李秉坤 劉 鈺
(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱)
“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP 模式的現(xiàn)狀及對(duì)策
李秉坤 劉 鈺
(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱)
“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想是由習(xí)近平總書記于2013年9月訪問東南亞各國時(shí)提出的,指的是 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 ?!耙粠б宦贰钡慕ㄔO(shè),資金問題是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn),從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來看,PPP是一種較好的項(xiàng)目安排方式,可以豐富投資主體,吸引更多的社會(huì)資本。本文在對(duì)相關(guān)理論內(nèi)容和2016年10月13日公布的第三批 PPP示范項(xiàng)目相關(guān)信息進(jìn)行分析歸納的基礎(chǔ)上,提出“一帶一路”背景下我國發(fā)展PPP模式的對(duì)策。
一帶一路;PPP模式;對(duì)策
“一帶一路”指 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 ,是中國為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展而提出的國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式。2013年9月和10月,國家主席習(xí)近平在訪問中亞四國和印度尼西亞時(shí),分別提出建設(shè) 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶 和 21世紀(jì)海上絲綢之路 的構(gòu)想。2014年12月,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將這一戰(zhàn)略納入全年工作任務(wù)。2015年3月28日,國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)上絲綢之路的愿景和行動(dòng)》,一帶一路 戰(zhàn)略進(jìn)入實(shí)施階段。2015年7月21日,一帶一路 建設(shè)推進(jìn)工作會(huì)議正式劃定新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國
中亞 西亞、中國 中南半島、中巴、孟中印緬六大國際經(jīng)濟(jì)走廊作為今后“一帶一路”的重點(diǎn)推進(jìn)方向。
一帶一路 戰(zhàn)略的核心在于合作,它追求的是和平發(fā)展、互利共贏?!耙粠б宦贰睉?zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機(jī)會(huì),以PPP投資帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為“一帶一路”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。
PPP是英文Public-Private-Partnership的簡稱,中文譯為 公私合作伙伴關(guān)系 ,我國政府文件中將其稱為政府和社會(huì)資本的合作 ,是指政府部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種公共產(chǎn)品提供方式,其最早由英國政府于1982年提出。PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱,可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。PPP具有多樣性,它是一個(gè)總稱,包括BOT、TOT、ROT、PFI等諸多形式。PPP具有復(fù)雜性,一個(gè)PPP項(xiàng)目需要簽訂非常詳細(xì)的合同,說明其實(shí)施的復(fù)雜性。PPP具有長期性,PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期通常都比較長。
(1)行業(yè)分布廣、行業(yè)集中度高。截至2016年9月30日,全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目10471個(gè),入庫項(xiàng)目金額124830.92億元,覆蓋19個(gè)行業(yè),包括市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、保障性安居工程、政府基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障、養(yǎng)老和其他。2016年10月13日,財(cái)政部會(huì)同20部委公布了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目,共有516個(gè)項(xiàng)目入選,其中僅市政工程和交通運(yùn)輸兩項(xiàng)的合計(jì)數(shù)量就為285個(gè),占比高達(dá)55.24%。這些都顯示了PPP示范項(xiàng)目涉及的行業(yè)非常廣泛,且行業(yè)分布相對(duì)集中。
(2)地域覆蓋廣泛。第三批PPP示范項(xiàng)目涉及全國22個(gè)省、4個(gè)自治區(qū)、3個(gè)直轄市、4個(gè)計(jì)劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共34個(gè)地區(qū)。與第二批PPP示范項(xiàng)目相比,新增地區(qū)4個(gè),進(jìn)一步加大了分布區(qū)域,表明PPP模式在全國范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用。從項(xiàng)目數(shù)量上來看,位居前五的分別為山東42個(gè)、云南40個(gè)、安徽32個(gè)、河北31個(gè)、內(nèi)蒙古與湖南、湖北并列第五均為27個(gè),合計(jì)占項(xiàng)目總數(shù)的43.8%。就全國范圍來看,中西部省份的項(xiàng)目數(shù)量要多于東部省份的項(xiàng)目數(shù)量,這是由于中西部省份的財(cái)力相對(duì)薄弱,更傾向于通過PPP模式引入社會(huì)資本來緩解地方政府的財(cái)政壓力,從而更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。這顯示PPP示范項(xiàng)目在我國覆蓋的地域廣泛,且更多地集中在中西部地區(qū)。
(3)資金需求巨大。第三批PPP示范項(xiàng)目,入選的516個(gè)項(xiàng)目的計(jì)劃總投資金額高達(dá) 11708億元。從各行業(yè)的投資金額上看,交通運(yùn)輸類項(xiàng)目位居第一,總投資規(guī)模超過5000億元,第二為市政工程類項(xiàng)目,總投資額超過3000億元,兩者合計(jì)占比超過70%。從地區(qū)的投資規(guī)模上看,位居前五的分別為河北1704億元、云南1702億元、安徽774億元、貴州529億元、山東495億元,合計(jì)占總投資額的44.4%。中西部省份投資額高于東部省份,與項(xiàng)目數(shù)量分布情況一致。這顯示PPP項(xiàng)目資金需求大,需要社會(huì)資本的投入。
(4)運(yùn)作方式多樣。PPP是一個(gè)總稱,擁有諸多形式,包括PFI(私人融資計(jì)劃)、MC(管理合同)、O&M(經(jīng)營和維護(hù))、BOT(建設(shè) 運(yùn)營 移交)、TOT(移交 運(yùn)營 移交)、ROT(擴(kuò)建 運(yùn)營 移交)、BOO(建設(shè) 擁有 移交)等。此外,在實(shí)務(wù)中,還存在不同運(yùn)作方式與財(cái)政補(bǔ)貼的混合使用。PPP模式擁有如此多樣的運(yùn)作方式,將導(dǎo)致各種意想不到的風(fēng)險(xiǎn),也會(huì)使對(duì)不同運(yùn)作方式的監(jiān)督管理存在差異。
1.充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性
“一帶一路”的建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重點(diǎn),而基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),資金問題又是重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施過程中,僅僅依靠財(cái)政資金根本無法滿足建設(shè)資金的需要,通過PPP模式引入社會(huì)資本可以減輕地方政府的債務(wù)壓力,有效緩解“一帶一路”建設(shè)資金的需求。但是由于PPP項(xiàng)目具有資金需求大、建設(shè)周期長和項(xiàng)目收益低等特點(diǎn),且各地各部門開展PPP工作的進(jìn)度緩慢、地方支持性政策不明朗,導(dǎo)致社會(huì)資本的投資信心不足、熱情不高,仍處于觀望狀態(tài),因此,為彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目巨大的資金缺口,緩解財(cái)政資金的壓力,需要各級(jí)政府采取一系列措施調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性。一是加速出臺(tái)激勵(lì)性政策:對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè),政府可以給予貼息、擔(dān)保及其他措施,提高社會(huì)資本的融資能力;在征地、稅收等方面給予社會(huì)資本一些優(yōu)惠政策。二是建立創(chuàng)新性融資平臺(tái),聯(lián)合各級(jí)政府拓寬融資渠道,吸引社會(huì)資本,引導(dǎo)非財(cái)政資金投入,降低融資成本,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。三是設(shè)立省PPP項(xiàng)目資金,由省財(cái)政出資,按1:N的比例,引導(dǎo)社會(huì)資本出資,以股權(quán)或提供 擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金 等方式鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。四是加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目信息的披露和宣傳,通過網(wǎng)站或電視臺(tái)等新聞媒介對(duì)PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)進(jìn)行及時(shí)的披露和報(bào)道,對(duì)政府制定的激勵(lì)性政策進(jìn)行宣傳,一方面便于公眾了解和監(jiān)督,一方面可吸引鼓勵(lì)社會(huì)資本的積極性。
2.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制
一帶一路 戰(zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇,然而由于PPP項(xiàng)目規(guī)模較大且運(yùn)行方式的多樣性,可能存在很多意想不到的風(fēng)險(xiǎn),包括政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。有效地識(shí)別并合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),一是增強(qiáng)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí),將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿整個(gè)PPP項(xiàng)目周期中,構(gòu)建全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,此外,還要增強(qiáng)PPP項(xiàng)目主管部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。二是建立合理的 PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,通過科學(xué)的機(jī)制將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行平衡、轉(zhuǎn)移和分擔(dān)。三是加強(qiáng)PPP人力資源建設(shè),地方政府要加強(qiáng)PPP專業(yè)人才培養(yǎng),打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍,更有效地在風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)對(duì)和評(píng)估方面進(jìn)行管理和應(yīng)對(duì)。
3.健全PPP法律法規(guī)體系
健全的法律法規(guī)體系,可以增加社會(huì)資本的投資信心,也是PPP項(xiàng)目成功的基本保障,因此需要針對(duì)PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法律法規(guī),做到每一步都有法可依。一是提高法律級(jí)次,制定PPP的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性法律。二是針對(duì)不同領(lǐng)域和行業(yè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn),有側(cè)重地制定適用于本領(lǐng)域和行業(yè)的專門性法規(guī),增強(qiáng)法律法規(guī)的適用性、專項(xiàng)性和有效性。三是提高政府相關(guān)部門PPP規(guī)范制定的具體性,為PPP項(xiàng)目的每一步驟、每一環(huán)節(jié)制定可依據(jù)的操作規(guī)范,可以頒布PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例,PPP項(xiàng)目管理?xiàng)l例基本框架應(yīng)包括:PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理、爭議解決方式以及適用法律等,在具體操作方面應(yīng)予以明確規(guī)范。
4.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理
“一帶一路”戰(zhàn)略所涉領(lǐng)域的各個(gè)項(xiàng)目具有建設(shè)周期長、過程復(fù)雜和資金需求量大等特點(diǎn),未來收益也存在很大的不確定性,此外,“一帶一路”所涉區(qū)域廣泛且存在跨區(qū)域項(xiàng)目,如若缺乏有效的監(jiān)督管理,在項(xiàng)目建設(shè)過程中難免出現(xiàn)各種各樣的問題和困難,PPP項(xiàng)目中的利益相關(guān)者可能會(huì)遭受很大的損失。因此,政府部門在推行PPP模式時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。為了能夠使PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行,獲取成功,可以選取一些典型的項(xiàng)目作為建設(shè)的試點(diǎn),借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)來管理“一帶一路”戰(zhàn)略所涉及的PPP項(xiàng)目。此外,還應(yīng)設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu),包括國家級(jí)的中央管理機(jī)構(gòu)和地方級(jí)的分支機(jī)構(gòu),對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理。
1.薛文廣,張英明.PPP模式推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)的融資機(jī)制創(chuàng)新.財(cái)經(jīng)視線,2015(7).
2.張?zhí)焓?PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避對(duì)策思考.中國財(cái)政,2016(17).
3.孫潔.管理視角下的PPP:特點(diǎn)、構(gòu)成要素與基本原則.財(cái)政與稅務(wù),2016(2).
4.周正祥,張秀芳,張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對(duì)策.財(cái)政與稅務(wù),2016(2).
(責(zé)任編輯:王文龍)
行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)2016年12期