李　雷

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香港特首超然地位的憲法學(xué)述評

李雷

摘要：香港作為我國的特別行政區(qū)，按照基本法的立法原意，實(shí)行行政主導(dǎo)，行政與立法相互制衡又相互配合，司法獨(dú)立的政治體制，而不是西方“三權(quán)分立”體制。根據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定和其立法本意，可以推斷出特首超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上。在當(dāng)前香港政治實(shí)踐中，特首的超然地位還無法完全實(shí)現(xiàn)，遇到了種種困難，這既有內(nèi)部阻力使然，也有特殊的歷史背景。總之，回溯到基本法并嚴(yán)格遵循其立法原意，維護(hù)特首的超然地位，乃保持香港穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是香港民主政治成熟發(fā)達(dá)的標(biāo)志。

關(guān)鍵詞：特首；超然；占中；基本法

2015年9月12日中聯(lián)辦主任張曉明在紀(jì)念《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱基本法)頒布25周年的座談會(huì)上，面對香港各界人士，首次明確提出特首超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，處于特別行政區(qū)權(quán)力運(yùn)行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區(qū)三權(quán)之上起著連接樞紐作用。①張曉明：《正確認(rèn)識(shí)香港特別行政區(qū)政治體制的特點(diǎn)——在“基本法頒布二十五周年研討會(huì)”上的致辭》，來源于香港中聯(lián)辦網(wǎng)站，http://www.locpg.hk/jsdt/2015-09/12/c_128222889.htm，2015年9月13日訪問。在立法會(huì)否決政改方案，香港發(fā)生“占中”事件之后，香港社會(huì)對特首普選既有期待又有分歧的背景之下，張曉明高調(diào)提出特首地位超然，是為了向港人厘清基本法的政治體制尤其是設(shè)立特首制度的初衷。

一、對特首“超然”地位的理性認(rèn)知

(一)從詞源上準(zhǔn)確理解“超然”的含義

正確理解特首地位“超然”的意義，首先必須明晰“超然”一詞的內(nèi)涵和外延，按照字面解釋，“超然”是指超脫世俗受人尊重，不置身于對立一方的任何一方。現(xiàn)實(shí)中領(lǐng)導(dǎo)人超然地位最常見的為君主立憲制國家，國家元首超然于行政、立法、司法等機(jī)關(guān)之上，也超然于任何黨派之外，不介入任何機(jī)關(guān)的紛爭，也不介入黨派的權(quán)力沖突，此種模式下，國家元首受到廣泛的尊重是國家的象征。在亞洲最典型的莫過于泰國國王普密蓬，國王自1946年登基以來，超然于各種政治勢力之外，在位期間經(jīng)歷了多次黨派沖突甚至軍事政變，但國王基本不干預(yù)這些事情，經(jīng)常置身事外。*現(xiàn)任泰國國王，1946年登基，1950年5月5日加冕。此任泰國國王深得泰國各族國民的愛戴，也是目前全世界在任時(shí)間最長的國家元首。在普密蓬國王統(tǒng)治泰國60多年的歷程中，泰國共發(fā)生了19次政變(其中13次政變成功)，20位總理相繼組建了48屆內(nèi)閣。普密蓬國王以平靜的心態(tài)見證這些政治變遷，始終屹立不倒。所以無論政局如何變化，國王仍然能夠得到?jīng)_突各派的支持，沖突各方都打著尊重王室的旗號，使國王始終處于國家核心的地位。泰國民眾敬重國王這種中立的不偏不倚的政治態(tài)度，將其作為泰國獨(dú)立團(tuán)結(jié)的象征。故但凡領(lǐng)導(dǎo)人地位超然的國家，領(lǐng)導(dǎo)人在國人心目中必定享有非常高的威望。

(二)本文所指“超然”意指地位尊貴受到廣泛尊重

“超然”無論是按照字面解釋還是依據(jù)政治實(shí)踐，基本包含以下兩層意思：一指不介入任何糾紛，與世無爭的處事態(tài)度；二指地位崇高，受到廣泛的尊重，本文所指“超然”重在強(qiáng)調(diào)后者。作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長”，行政長官是香港貫徹落實(shí)“一國兩制”方針政策和基本法的第一責(zé)任人。*國務(wù)院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書第五部分第四節(jié)：堅(jiān)定支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政。特首在香港政治體制中扮演著至關(guān)重要的角色，發(fā)揮著不可替代的作用，特首作為特別行政區(qū)的首長位居行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，是港人團(tuán)結(jié)的象征，是凝聚人心的關(guān)鍵，理應(yīng)受到各個(gè)機(jī)關(guān)和全體港人的尊重和擁護(hù)。不得不承認(rèn)每個(gè)公民的文化素養(yǎng)差別較大，價(jià)值觀念形態(tài)各異，政治取向不盡相同，對政治制度的認(rèn)可度也不完全一致，希冀每個(gè)公民都不約而同全心全意的愛護(hù)擁戴特首也不現(xiàn)實(shí)，但無論如何特首作為特區(qū)的首長，其超然地位必須得到所有港人最基本的尊重。但現(xiàn)實(shí)中特首時(shí)常受到不禮貌的對待，如2014 年5 月，梁振英特首出席立法會(huì)答問大會(huì)期間，立法會(huì)議員陳偉業(yè)向特首做出擲物動(dòng)作。*梁振英參加立法會(huì)問答會(huì)遭反對派議員扔“誠實(shí)豆沙包”，來源于鳳凰網(wǎng)， http: / / www.greatwuyi.com/xwzx /content /2014 - 05 /24 /content_ 1077343．htm， 2015年9月28日訪問。反對派議員的行為對普通公民都不禮貌，更遑論對特首的尊重，更有甚者，在2014年“占中”游行中，有人還打出了“梁振英下臺(tái)”的標(biāo)語，此舉嚴(yán)重踐踏了特首的權(quán)威，缺乏對特首超然地位最起碼的認(rèn)知。

(三)特首地位超然也必須在基本法框架內(nèi)行事

特首地位之所以超然來源于基本法的制度設(shè)計(jì)和相關(guān)規(guī)定，基本法作為香港地區(qū)憲制性法律，具有最高的法律效力。特首要保持超然地位，首先，必須按照基本法對特首職權(quán)的規(guī)定，在其權(quán)限范圍內(nèi)，依法行使權(quán)力，積極發(fā)揮作用，體現(xiàn)特首超然的正當(dāng)性。其次，超然地位并不意味著特首可以毫無顧忌，為所欲為，特首的行為必須始終遵守基本法和相關(guān)法律的規(guī)定，恪守司法獨(dú)立，不干涉司法審判是對特首的基本要求，司法獨(dú)立是基本法確立的重要原則，不論回歸前后都必須一以貫之始終堅(jiān)持。最后，特首地位超然并不是特首個(gè)人地位的超然，其體現(xiàn)的是特首制度設(shè)計(jì)上的超然，超越于三機(jī)關(guān)之上。超然論只是一種在法律上解釋香港政治體制時(shí)相對形象的說法，并不排除香港管治中立法民主與司法獨(dú)立的憲制地位與價(jià)值，更不意味著特首可以借助法外權(quán)威凌駕于其他權(quán)力之上。*田飛龍：《特首在基本法秩序內(nèi)之“超然”地位》，《大公報(bào)》2015年9月16日。

(四)行政主導(dǎo)、強(qiáng)勢特首與特首超然之間并不矛盾

有學(xué)者認(rèn)為基本法所設(shè)計(jì)的“行政主導(dǎo)”政體，在實(shí)踐中既可以成為強(qiáng)勢政府，也可以成為弱勢政府。*陳弘毅：《行政主導(dǎo)概念的由來》，《明報(bào)》2004年4月23日至26日。也有學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)，加強(qiáng)行政力量，提高行政效率，必然需要強(qiáng)勢特首，而強(qiáng)勢特首將會(huì)過多的介入行政事務(wù)，強(qiáng)力推動(dòng)行政政策和事務(wù)的執(zhí)行，造成行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的沖突擴(kuò)大，有可能陷入各種煩惱的行政爭議中無法自拔，難以使特首實(shí)現(xiàn)超然地位。

這其實(shí)是對基本法的片面理解，實(shí)行行政主導(dǎo)，建立強(qiáng)有力的政府，以保障香港特區(qū)安定有序，繁榮日上，是十分必要的。*許崇德：《香港特別行政區(qū)行政長官的法律地位》，載《法學(xué)雜志》1999年第4期。一方面，在雙首長的模式下，特首作為特區(qū)政府的行政首長，必須足夠強(qiáng)勢，才能更好的維護(hù)行政主導(dǎo)的格局，執(zhí)行中央政策。但本文所指特首地位超然是指特首作為特區(qū)首長時(shí)，特首代表整個(gè)香港特區(qū)，需從行政、立法、司法之外，站在更高的視角來理解特首的地位。另一方面，如果某位強(qiáng)勢特首能夠很好的貫徹基本法的精神，施政合理，提高效率，滿足市民對政府的各項(xiàng)期望，那么這位強(qiáng)勢特首不僅不會(huì)陷入無休止的行政爭議，相反會(huì)得到市民的擁護(hù)和支持。港人對特首的支持，不僅僅體現(xiàn)在對特首作為行政機(jī)關(guān)首長的支持，無形之中也會(huì)加深港人對特首超然地位的支持。

二、特首超然地位的理論現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)特首超然地位的法理解析

依據(jù)基本法第43條的規(guī)定：香港特別行政區(qū)行政長官是香港特別行政區(qū)的首長，代表香港特別行政區(qū)，香港特別行政區(qū)行政長官依照本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。香港作為我國的特別行政區(qū)，嚴(yán)格意義上是沒有完整的行政權(quán)和立法權(quán)，并且香港的政治制度并非三權(quán)分立。之所以說特首超然于三大機(jī)關(guān)之上，是因?yàn)樘貐^(qū)的主要治權(quán)，當(dāng)下為特區(qū)政府、立法會(huì)和司法機(jī)關(guān)所掌握，當(dāng)需要一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠代表整個(gè)特區(qū)時(shí)，其地位必然會(huì)超然于三大機(jī)關(guān)。從基本法的體例安排中對行政長官的重視程度也可見一斑，基本法第四章第一至四節(jié)，分別按照行政長官、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，將行政長官列在三大機(jī)關(guān)之前，并且將行政長官從行政機(jī)關(guān)中剝離開來，作為單獨(dú)的一節(jié)來規(guī)定。

基本法創(chuàng)制過程中，吸納了港英政府的管治經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合“一國兩制”、“港人治港”、“高度自治”的原則和精神，在政治體制設(shè)計(jì)中提出“立法和行政分開，互相制約，行政主導(dǎo)”的原則。*肖蔚云：《關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法的幾個(gè)問題》，載《法學(xué)雜志》2005年第2期。之所以將行政長官作為特區(qū)首長，從各個(gè)機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)上來分析，是因?yàn)樾姓组L較之立法會(huì)主席和終審法院首席大法官有著天然的優(yōu)勢。特區(qū)實(shí)行的是行政主導(dǎo)的模式，行政首長相對于其他兩個(gè)系統(tǒng)本應(yīng)更為強(qiáng)勢；立法系統(tǒng)通常內(nèi)部爭議較多，較難形成統(tǒng)一的政策，缺乏行政機(jī)關(guān)的高效和便捷，立法會(huì)主席在立法會(huì)的權(quán)威也遠(yuǎn)遜于行政首長在行政系統(tǒng)的權(quán)威；司法系統(tǒng)通常獨(dú)立于其他兩大系統(tǒng)之外，司法權(quán)力一般備而不用，不主動(dòng)介入沖突，更多的是作為幕后的平衡者，而不適宜作為領(lǐng)導(dǎo)者，故行政系統(tǒng)長官成為特區(qū)首長具有制度設(shè)計(jì)上的必然性。

(二)特首超然地位的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

香港作為特別行政區(qū)，踐行“一國兩制”的偉大創(chuàng)舉，實(shí)行不同于我國內(nèi)地的政治體制。在大陸地區(qū)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，在省一級存在作為權(quán)力機(jī)關(guān)的省人民代表大會(huì)，由省人民代表大會(huì)選舉全國人民代表大會(huì)代表作為省級人大與全國人大的銜接。在行政機(jī)關(guān)層面，省級地方政府與中央人民政府存在隸屬關(guān)系。在司法機(jī)關(guān)層面，省高院接受最高人民法院的指導(dǎo)，省檢察院受最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。由此可見大陸地區(qū)中央與省級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間都有銜接或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，省級地方政府的首長只是作為省級地方的行政首長，而不是整個(gè)省的首長，不能代表整個(gè)省的其他機(jī)關(guān)向中央負(fù)責(zé)。

香港實(shí)行特殊的政治制度，我國中央國家機(jī)關(guān)中沒有單純的立法機(jī)關(guān)，無法直接領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)立法會(huì)?；痉ǖ?2條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的終審權(quán)屬于香港特別行政區(qū)終審法院。因此中央司法機(jī)關(guān)也無法指導(dǎo)特區(qū)司法機(jī)關(guān)。故全國人大，最高人民法院與香港地區(qū)的立法會(huì)、終審法院之間缺乏對應(yīng)權(quán)力屬性而沒有銜接和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只有特區(qū)政府需要向中央人民政府負(fù)責(zé)。但特區(qū)作為我國的地方行政區(qū)域，特區(qū)的治權(quán)不能只有行政權(quán)力，還必須包括立法和司法方面的權(quán)力。為了保證中央對特區(qū)管轄的完整性以體現(xiàn)我國對香港的主權(quán)，必須有某一機(jī)關(guān)能夠代表整個(gè)特區(qū)對中央負(fù)責(zé)，因此在政治制度設(shè)計(jì)上，只能將行政首長作為整個(gè)特區(qū)的代表，使其超然于行政、立法、司法之外，與中央聯(lián)系溝通。

三、實(shí)現(xiàn)特首超然地位面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)香港的區(qū)域定位決定了實(shí)現(xiàn)特首超然地位的難度天然較大

縱觀各國政治運(yùn)行模式，領(lǐng)導(dǎo)人地位超然僅限于君主立憲制國家，且僅存于主權(quán)國家。雖然基本法規(guī)定，香港實(shí)行“港人治港”、“高度自治”，但香港仍然是我國的一個(gè)地方行政區(qū)域，并不是獨(dú)立國家，主權(quán)仍然屬于我國。因此在主權(quán)國家內(nèi)部的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方領(lǐng)導(dǎo)人的超然地位，其難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主權(quán)國家國家元首實(shí)現(xiàn)超然的地位，需受到多種因素的制約。

首先，地位超然在某種程度上是國家領(lǐng)導(dǎo)人的專屬。在民族國家成立之后，不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，地方并不是國際交往的主流，國際交往主要是以國家為載體，因此國家領(lǐng)導(dǎo)人代表整個(gè)國家，具有最高地位，理應(yīng)獲得國民的尊重，在國內(nèi)較容易獲得超然地位。但地方領(lǐng)導(dǎo)人并不能代表本地區(qū)的主權(quán)，因?yàn)橹鳈?quán)是專屬于國家所有，地方不能分割，在國際交往中，地方往往只能以某國某區(qū)域的身份進(jìn)行交往，在本區(qū)域內(nèi)難以獲得有如國家領(lǐng)導(dǎo)人般當(dāng)然的崇高地位。超然的身份本身就要求領(lǐng)導(dǎo)者與當(dāng)?shù)孛癖娋哂休^多的共性，但地方領(lǐng)導(dǎo)人并不一定是本地區(qū)的居民，更難獲得本地居民的天然尊重與親切感，如紐約州的州長，有可能是德克薩斯人，很難想象一個(gè)外地人作為領(lǐng)導(dǎo)者在本地獲得超然的身份。

其次，地位超然往往具有歷史上的傳統(tǒng)。大部分民主政治較為發(fā)達(dá)的君主制國家，因?yàn)閭鹘y(tǒng)上存在著“主權(quán)在君”的意識(shí)，其君主在國人心目中歷來地位崇高，普遍得到國民的愛戴，如英國女王、日本天皇。有些甚至在憲法中開宗明義的宣示其地位，如《日本國憲法》第1條：天皇是日本國的象征，是日本國整體的象征，其地位以主權(quán)所在的全體日本國民的意志為依據(jù)。特首難以實(shí)現(xiàn)超然的地位，部分原因來自于英國殖民統(tǒng)治時(shí)期，港督作為英國王室的代表，集行政、立法等大權(quán)于一身，港督本身決不會(huì)超然于三權(quán)之外，相反會(huì)深深的介入香港各項(xiàng)事務(wù)，港督的性質(zhì)決定了其某種程度的獨(dú)裁，難以獲得港人普遍的尊重。*1843年，《英王制誥》頒布，宣布設(shè)置香港殖民地。英王是香港的最高統(tǒng)治者，總督則是英王的全權(quán)代表，兼任香港三軍司令。港督的權(quán)力很大，主持香港的行政機(jī)關(guān)行政局和立法機(jī)關(guān)立法局，兩局的議員都是由港督任命。港英時(shí)期港督領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)服務(wù)于英國對香港的殖民統(tǒng)治，在一百多年的時(shí)間里，經(jīng)歷了一個(gè)由港督行政獨(dú)裁，到逐漸減少行政集權(quán)，再到有限度開放選舉條件下相對行政主導(dǎo)的過程。*楊建平：《論香港實(shí)行行政主導(dǎo)的客觀必然性》，載《中國行政管理》2007年第10期。當(dāng)然，在基本法秩序下，特首地位超然論不可能導(dǎo)致特首制倒退回總督制，不可能產(chǎn)生香港社會(huì)疑懼的行政專制，不可能在制度上排除香港管治中的民主論(立法會(huì))和法治論(司法獨(dú)立)。*同前引〔5〕。

最后，單一制國家地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人身份的特殊性。在單一制國家地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人往往是作為中央政府在當(dāng)?shù)氐拇?，既需要向?dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)，又需要向上級政府負(fù)責(zé)，更顯其實(shí)現(xiàn)超然地位的不易。香港作為我國的特區(qū)，特首經(jīng)中央人民政府任命，向中央人民政府負(fù)責(zé)。在某些港人眼中，會(huì)不自覺地將特首當(dāng)做中央的代表，誤認(rèn)為特首不能完全代表香港的利益，特別是在央港關(guān)系緊張時(shí)，他們過分強(qiáng)調(diào)香港的本土性和高度自治地位，監(jiān)視特首的言行是否維護(hù)香港本地的利益，削弱了特首的超然地位。與此種認(rèn)識(shí)相對應(yīng)的是在香港社會(huì)存在的“城邦論”，香港學(xué)者陳云2011 年出版了《香港城邦論》一書，明確主張香港應(yīng)采取中港區(qū)隔的措施，捍衛(wèi)香港本土利益，并認(rèn)為香港有一百七十年的獨(dú)立城邦發(fā)展歷史，即使在回歸之后，根據(jù)基本法，享有高度的自治權(quán)，猶如歐洲古代的城邦。*陳云：《香港城邦論》，香港天窗出版社有限公司2011 年版，第12、67頁。

(二)當(dāng)前特首未經(jīng)普選致使威望略顯不足

到目前為止歷任香港特首都是經(jīng)過選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，雖然符合基本法的規(guī)定，遵循了香港政治發(fā)展循序漸漸的原則，也得到了中央的任命，其合法性和權(quán)威性不容置疑。理論上遵循基本法的規(guī)定，符合特首產(chǎn)生的法定程序，由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的特首，也應(yīng)該超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，得到所有港人的充分尊重。但我們不得不面對一個(gè)事實(shí)，隨著香港民眾民主意識(shí)的不斷提高以及回歸以來香港民主政治的不斷發(fā)展，由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的特首其權(quán)威性逐漸被港人對普選特首的期望所稀釋，并可能導(dǎo)致港人把不能實(shí)現(xiàn)特首普選的不滿無端的發(fā)泄到現(xiàn)任特首身上，更加削弱特首的威望。回歸前后香港民眾民主意識(shí)的崛起，特別是末任港督彭定康時(shí)期的加速民主化，使中央政府曾經(jīng)希望的用較高的行政效率換取港人對漸漸民主化的諒解變得越來越困難，再加上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)文化條件的變化，使得香港民眾對普選特首抱有極高的期望顯得尤為迫切。

香港民主發(fā)展應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)的原則，早日實(shí)現(xiàn)特首普選是中央政府的一貫方針，也是基本法精神的體現(xiàn)。雖然全國人大已經(jīng)確定香港在2017年可以普選產(chǎn)生特首，但是少部分香港反對派妄圖直接照搬西方的選舉模式實(shí)現(xiàn)特首普選，這與中央的普選方案以及大部分香港民眾對中央普選方案的認(rèn)同相違背，也不符合“港人治港”的界限和標(biāo)準(zhǔn)，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)必須以愛國者為主體的港人來治理香港。由此使得政改方案夭折，導(dǎo)致隨后的“占中”運(yùn)動(dòng)，政改方案在立法會(huì)的否決更成為反對派發(fā)難的借口，他們不僅反對中央，也反對特首，將特首當(dāng)做中央利益的代理人。照此發(fā)展特首普選一日未能解決，反對派的詰難一日不會(huì)停止，特首權(quán)威都難以保障更遑論超然地位。

(三)香港民主政治發(fā)展尚不成熟使特首地位難以超然

現(xiàn)階段特首難以超然于政治之外，權(quán)威得不到保障，在一定程度上是因?yàn)橄愀刍貧w時(shí)間較短，民主政治的發(fā)展還不成熟。基本法確立了特首雙首長的政治地位，然而在現(xiàn)實(shí)政治生活中，香港民主政治運(yùn)行尚不完善，特首多數(shù)情況下僅被視為行政機(jī)關(guān)的首長，其權(quán)力行使經(jīng)常受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的限制(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)部分人士很少將特首當(dāng)做特區(qū)首長予以尊重，而僅僅從權(quán)力制約的角度將其作為行政首長)，有時(shí)甚至還發(fā)生激烈沖突，難以超脫于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的掣肘和制約，更難以充分發(fā)揮其作為特區(qū)首長的作用。

特首地位超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上，存在一個(gè)隱含的前提條件，即行政、立法、司法三大機(jī)關(guān)都能在基本法的框架內(nèi)有序運(yùn)行，遵循其設(shè)定的政治運(yùn)行模式，使行政、立法、司法減少摩擦爭議，擴(kuò)大共識(shí)認(rèn)同，維護(hù)特首權(quán)威，保障其超然地位的實(shí)現(xiàn)。作為一個(gè)治理模式，行政主導(dǎo)在香港有著深厚的歷史背景、制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求。*同前引〔10〕。三大機(jī)關(guān)可以存在不同的觀點(diǎn)，產(chǎn)生爭議，但絕不能一味的對立對抗。不可否認(rèn)當(dāng)前立法會(huì)中少數(shù)反對派對行政機(jī)關(guān)特別是特首的詰難已經(jīng)超出了民主政治的基本范圍，成為了無休止的攻擊，甚至對政府高官屢次提出“不信任案”(超越了基本法的規(guī)定)，立法和行政之間的緊張關(guān)系已然存在。*立法會(huì)議員對特區(qū)政府高官最早提出不信任案是1999年，吳靄儀議員對律政司司長梁愛詩提出的不信任動(dòng)議。最著名的不信任案動(dòng)議是2003年3月，民主派利用財(cái)政司司長梁錦松“購車事件”，提出對梁的不信任案，雖然沒有通過。但隨后廉政公署完成對梁的調(diào)查，并隨時(shí)可能起訴梁，這也直接導(dǎo)致了梁的辭職。但是按照基本法，立法會(huì)無權(quán)過問主要官員和政府公職人員的任免，立法擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)象已然出現(xiàn)。在部分案件的判決中，司法機(jī)關(guān)也罔顧行政機(jī)關(guān)當(dāng)初提交立法草案的原意，甚至有類似于“違憲審查”之舉動(dòng)。奉行普通法傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)，通過在訴訟中對基本法有關(guān)條文做出解釋，實(shí)際上取得了一些在回歸前不可能擁有的立法、修改法律、制定和改變政策的權(quán)力。*孟樓：《劉兆佳論回歸以來的行政、立法和司法關(guān)系》，來源于香港成報(bào)網(wǎng)，http: / /www．singpao．com/xw/yl /czjt /201304 /t20130417_ 429934．html，2015年9月14日訪問。這種緊張對立的關(guān)系使得相互之間的協(xié)作配合減少，爭議對抗增多，不利于行政機(jī)關(guān)合理行政，提高行政效率，使特首經(jīng)常被無休止的行政立法爭議占用寶貴的精力，無形中強(qiáng)化了特首作為行政機(jī)關(guān)首長的形象，降低了特首在立法會(huì)的威望，使港人誤以為特首僅僅是行政機(jī)關(guān)的首長，難以完全體現(xiàn)其作為特區(qū)首長的身份。

四、完善特首超然地位的方式

(一)早日實(shí)現(xiàn)特首普選，滿足港人民主訴求

2014年香港爆發(fā)“占中”事件，部分“占中”人士高呼特首下臺(tái)，雖然以破壞社會(huì)秩序的行為來滿足政治訴求的先河絕不能開。但反思此事，“占中”行為的背后，也反映出部分港人的民主訴求，特別是對行政長官普選的希冀。實(shí)現(xiàn)特首普選不失為一個(gè)凝聚港人共識(shí)，消弭分歧的好辦法，現(xiàn)階段中央與部分港人雖然在特首普選的方式上存在差別，但一人一票普選特首卻是中央與所有港人的共識(shí)，是基本法循序漸進(jìn)推進(jìn)香港民主的具體體現(xiàn)，也是香港民眾的整體利益訴求。*《全國人大常委會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016 年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》( 2014 年8 月31日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過) 。會(huì)議認(rèn)為，實(shí)行行政長官普選，是香港民主發(fā)展的歷史性進(jìn)步，也是香港特別行政區(qū)政治體制的重大變革，關(guān)系到香港長期繁榮穩(wěn)定，關(guān)系到國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必須審慎、穩(wěn)步推進(jìn)。并決定從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生。饒戈平教授認(rèn)為，香港社會(huì)圍繞普選議題產(chǎn)生的困惑表現(xiàn)為對一國兩制的認(rèn)識(shí)存在著三個(gè)誤區(qū)：一是重 “兩制”，輕 “一國”，二是重高度自治，輕中央權(quán)力，三是忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。*饒戈平：《通向香港行政長官普選的必由之路》，載《港澳研究》2014 年第3 期。港人必須珍視中央授予的高度自治的權(quán)力，但必須正確認(rèn)識(shí)這一授權(quán)，需要厘清誤區(qū)分清特首普選與普選方式的差別。

普選是一種政治權(quán)力交替的方式，普選產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人支持度合法性都毋庸置疑，通過普選交接權(quán)力更能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。特首唯有具備較高的支持度，才能真正超然于政治糾紛之外，居中調(diào)和，化解沖突。現(xiàn)階段要討論的不是特首普選還是不普選的問題，而是找到一個(gè)合理的令中央和香港都能接受的特首普選方案，早日實(shí)現(xiàn)特首普選，這才是對中華民族政治智慧的考驗(yàn)。香港社會(huì)不容撕裂，而特首普選是香港各界都能接受的最大公約數(shù)，特首普選成功，必將在最大層面凝聚港人共識(shí)，團(tuán)結(jié)絕大部分港人，立法會(huì)少數(shù)反對派議員將會(huì)失去借民主、普選指責(zé)特區(qū)政府的根源。香港不是像英國、日本那樣王位世襲的君主制國家，在英國、日本，王室的權(quán)威和超然屬性天然的通過王位繼承而得以延續(xù)，香港并不存在世襲的王爵，唯有通過普選，獲得最大程度的選民支持方能維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威。在基本法的框架之內(nèi)，普選的特首定會(huì)獲得多數(shù)選民的認(rèn)可，施政將更加自信，贏得大部分港人的信賴。

(二)分享治理權(quán)力，完善黨團(tuán)立法

從中央與地方關(guān)系的視角來看，香港特別行政區(qū)行政長官的選舉，相較于國家領(lǐng)導(dǎo)人的換屆，涉及的政治問題似乎更為復(fù)雜，更為令人感到困惑。*李興：《香港特區(qū)行政長官普選背后的制憲建國問題》，載《西部法學(xué)評論》2015年第4期。領(lǐng)導(dǎo)人地位超然大部分是民主政治比較發(fā)達(dá)，憲法秩序運(yùn)行較為成熟，權(quán)力分享體制較為合理的國家。權(quán)力雖有制約，然大體上能在憲法規(guī)范之內(nèi)合理運(yùn)作，不同機(jī)關(guān)在議事時(shí)雖有爭議，但都能理性解決，以較為紳士的方式求同存異。唯有如此才能保證行政、立法、司法各司其職，有效運(yùn)作，共同維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人的超然地位。在當(dāng)前香港政治制度的運(yùn)行之中，還沒有對黨團(tuán)行為進(jìn)行立法，沒有法案規(guī)范黨團(tuán)活動(dòng)。成立政黨的目的是為了獲取治權(quán)，目前香港立法會(huì)有半數(shù)議席可供直選，各黨派均有機(jī)會(huì)獲得立法會(huì)一定的席次，但在特首還無法普選的情況下，各黨派還缺乏獲取行政權(quán)力的有效途徑。如果不能規(guī)范黨團(tuán)活動(dòng)，建立專門針對黨團(tuán)的立法，完善不同黨派獲取行政權(quán)力的機(jī)制，必然會(huì)造成部分黨派的不滿，違背其建黨結(jié)社的初衷，稍有不慎，還可能導(dǎo)致其在立法會(huì)惡意阻撓政府施政法案的通過，妨礙政府的有效運(yùn)作。

按照全國人大對基本法的釋法精神，在特首普選實(shí)現(xiàn)之后，立法會(huì)所有議員也將通過普選的方式產(chǎn)生。如果能順利實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，那么各黨派在基本法的框架下都有獲得行政權(quán)力、立法權(quán)力的機(jī)會(huì)，形成成熟完善的民主機(jī)制。因此更需要完善對黨團(tuán)行為的立法，規(guī)范政黨的活動(dòng)原則，行為方式等，使其行為能夠受民主政治自由競爭的約束，減少立法會(huì)“拉布”*拉布或者“拉布戰(zhàn)術(shù)”是議會(huì)政治的專業(yè)術(shù)語，指在議會(huì)故意發(fā)表冗長演說，以拖延表決。有部分議員將該策略發(fā)展為通過不斷要求清點(diǎn)法定人數(shù)拖延會(huì)議進(jìn)程，香港立法會(huì)曾出現(xiàn)7個(gè)多小時(shí)會(huì)議期間，清點(diǎn)人數(shù)以及等待人數(shù)時(shí)間長達(dá)4個(gè)小時(shí)。此外通過故意缺席會(huì)議導(dǎo)致法定人數(shù)不足而流會(huì)，迫使會(huì)議順延至下一會(huì)議日，亦是該策略的一部分。的亂象。還有必要進(jìn)一步規(guī)范立法會(huì)的議事程序，尤其是特首在立法會(huì)做施政報(bào)告接受質(zhì)詢時(shí)，需約束立法會(huì)議員的過激行為，防止立法會(huì)可能出現(xiàn)的混亂情況。

(三)最大限度謀求內(nèi)外共識(shí)，建立執(zhí)政聯(lián)盟

特首雙首長的性質(zhì)決定了有必要加大對特首雙重身份的支持力度，以獲得最廣泛的政治認(rèn)同，使特首有機(jī)會(huì)能超然于三機(jī)關(guān)之外。歸根結(jié)底特首要獲得超然的政治地位，一方面離不開香港民眾的支持，深入了解港人的實(shí)際需求，最大程度凝聚香港社會(huì)共識(shí)，盡可能獲得普通港人的支持，是特首保持超然地位的內(nèi)部動(dòng)力。另一方面特首作為國家特別行政區(qū)的首長，要獲得超然地位，更需要中央政府的幫扶。特首必須更好的扮演香港和中央之間溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶，依靠基本法貫徹中央的治港方針，維護(hù)香港地區(qū)的整體利益，將雙方之間可能存在的分歧降到最小，不斷增加央港共同利益，才能獲得中央政府的全力支持。

特首必須構(gòu)建廣泛的執(zhí)政聯(lián)盟，使執(zhí)政聯(lián)盟能夠盡可能多的包含各個(gè)階層各個(gè)行業(yè)的利益，獲得更加廣泛的執(zhí)政基礎(chǔ)。如特首可以在不影響行政會(huì)議效率的情況下，使行政會(huì)議的組成人員范圍更加廣泛，代表的利益群體更加多元化。以便特首的執(zhí)政方針、執(zhí)政政策在實(shí)施之前能考慮得更加周全，實(shí)施之后能被更多的港人所接受。當(dāng)港人對整體的社會(huì)秩序、行政效率的滿意度較高時(shí)，社會(huì)必然較為穩(wěn)定，任何其他勢力妄圖將民意的不滿情緒轉(zhuǎn)嫁到特區(qū)政府的企圖都無生存的土壤，特區(qū)政治的穩(wěn)定更易于催生超然的領(lǐng)導(dǎo)人。

(四)特首個(gè)人加強(qiáng)政治修養(yǎng)，提高自身素質(zhì)

特首個(gè)人較豐富的政治經(jīng)驗(yàn)，較強(qiáng)的政治決斷力，良好的外部形象，豐富的文化內(nèi)涵也有助于特首獲得廣泛尊重實(shí)現(xiàn)超然地位。

香港回歸之前作為英國的殖民地，港人在經(jīng)濟(jì)上的確比較獨(dú)立自由繁榮，但在政治上卻屬于二等公民，幾乎難以獲得執(zhí)政從政的機(jī)會(huì)。盡管極少數(shù)華人富商巨賈和權(quán)勢人物有可能幸運(yùn)地獲得參政、議政的資格，但絕大多數(shù)華人則被排除在政治之外，淪為純粹“經(jīng)濟(jì)的動(dòng)物”。*吳增定：《行政的歸行政，政治歸政治》，http: / /www. cuhk. edu. hk /ics /21c /supplem/essay /0211020. htm，2015年10月3日訪問。英國最高統(tǒng)治階層是不可能讓殖民地人士進(jìn)入的，港人極少能夠進(jìn)入英國中央政府或英國議會(huì)兩院的最高階層獲取政治經(jīng)驗(yàn)；從香港本地來說，香港當(dāng)?shù)氐淖罡唛L官必須由英國女王委派，英國女王從來不會(huì)委派香港本地人擔(dān)任總督，也不會(huì)允許香港人自由選舉產(chǎn)生總督，港英政府從根本上來說是為了維護(hù)英國統(tǒng)治，不會(huì)有意培養(yǎng)港人的政治實(shí)踐?；貧w以來香港歷任特首總的來說，由于特殊的歷史背景，相對缺乏政治歷練，面對重大復(fù)雜問題時(shí)，政治決斷力稍顯不足。如關(guān)于基本法第23條的立法*基本法第23條規(guī)定香港特區(qū)應(yīng)自行立法，禁止危害國家安全的行為，體現(xiàn)了中央政府對香港市民的信任。立法落實(shí)基本法第二十三條是香港必須履行的憲制責(zé)任，也是市民應(yīng)該履行的公民義務(wù)。董建華特首推動(dòng)對23條立法，提出了立法草案，卻引起香港部分泛民主派人士的激烈反對，迫于壓力，2003年9月董建華特首決定撤回《國家安全(立法條文)條例草案》，時(shí)至今日，仍然沒有完成對23條的立法。，以及政改方案被否決等，特首在這些關(guān)鍵問題上暴露出政治經(jīng)驗(yàn)不足，政治決斷力不強(qiáng)。回歸之后，面對新的政治形勢，特首肩上的責(zé)任更為重大，特首需要不斷的增加政治經(jīng)驗(yàn)，掌握政治技巧，從容應(yīng)對各種突發(fā)政治問題，既能有效平息政治難題，又能贏得各方的尊重。

良好的氣質(zhì)、正面的形象必將助推特首的高支持率，促進(jìn)特首超然地位。在選舉政治模式下，特別是實(shí)現(xiàn)特首普選之后，特首較高的綜合素質(zhì)，良好的外部形象，充實(shí)的內(nèi)涵氣息，豐富的文化素養(yǎng)有助于特首集聚人氣，獲取選民支持。特首作為特區(qū)首長，在工作生活中，要做到以身作則，以更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，謹(jǐn)記自身肩負(fù)的重任，提高個(gè)人素質(zhì)，杜絕負(fù)面新聞。

五、結(jié)語——追本溯源化危機(jī)為契機(jī)

香港回歸以來在基本法的框架內(nèi)，政治體制運(yùn)行基本上井然有序，大體現(xiàn)實(shí)了基本法當(dāng)初的構(gòu)想。但圍繞特首普選卻引發(fā)了香港內(nèi)部不小的爭議，特別是在特首普選的方式上，在香港社會(huì)內(nèi)部還存在一定的分歧，甚至引發(fā)了沖突，導(dǎo)致“占中”事件的爆發(fā)。香港市民對政改方案的高度關(guān)注，也從側(cè)面體現(xiàn)了特首的核心地位，超然于行政、立法、司法三機(jī)關(guān)之上。

部分香港民眾缺乏對民主政治的正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)為只有西方式的民主才是真正的民主，特首普選一定要按照西方普選的標(biāo)準(zhǔn)，他們對民主政治的片面理解，導(dǎo)致其對當(dāng)前政治運(yùn)行模式的不滿，愈發(fā)不會(huì)支持現(xiàn)任特首的權(quán)威和超然地位。殊不知民主雖然具有普適性，但實(shí)現(xiàn)民主的方式則各有不同，選舉制度必須符合一國的國情，尤其是特首普選根本不存在任何國際慣例，因?yàn)椤耙粐鴥芍啤薄⑻貏e行政區(qū)制度是我國的首創(chuàng)，任何西方國家都不曾具備，根本就沒有可資借鑒的國際標(biāo)準(zhǔn)，反倒是以愛國者為主體的港人治港，是香港選舉必須遵循的基本準(zhǔn)則。

要從根本上解決此問題，早日實(shí)現(xiàn)特首的超然地位，最重要的是保持香港的政治穩(wěn)定，將香港政改的矛盾消化在特區(qū)內(nèi)部，防止任何外國勢力的介入。

對于歷經(jīng)150多年風(fēng)雨滄桑、克服千難萬險(xiǎn)、回歸祖國的香港來說，既然圍繞特首普選引發(fā)的這場風(fēng)波一定要來，那就必須勇于面對，直面挑戰(zhàn)。從基本法制定背景的視角來看，“愛國者治港”這一政治倫理要求早在中英談判以及基本法起草的過程中就一直作為一條基本原則而存在，作為“港人治港”背后的倫理標(biāo)準(zhǔn)而主導(dǎo)香港回歸的進(jìn)程。*同前引〔8〕。在強(qiáng)烈譴責(zé)“占中”事件的同時(shí)，也需要從制度層面來解決香港社會(huì)的分歧，在基本法的框架下，通過中央和香港的共同努力，一定能夠找到雙方都接受的契合點(diǎn)，順利通過政改方案，經(jīng)特首普選及隨之而來的立法會(huì)普選，定能夠緩和香港政改的矛盾。

構(gòu)建行政主導(dǎo)，行政與立法即相互制衡又相互配合，司法獨(dú)立的政治體制，是保障香港社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是特首實(shí)現(xiàn)超然地位的法律基礎(chǔ)。香港立法會(huì)內(nèi)部少數(shù)反對派，應(yīng)依照基本法設(shè)定的政治框架行事，規(guī)范自己的過激言行，尊重特首的權(quán)威；所有香港市民也應(yīng)該自覺維護(hù)特首的超然地位，使之成為整個(gè)特區(qū)的核心，凝聚港人的粘合劑?！耙粐鴥芍啤边@艘巨輪前行的航路必定布滿荊棘，經(jīng)歷這場風(fēng)波洗禮的特區(qū)，一定會(huì)轉(zhuǎn)危機(jī)為契機(jī)，迎來香港民主的成熟與進(jìn)步。

作者簡介：李雷，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院研究生。