胡國強

近年來，浙江省基層人大適應民主政治發(fā)展要求，在法律框架內探索實踐，不斷擴大代表和公眾對人大監(jiān)督工作的參與，不斷增強監(jiān)督實效，推動解決了一系列群眾關注的熱點難點問題，取得了明顯成效。

現(xiàn)實性和針對性：順應經(jīng)濟社會發(fā)展需求

任何一項制度的創(chuàng)新演進都源于現(xiàn)實的需要。在浙江，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，特別是民營經(jīng)濟的蓬勃興起，公民意識覺醒，價值取向多元，凸顯了基層民主創(chuàng)新的重要性和緊迫性，誘發(fā)了新的探索實踐和制度變遷。以寧?？h為例，在推進項目工程中，碰到一些阻力，實行實事工程代表票決制后，從工程項目的征集、票決到對工程的監(jiān)督，讓代表發(fā)揮主導作用。為了行使好這些權力，代表們深入了解民情、反映民意、集中民智，認真行使職權。有了深厚的民意基礎，政府根據(jù)代表票決確定的項目做好執(zhí)行工作，實事工程的重視程度、推進力度、進展速度都比以往有很大提高。

制度創(chuàng)新產(chǎn)生的顯著績效使當?shù)馗又匾曂苿釉擁椫贫嚷鋵?，進而形成了“創(chuàng)新—發(fā)展—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)?？梢?，實事工程代表票決制不是一種作秀式的、導入式的、植入式的實踐活動，而是一種源于現(xiàn)實生活需要，滿足實際要求，是一種內生性的實踐。

不難發(fā)現(xiàn)，浙江的基層人大工作創(chuàng)新往往是在發(fā)展過程中，為推動和解決發(fā)展中碰到的實際困難而產(chǎn)生的，具有很強的針對性。也正因為如此，浙江的基層人大工作創(chuàng)新都深深扎根在本地的土壤里。

杭州市上城區(qū)清波街道是老城區(qū)，一戶一表自來水、管道煤氣安裝、市政基礎設施老化缺失等民生問題比較突出。該街道人大工委開展人大代表進社區(qū)接待選民活動，最大限度地促進民生問題解決。在接待選民過程中，發(fā)現(xiàn)不少情況涉及法律問題，而許多人大代表缺乏專業(yè)法律知識，難以解答選民所提問題。由此，該區(qū)人大常委會決定與浙江樂道律師事務所簽訂合作協(xié)議，成立人大代表接待站律師服務團。每次代表進社區(qū)接待選民時均有一名律師全程參加，面對面為選民提供法律咨詢，幫助困難居民依法獲得法律援助。代表接待站律師服務團在群眾的歡迎中得到延續(xù)和推進。

在實踐中發(fā)現(xiàn)問題探索解決問題的方法、答案，從而推動了基層人大創(chuàng)新工作走向深入，解決了群眾關心的實際問題，又對代表工作、對基層人大工作起到有力的推進。

一言以蔽之，浙江地方人大的工作從實際出發(fā)，因地制宜地進行工作創(chuàng)新，在實踐中不斷探索和完善，創(chuàng)新才具有針對性和富有成效。此外，地方人大進行的創(chuàng)新產(chǎn)生預想的績效，也與當?shù)卣谓?jīng)濟和社會條件已相對成熟密不可分。這正是浙江基層人大工作創(chuàng)新不斷推進的一個重要特色。

鼓勵與規(guī)范：分階段、分步驟穩(wěn)步推進的路徑

任何的決策和制度預設不可能盡善盡美。浙江基層人大工作創(chuàng)新往往采取的是充分尊重群眾意愿，分階段、分步驟推進的路徑。如，溫嶺參與式預算從2005年開始，在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”，組織人大代表和社會公眾參與預算審查監(jiān)督，逐步形成了對預算開展實質性審查監(jiān)督的“參與式預算”。參與式預算能否實施，很大程度上取決于一個地方領導的思想認識、經(jīng)濟發(fā)展水平和公民的民主參與意識。在實踐中，溫嶺根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同情況，分類指導，條件成熟一個，實行一個，不強迫命令、急于求成。2008年，從2個試點鎮(zhèn)擴大到5個鎮(zhèn)，2009年再增加一個鎮(zhèn)，到2010年實現(xiàn)全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面實施。實踐證明，這樣典型引路，循序漸進，各方易于接受，效果也比較好。

同樣，寧海也是從2008年10月開始，在力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制試點，在試點基礎上，縣委決定2010年在全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。同時，出臺多項意見，提供制度保障，確保該項工作規(guī)范有序進行。上述案例可見，這些創(chuàng)新活動都有較強的規(guī)范性。從實踐之初，在積累經(jīng)驗的基礎上及時制訂了工作規(guī)則，從制度上來規(guī)范、引導和保障創(chuàng)新，使創(chuàng)新活動始終能保持正確的方向和前行的軌跡。

簡言之，浙江對各地人大工作中的創(chuàng)新舉措，堅持實踐第一的觀點，在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架內，通過試點的探索消除不確定性，為一項政策和制度是否合適提供檢驗。在試點取得經(jīng)驗基礎上，將試點進一步推廣，制訂相應的標準和規(guī)范，擴大和轉化試點成果，是一種緊密結合工作實踐進行機制和制度上漸進式的改進和創(chuàng)新。

演進方向：運用剛性監(jiān)督方式做實監(jiān)督權

地方人大的實踐清楚表明，地方法制建設和制度創(chuàng)新，必須獲得國家基本法律制度的支持，才能持續(xù)。上世紀80～90年代地方人大熱熱鬧鬧的“創(chuàng)新”，創(chuàng)造出的許多“新形式”游離于憲法和法律之外，在現(xiàn)有的法律制度中很難討一個“硬”的說法，難免由盛而衰。

近些年來，浙江基層人大逐漸把探索創(chuàng)新工作的著眼點放在憲法法律規(guī)定的職權方式的有效行使上，越來越重視法律規(guī)定的方式，一些處置措施比較嚴厲的監(jiān)督方式和剛性監(jiān)督手段被采用。2014年，麗水云和縣人大常委會啟動長期被虛置的特定問題調查權，調查財政存量資金，既摸清了當?shù)刎斦凹业住?，還激活了數(shù)億“沉睡”資金，破解了很多地方普遍存在的財政資金閑置和政府高額債務并存的難題。

2015年7月27日，麗水市第三屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議召開，沈明溫等9位常委會組成人員聯(lián)名提出的《關于水閣污水處理廠存在未達標排放問題的質詢案》。這是麗水人大歷史上出現(xiàn)的第一個質詢案。在百度上輸入“質詢案”，頁面上跳出的是15年前廣東省人代會上那件質詢案。在常委會會議上提出質詢案的，至今還沒有。

麗水市人大常委會首試質詢權制度的實踐，其首要的制度意義，在于使一種憲法性權力在地方性權力系統(tǒng)中得以落實，為憲法質詢權的知識普及、理念傳播和地方性質詢慣例的開啟奠定制度化實踐的基礎?；谶@種實踐，可以樂觀地期待與質詢權相關的一系列制度，在麗水人大乃至全國更多地方人大的未來實踐中得以深化和拓展。

民主協(xié)商：拓寬公眾有序政治參與

人大制度不僅體現(xiàn)票決的力量，同樣打上了協(xié)商的烙印。浙江基層人大工作創(chuàng)新在引進民主協(xié)商機制，推動人大工作的公開化和民主化方面特點鮮明。通過協(xié)商讓各種意見充分表達，矛盾充分暴露，通過辯論形成多種可比選方案，從而最大限度統(tǒng)籌各種利益訴求，使人大工作更好體現(xiàn)人民群眾意愿要求。例如，樂清市人大開展的“人民聽證”，就是由人大常委會組織召開專門會議，就某一專題事項進行審議。其方法是：由市政府副市長或政府部門負責人報告該議題的相關情況后安排自由發(fā)言，圍繞同一問題可以展開審議乃至辯論。它與通常的人大常委會會議相比，一是突出對重大事項和專題事項的監(jiān)督，二是構建民意表達的平臺，讓民眾有序參與重大問題的討論和決策。2014年，樂清市人大進行了4場人民聽證，就河道整治、城鄉(xiāng)清潔、食品安全和交通治堵問題，組織政府、人大代表和市民等多方力量進行多層次、廣泛協(xié)商，求得最大“公約數(shù)”，形成共識。

除了把行使監(jiān)督權和重大事項決定權有機結合起來，有的地方還以財政預算審查、監(jiān)督和公開為著力點，推動公共財政建設。溫嶺人大的“參與式預算”，公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案編制討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現(xiàn)參與預算審查監(jiān)督的工作機制，為公民自由、廣泛參與社會公共事務決策、管理和監(jiān)督提供新的渠道，增加了民意表達和公民在決策過程中的影響力。

從程序看，這些制度創(chuàng)新從方案制定到組織實施、答復反饋、事后評估等各環(huán)節(jié)都有了明確的操作辦法。從實踐看，議題選擇、組織實施的時機把握、流程的規(guī)范性、協(xié)商意見的歸納整理分析吸納反饋，到審議意見交辦和監(jiān)督落實依法規(guī)范有序，運作比較嫻熟，激發(fā)了基層人大和代表履職的活力。在支持推動決策科學化民主化方面，比較充分地體現(xiàn)人大的優(yōu)勢，公民在參與過程中增強了公民意識和民主觀念，提高了行使民主權利的能力，同中國民主政治發(fā)展的策略選擇、內在邏輯和價值取向形成了內在一致性。

公開透明：利用現(xiàn)代信息技術擴大工作透明度

監(jiān)督法明確規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督權的情況要向社會公開。浙江省基層人大工作創(chuàng)新都注重將群眾滿意為標準，傾聽人民訴求，代表人民意愿，維護人民利益，重視運用信息化手段，擴大人大工作透明度，拓寬公眾有序政治參與的渠道。

杭州市通過建立并實施民主促民生工作機制，運用網(wǎng)絡媒體創(chuàng)新公民有序參政議政方式，全面提高人大工作效能。借助網(wǎng)絡媒體，對常委會全體會議進行文字、視頻直播。2010年網(wǎng)絡直播長達50多個小時，觀看直播28萬人次。網(wǎng)絡訪談的選題通常圍繞推動民生問題的解決，更好地反映人民群眾的利益訴求，更大力度地推動與改善民生有關制度的完善等方面。如住房保障、學前教育、食品安全、公共自行車等問題，代表、委員與網(wǎng)民開展在線交流，就引起社會廣泛關注，對推進民主政治建設、促進經(jīng)濟社會發(fā)展，擴大公眾有序政治參與起了積極作用。

同樣，樂清市的“人民聽證”活動，每次專題會議不僅邀請各30名左右的人大代表和旁聽市民代表，還通過電視和網(wǎng)絡向公眾直播會議進程。通過擴大會議的對象范圍、會議規(guī)模以及會議直播，讓更多的人參與到對政府工作的討論、評判當中，提高了監(jiān)督的廣泛性和真實性。

此外，杭州市拱墅區(qū)人大打造“人大手機版”，有機整合人大網(wǎng)、代表履職服務平臺等資源，搭建一個更加及時、有效、全面的信息傳送、溝通、服務平臺，從而最大限度發(fā)揮代表作用。

從上述案例看，浙江基層人大越來越重視運用現(xiàn)代信息傳遞手段，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)為人大工作服務，完善社會民意和輿情反映機制，推動人大工作的民主化。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳《浙江人大》雜志社）