□陳洲

路徑依賴與商業(yè)銀行屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)

□陳洲

商業(yè)銀行違規(guī)問(wèn)題重復(fù)出現(xiàn)、屢禁不止的原因涉及多個(gè)方面，除了員工責(zé)任心不強(qiáng)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、操作技能不高以及個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)之外，更多的還涉及到上級(jí)行管理監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)管意識(shí)不到位；管理、監(jiān)督、考核措施不落實(shí)以及制度流程系統(tǒng)有缺陷等方面的諸多因素。本文從效能審計(jì)的角度對(duì)屢查屢犯問(wèn)題的深層次原因作探討，并提出政策建議。

一、屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)案例分析

（一）案例描述。假設(shè)在對(duì)某一級(jí)支行的效能審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)以下違規(guī)問(wèn)題：一是其轄內(nèi)A支行（二級(jí)支行，下同）行長(zhǎng)2013年1月至5月均未對(duì)A支行進(jìn)行全面查庫(kù)；二是B支行行長(zhǎng)2013年第一季度未對(duì)柜員李某進(jìn)行查庫(kù)，且未對(duì)抵質(zhì)押品進(jìn)行盤(pán)查；三是C支行行長(zhǎng)2013年7月份由信貸主管代查，8月份和9月份由行長(zhǎng)助理代查。一般意義上的合規(guī)監(jiān)管審計(jì)僅僅是對(duì)查庫(kù)責(zé)任人進(jìn)行批評(píng)教育，但往往是就事論事，而未能舉一反三，未能從管理不到位的角度提出針對(duì)性的管控意見(jiàn)和措施，從而導(dǎo)致此違規(guī)現(xiàn)象在該支行內(nèi)不同程度地普遍存在，查庫(kù)不到位現(xiàn)象重復(fù)出現(xiàn)，此起彼伏。

（二）效能審計(jì)分析。該支行轄內(nèi)二級(jí)支行行長(zhǎng)查庫(kù)制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象具有一定的普遍性，涉及轄內(nèi)3家二級(jí)支行。其整改不到位，在檢查發(fā)現(xiàn)查庫(kù)制度執(zhí)行不到位問(wèn)題后，未能在全行范圍內(nèi)進(jìn)行全面規(guī)范，導(dǎo)致該問(wèn)題重復(fù)發(fā)生。究其原因，一是二級(jí)支行行長(zhǎng)對(duì)查庫(kù)工作重視不夠；二是上級(jí)行業(yè)務(wù)主管部門(mén)未能對(duì)該問(wèn)題的整改引起足夠重視，使此類現(xiàn)象先后在不同網(wǎng)點(diǎn)反復(fù)出現(xiàn)；三是業(yè)務(wù)部門(mén)監(jiān)督檢查不到位，此類問(wèn)題長(zhǎng)期得不到徹底糾正；四是未對(duì)此類違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行有效的考核管理，并推動(dòng)此項(xiàng)工作常態(tài)化開(kāi)展。

二、商業(yè)銀行屢查屢犯問(wèn)題深層次原因探析

（一）違規(guī)問(wèn)題整改就事論事，缺乏有效的系統(tǒng)性整改措施。當(dāng)前，各商業(yè)銀行較為重視各類違規(guī)問(wèn)題的整改，但從實(shí)際運(yùn)作情況看，一是整改工作往往是就事論事，偏重于具體問(wèn)題的整糾，未能把此類違規(guī)問(wèn)題上升到管理層面，采取系統(tǒng)性管控措施全面加強(qiáng)“面”上工作的管控與整改。二是未能深入分析屢查屢犯問(wèn)題產(chǎn)生的真正原因，也未能采取針對(duì)性強(qiáng)的系統(tǒng)性整改措施，整改工作往往是治標(biāo)不治本，導(dǎo)致違規(guī)問(wèn)題屢查屢犯現(xiàn)象普遍存在。

（二）業(yè)務(wù)部門(mén)整改履職不到位，積極從自身為出發(fā)點(diǎn)加強(qiáng)有效整改的主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。一是整改定位不準(zhǔn)確。業(yè)務(wù)部門(mén)不主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，不主動(dòng)從自身管理不到位等方面查找原因，而是錯(cuò)誤地認(rèn)為整改就是問(wèn)題發(fā)生單位自己的事。二是整改標(biāo)準(zhǔn)不清晰。針對(duì)各類違規(guī)問(wèn)題的有效整改，商業(yè)銀行尚未制定并明確統(tǒng)一規(guī)范的整改總體要求和具體標(biāo)準(zhǔn)，整改工作的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性得不到充分的體現(xiàn)。

（三）整改問(wèn)責(zé)不到位，違規(guī)成本低。一是整改工作往往是對(duì)事不對(duì)人，注重了對(duì)違規(guī)問(wèn)題表面化的整改，忽視了對(duì)違規(guī)責(zé)任人的合規(guī)文化教育以及必要的懲戒措施。二是即使對(duì)違規(guī)直接責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究，但也往往是高舉輕放，起不到應(yīng)有的懲戒警示作用。三是忽視了對(duì)連帶責(zé)任人、團(tuán)隊(duì)責(zé)任人以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的責(zé)任追究。

（四）一些制度流程與業(yè)務(wù)現(xiàn)狀不銜接，監(jiān)管審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題難以杜絕。少數(shù)制度、流程、系統(tǒng)未能充分考慮不斷發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，其執(zhí)行的合理性和可操作性不強(qiáng)，甚至于個(gè)別制度、流程、系統(tǒng)存在內(nèi)控過(guò)度以及過(guò)于繁瑣復(fù)雜等問(wèn)題，使得基層機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中難以完全按照制度要求操作，直接影響了審計(jì)整改的效果。

（五）合規(guī)教育不到位，尚未形成濃厚的合規(guī)文化氛圍。當(dāng)前，商業(yè)銀行尚未將合規(guī)文化理念融入到經(jīng)營(yíng)管理的各個(gè)方面，各部門(mén)齊抓共管的局面尚未真正形成，各業(yè)務(wù)條線部門(mén)一手抓經(jīng)營(yíng)、一手抓管理的“一崗雙責(zé)”機(jī)制、職責(zé)等尚未完全落實(shí)到位，未能真正使依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)成為全體員工的自覺(jué)行為，未能從根本上解決制度執(zhí)行力不強(qiáng)的問(wèn)題。

三、效能審計(jì)與解決屢查屢犯現(xiàn)象的實(shí)現(xiàn)路徑

效能審計(jì)是從風(fēng)險(xiǎn)為本、價(jià)值創(chuàng)造、精細(xì)化管理的角度，考量分析其經(jīng)營(yíng)管理工作的經(jīng)濟(jì)性（E-conomy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness），也稱管理審計(jì)、績(jī)效審計(jì)或“3E”審計(jì)。就商業(yè)銀行效能審計(jì)而言，應(yīng)至少樹(shù)立三個(gè)方面的審計(jì)理念：1.效能審計(jì)是一項(xiàng)監(jiān)督檢查評(píng)價(jià)活動(dòng)。商業(yè)銀行效能審計(jì)基于合規(guī)檢查、合規(guī)審計(jì)為前提，并以其獨(dú)特的視野對(duì)監(jiān)管檢查發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題再分析和深加工，且更多的是側(cè)重于對(duì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)自身履行職責(zé)過(guò)程的審計(jì)。2.效能審計(jì)不同于一般的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。效能審計(jì)應(yīng)全面包含并超越了合規(guī)為本的查錯(cuò)糾弊的監(jiān)管層次，是一種深入的由感性到理性的過(guò)程。在對(duì)表面現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析的同時(shí)，更多的應(yīng)從違規(guī)問(wèn)題表象中查找分析風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面、風(fēng)險(xiǎn)積聚以及管理不到位的制度、流程、系統(tǒng)、機(jī)制等方面不到位的深層次原因，進(jìn)而提出管理建議。3.屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)工作更多的應(yīng)從管理層查問(wèn)題、找原因、提建議。具體來(lái)說(shuō)，屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)，不僅要在強(qiáng)化執(zhí)行上下功夫，還要在宣傳教育、制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、整改糾偏、考核獎(jiǎng)懲等一系列管理層面上查找不足，并提出全面的管理改進(jìn)建議。

（一）屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑探討。屢查屢犯問(wèn)題整改的總體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括問(wèn)題糾錯(cuò)到位、風(fēng)險(xiǎn)控制到位、責(zé)任追究到位等三個(gè)層次。第一層次的問(wèn)題糾錯(cuò)是指監(jiān)管檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題本身得到了糾正；第二層次的責(zé)任追究包括對(duì)違規(guī)責(zé)任人以及整改責(zé)任人兩個(gè)方面；第三層次的風(fēng)險(xiǎn)控制是整改工作的最高要求，也是最終要求，要求商業(yè)銀行從問(wèn)題表象入手，深層次剖析問(wèn)題產(chǎn)生的控制力和執(zhí)行力兩方面原因，控制力分析要從環(huán)境層面、制度層面、流程層面分析原因。針對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要求被查行對(duì)一定范圍內(nèi)、一定時(shí)間內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行自查，以樣本檢查推動(dòng)面上工作，舉一反三，對(duì)癥下藥，從而采取系統(tǒng)性、針對(duì)性的措施來(lái)全面控制風(fēng)險(xiǎn)。這三個(gè)層次環(huán)環(huán)緊扣，既體現(xiàn)了對(duì)事的管理，又體現(xiàn)了對(duì)人的管理教育，三者之間缺一不可。

（二）屢查屢犯問(wèn)題的多維度效能審計(jì)分析。屢查屢犯問(wèn)題效能審計(jì)工作，必須做到問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)動(dòng)分析和辨證思考。前提是要辨別問(wèn)題是否會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)產(chǎn)生什么樣的風(fēng)險(xiǎn)，并由所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)推及落實(shí)到責(zé)任單位、責(zé)任部門(mén)以及責(zé)任人。一是從違規(guī)問(wèn)題發(fā)生頻率看，要區(qū)分偶發(fā)問(wèn)題還是頻發(fā)問(wèn)題，屢查屢犯、屢查不糾、屢糾屢錯(cuò)等頻發(fā)問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)要特別關(guān)注。二是從違規(guī)問(wèn)題發(fā)生的環(huán)節(jié)看，一筆業(yè)務(wù)多個(gè)環(huán)節(jié)都存在違規(guī)行為，這筆業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)度就較單個(gè)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的累加還要大得多。三是從違規(guī)問(wèn)題發(fā)生的覆蓋面來(lái)看，如果在多個(gè)不同網(wǎng)點(diǎn)經(jīng)常性地出現(xiàn)某類問(wèn)題，那么條線職能部門(mén)就存在管理監(jiān)督不到位的風(fēng)險(xiǎn)。四是從違規(guī)問(wèn)題責(zé)任人看，如果一個(gè)人經(jīng)常性地發(fā)生這樣或那樣的違規(guī)問(wèn)題，那么這個(gè)人不是存在能力不足的風(fēng)險(xiǎn)就是存在工作責(zé)任心不強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至于是道德風(fēng)險(xiǎn)。五是從違規(guī)動(dòng)機(jī)與成因看，要善于辨別主要涉及哪些主觀原因以及哪些客觀原因、哪些占主導(dǎo)因素。在此基礎(chǔ)上，辨證分析主客觀原因。其中，主觀原因主要包括合規(guī)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、責(zé)任心不強(qiáng)、能力不足、不知道規(guī)定、明知違規(guī)而故意為之等方面；客觀原因主要包括制度流程系統(tǒng)有缺陷、考核機(jī)制不完善等方面的內(nèi)容。六是全面明確屢查屢犯和普遍性的問(wèn)題就是條線管理部門(mén)自身的問(wèn)題，必須從面上采取系統(tǒng)性、針對(duì)性的措施加以管控。

四、效能審計(jì)研究結(jié)論與建議

通過(guò)前述案例分析，我們認(rèn)為：一是單個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明可能不具有較強(qiáng)的說(shuō)服力，容易理解為個(gè)性問(wèn)題，效能審計(jì)要求歸集所有同類問(wèn)題進(jìn)行聯(lián)動(dòng)分析，所提出的效能建議不僅要針對(duì)具體違規(guī)責(zé)任人，還要針對(duì)管理責(zé)任人。二是在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分聯(lián)動(dòng)已有的審計(jì)檢查結(jié)果，深度分析管理不到位的深層次原因，能夠引起被審計(jì)對(duì)象的高度關(guān)注，達(dá)到預(yù)期效果。三是效能審計(jì)的著力點(diǎn)應(yīng)從具體違規(guī)事項(xiàng)延伸到管理層面以及全面風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)控合規(guī)管理等更高層面發(fā)揮作用。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行）