健全，能有效做到明確組織體系工作分工，通過配備專業(yè)工作人員，健全工作機(jī)制，并充分利用現(xiàn)代化的信息手段，有效、有序的組織、推動(dòng)本單位內(nèi)部控制建設(shè)。同時(shí)要特別注意強(qiáng)化單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制建立的重要性和職能職責(zé)，其對(duì)本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的有效性承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2.內(nèi)控框架 搭起來

內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)的搭建，主要是解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需要管控哪些方面活動(dòng)的問題。在框架結(jié)構(gòu)的搭建前期，我們要進(jìn)一步的明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)主要是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合理合法、單位資產(chǎn)安全和使用、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗以及提高公共服務(wù)的效率和效果。這就需要單位從全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性四大原則來統(tǒng)籌考慮，從行政事業(yè)單位的單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩大方面入手，著重從預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況來構(gòu)建控制體系。只有將上述框架提煉出來，才能夠建立一個(gè)單位內(nèi)部控制的基本框架。

3.控制風(fēng)險(xiǎn) 找出來

內(nèi)部控制框架搭建完成后，下一步就應(yīng)該對(duì)框架結(jié)構(gòu)的內(nèi)容進(jìn)行豐富。單位層面主要從工作組織架構(gòu)、機(jī)制建設(shè)情況、制度完善情況、關(guān)鍵崗位管理、信息披露等方面來尋找控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。業(yè)務(wù)層面主要從預(yù)決算管理、財(cái)務(wù)收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、專項(xiàng)資金管理、合同管理等方面來尋找控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。隨著新預(yù)算法的實(shí)施，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)更能體現(xiàn)以預(yù)算資金為主線，通過預(yù)算的編報(bào)和審批、預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算的績(jī)效與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)形成完整、清晰的支出脈絡(luò)，要順著主線逐步分析查找控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要將財(cái)政財(cái)務(wù)管理要求與本單位的工作實(shí)際有機(jī)結(jié)合，關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分析。

4.控制措施 立起來

在認(rèn)真分析和查找出框架結(jié)構(gòu)中所涉及的各個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之后，我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位自身的管理要求、業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)特點(diǎn)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互分離、相互制衡的要求制定措施。在控制措施制定時(shí)，要結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析情況，靈活有效運(yùn)用歸口管理、預(yù)算控制、內(nèi)部授權(quán)審批控制、不相容崗位相互分離、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、單據(jù)控制、會(huì)計(jì)控制、信息內(nèi)部公開等內(nèi)部控制基本方法，提高控制措施的可操作性和有效性。逐步形成一個(gè)具有單位自身特點(diǎn)、權(quán)責(zé)一致、制衡有效、執(zhí)行有力、管理科學(xué)、運(yùn)行順暢的內(nèi)部控制體系。

5.監(jiān)督問責(zé) 活起來

自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查，是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障，通過內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，能從內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)有效和運(yùn)行有效兩大方面全面的檢查內(nèi)控控制的效果。通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督的實(shí)施，能查找出內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)內(nèi)部控制具有十分重要的意義，同時(shí)要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度和責(zé)任追究制度。單位的內(nèi)部控制監(jiān)督要具有獨(dú)立性和公正性，要靈活運(yùn)行各種方式和手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施監(jiān)督無死角，要采取定期和不定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)，同時(shí)融入外部監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

總之，內(nèi)部控制建立和完善是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要行政事業(yè)單位高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，并且按照內(nèi)控控制原則和要求，一步一個(gè)腳印，分級(jí)推進(jìn)，逐步完善，確保制度健全、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位，確保權(quán)力規(guī)范有序運(yùn)行，真正為單位事業(yè)健康發(fā)展提供合理保證。

1.財(cái)政部.2012年11月發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）.

2.財(cái)政部.2015年印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）.

3.任鳳紅，黃寶鈞.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析.中小企業(yè)管理與科技，2015（9）.

（責(zé)任編輯：王文龍）